Ricorso della Regione Piemonte, (C.P. n. 80087670016) in persona
del Presidente pro-tempore della Giunta Regionale Roberto Cota,
autorizzato con delibera della Giunta Regionale n. 6-4642 del 1°
ottobre 2012, rappresentato e difeso, per mandato a margine del
presente atto, tanto unitamente quanto disgiuntamente, dagli avv.ti
Giovanna Scollo (c.f.: SCLGNN54B54C351Y, fax: 0114324889, pec:
giovanna.scollo@cert.regione.piemonte.it) dall'avv. Gabriele Pafundi
(c.f.: PFNGRL57B09H501K, fax: 06.3212646, pec:
gabrielepafundi@ordineavvocatiroma.org) ed elettivamente domiciliato
presso il secondo in Roma, viale Giulio Cesare n. 14;
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, pro-tempore per
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 16, commi
7 e 8, e dell'art. 17, commi 6 e 12, del d.l. 6.7.2012 n. 95 cosi'
come convertito, con modificazioni dalla legge 7.8.2012 n. 135
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 189, S.O. del 14 agosto 2012,
per violazione degli artt 5, 114, 117 comma 2 lett. p) e commi 4 e 6,
118, 119 e 120 secondo comma della Costituzione, in relazione anche
agli artt. 77 e 97 della Costituzione, nonche' del principato di
leale collaborazione.
Fatto e diritto
L'art. 16, commi 7 e 8, del d.1. n. 95/2012 (disposizioni urgenti
per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini) convertito, con modificazioni, dalla l. n. 135 del
7.8.2012, definisce i vincoli di carattere finanziario per gli enti
territoriali determinando un drastico taglio delle risorse alle
province e introduce disposizioni in materia personale.
L'art. 17 (riordino delle Province e loro funzioni), prevede una
generale disciplina sul riordino delle province ridefinendo le
funzioni dell'ente (comma 6) e confermando le disposizioni sugli
organi di governo (comma 12) previste dall'art. 23 del d.l. n.
201/2011 convertito con modificazioni dalla l. n. 214/2011.
Il Consiglio delle Autonomie Locali del Piemonte, istituito con
l.r. n. 30/2006, con risoluzione del 21.9.2012 (doc. n. 1), ha
avanzato al Presidente della Giunta Regionale la proposta di
impugnare alla Corte costituzionale l'art. 16, commi 7 e 8, e l'art.
17, commi 6 e 12, del d.l. n. 95/2012 convertito dalla l. n.
135/2012.
La Regione e' legittimata a proporre la presente impugnativa per
la lesione diretta subita dalle norme contestate ma anche per la
lesione delle prerogative costituzionali degli enti locali.
Piu' volte si e' pronunciata Codesta Ecc.ma Corte (sentenze nn.
417/2005, 196/2004, 95/2007, 169/2007, 289/2009) nel senso di
ammettere le censure d'altronde e' la stessa l. n. 131/2003, recante
disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla
legge costituzionale n. 3/2001, che all'art. 9 prevede che
l'illegittimita' costituzionale di norme statali possa essere
sollevata «anche su proposta del Consiglio delle Autonomie Locali».
Art. 16, comma 7 e 8, violazione degli artt. 5, 117 commi 2 lett. p)
4 e 6, 118 e 119 nonche' del principio della leale collaborazione.
Il comma 7 dispone la riduzione delle risorse per le province
gia' a partire dal 2012 «Il fondo sperimentale di riequilibrio, come
determinato ai sensi dell'art. 21 del decreto legislativo 6 maggio
2011 n. 68, il fondo perequativo, come determinato ai sensi dell'art.
23 del medesimo decreto legislativo n. 68 del 2011, ed i
trasferimenti erariali dovuti alle province della Regione Siciliana e
della Regione Sardegna sono ridotti di 500 milioni di euro per l'anno
2012 e di 1.000 milioni di euro per ciascuno degli anni 2013 e 2014 e
1.050 milioni di euro a decorrere dall'anno 2015. Le riduzioni da
imputare a ciascuna provincia sono determinate, tenendo conto anche
delle analisi della spesa effettuate dal commissario straordinario di
cui all'art. 2 del decreto-legge 7 maggio 2012 n. 52 convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 luglio 2012 n. 94, dalla Conferenza
Stato-citta' ed autonomie locali e recepite con decreto del Ministero
dell'interno entro il 30 settembre 2012. In caso di mancata
deliberazione della Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali, il
decreto del Ministero dell'interno e comunque emanato entro il 15
ottobre 2012, ripartendo le riduzioni in proporzione alle spese
sostenute per consumi intermedi desunte, per l'anno 2011, dal SIOPE.
In caso di incapienza, sulla base dei dati comunicati dal Ministero
dell'interno, l'Agenzia delle entrate provvede al recupero delle
predette somme nei confronti delle Province interessate a valere sui
versamenti dell'imposta sulle assicurazioni contro la responsabilita'
civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore, esclusi i
ciclomotori, di cui all'art. 60 del decreto legislativo 15 dicembre
1997 n. 446, riscossa tramite modello F 24, all'atto del riversamento
del relativo gettito alle province medesime. Qualora le somme da
riversare alle province a titolo di imposta sulle assicurazioni
contro la responsabilita' civile derivante dalla circolazione dei
veicoli a motore, esclusi i ciclomotori, di cui all'art. 60 del
decreto legislativo 15 dicembre 1997 n. 446 risultino incapienti per
l'effettuazione del recupero di cui al quarto periodo del presente
comma, il versamento al bilancio dello Stato della parte non
recuperata e' effettuato a valere sulle disponibilita' presenti sulla
contabilita' speciale n. 1778 - Agenzia delle entrate, Fondi di
Bilancio - che e' reintegrata con i successivi versamenti
dell'imposta sulle assicurazioni contro la responsabilita' civile
derivante dalla circolazione dei veicoli, a motore, esclusi i
ciclomotori».
Quanto all'art. 5 della Costituzione.
Ivi si riconosce un rilievo costituzionale alle autonomie locali,
al principio del piu' ampio decentramento amministrativo ed
all'adeguamento della legislazione statale alle esigenze
dell'autonomia e del decentramento.
E' evidente l'inversione del parametro costituzionale nella norma
impugnata, con conseguente grave compromissione anche dall'autonomia
regionale e dell'assetto ordinamentale ed istituzionale.
Il suddetto taglio dei trasferimenti interviene nella
programmazione del bilancio in corso, con impossibilita' di far
fronte alle spese programmate e conseguente sforamento del patto di
stabilita' interno, senza tenere conto delle differenziazioni che si
verificano nelle varie regioni relativamente all'attribuzione delle
funzioni delle province. Anche il Servizio Bilancio del Senato ha
formulato dubbi sulla coerenza di tagli lineari cosi' pesanti ed
indiscriminanti che incidono sull'esistenza stessa delle Province
tutte.
Il Fondo sperimentale di riequilibrio appena istituito con il
d.lgs. n. 68/2011 (art. 21), ed il fondo perequativo (art. 13
medesimo d.lgs.) sono cosi' neutralizzati proprio nelle specifiche
modalita' di riparto e di determinazione.
Quanto all'art. 117 commi 2 lett. P), 4 e 6 e agli artt. 118 e 119
Cost.
L'art. 117, secondo comma, lett. p) della Cost. attribuisce allo
Stato legislazione esclusiva in materia elettorale, organi di governo
e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Citta' metropolitane. I
tagli lineari decisi dal Governo proprio sul fondo sperimentale di
riequilibrio, e sul fondo perequativo, per idi piu' «in corso
d'opera», non consento proprio quell'esercizio di funzioni
fondamentali garantito e imposto dalla Costituzione.
Cosi' facendo il Governo viola le competenze residuali e
concorrenti delle Regioni e la stessa potesta' regolamentare, in
considerazione delle attivita' trasferite e delegate dalle Regioni
alle Province di conseguenza incise dalla norma impugnata.
L'art. 119 della Cost. assegna autonomia finanziaria di entrata
di spesa a Comuni, Province, Citta' metropolitane e Regioni, con
assegnazione di compartecipazione al gettito di tributi erariali
riferibili al loro territorio e con l'istituzione di un fondo
perequativo per i territori con minore capacita' fiscale.
E' intervenuta la legge n. 42/2009 di delega al Governo in
materia di federalismo fiscale in attuazione dell'art. 119 della
Cost. in attuazione della quale sono stati emanati i d.lgs. n. 68 e
23/2011 («disposizioni in materia di autonomia di entrata delle
regioni a statuto ordinario e delle province, nonche' di
determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore
sanitario» e «disposizioni in materia di federalismo fiscale
municipale»).
Il Governo non poteva, come invece ha fatto, emanare un
decreto-legge che procede tout-court a dei tagli lineari ai fondi
appena istituiti in attuazione della legge delega.
Violazione del principio di leale collaborazione.
Il fondo perequativo di cui all'art. 13 d.lgs. n. 23/2011 prevede
l'intesa sancita in sede di Conferenza Stato-citta' ed autonomie
locali.
Altrettanto dicasi per il fondo di riequilibrio di cui all'art.
21 d.lgs. n. 68/2011 che parla di «previo accordo».
Le riduzioni di detti fondi effetuate con la norma impugnata
coinvolgeva la Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali solo in un
momento successivo (quello delle riduzioni da imputare a ciascuna
provincia) e, per di piu', con la piu' che generica espressione
«tenuto conto anche delle analisi di spesa effettuate ... dalla
Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali e recepite con decreto
del Ministero dell'interno». Decreto comunque emanato entro il 15
ottobre 2012. Piu' che adombrando un intervento sostitutivo dello
Stato fuori dai casi previsti dall'art. 8 della l. n. 131/2003 e per
attraverso un mero decreto ministeriale.
Art. 16, comma 8: «Fermi restando i vincoli assunzionali di cui
all'art. 76 del decreto-legge n. 112 del 2008 convertito con legge n.
133 del 2008, e successive modificazioni ed integrazioni, con decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri, da emanare entro il 31
dicembre 2012 d'intesa con Conferenza Stato-citta' ed autonomie
locali, sono stabiliti i parametri di virtuosita' per la
determinazione delle dotazioni organiche degli enti locali, tenendo
prioritariamente conto del rapporto tra dipendenti e popolazione
residente.
A tal fine e' determinata la media nazionale del personale in
servizio presso gli enti, considerando anche le unita' di personale
in servizio presso gli enti, considerando anche le unita' di
personale in servizio presso le societa' di cui all'art. 76, comma 7,
terzo periodo, del citato decreto-legge n. 112 del 2008. A decorrere
dalla data di efficacia del decreto gli enti che risultino collocati
ad un livello superiore del 20 per cento rispetto alla media non
possono effettuare assunzioni a qualsiasi titolo; gli enti che
risultino collocati ad un livello superiore del 40 per cento rispetto
alla media applicano le misure di gestione delle eventuali situazioni
di soprannumero di cui all'art. 2, comma 11, e seguenti».
Nonostante la prevista intesa con la Conferenza Stato-Citta' ed
autonomie locali, essa afferisce ad una fase meramente esecutiva di
disposizioni di dettaglio in cui sono gia' precisati, in modo
vincolante, gli stringenti parametri di virtuosita' per la
determinazione delle dotazioni organiche degli enti locali.
Adottando il criterio prioritario del rapporto tra dipendenti e
popolazione residente, si prescinde dalle funzioni e si penalizzano i
Comuni piu' piccoli, al di la' di ogni diversa considerazione sulla
efficienza e la «virtuosita'».
Ancora una volta si compromette anche l'autonomia regionale e si
lede il principio del piu' ampio decentramento amministrativo (art. 5
cost.) e del buon andamento dell'amministrazione (art. 97 cost.).
Art 17, comma 6, violazione degli artt. 5, 114, 117, commi 2 lett. p)
e 4 e 6, 118 e 119 della Costituzione nonche' del principio di leale
collaborazione.
Il comma 6 dell'art. 7 (riordino delle province e loro funzioni),
interviene, richiamandone pero' il contenuto, sull'art. 23 del d.l.
201/11 convertito nella l. 214/11 e cosi' dispone: «Fermo restando
quanto disposto dal comma 10 del presente articolo, e fatte salve le
funzioni di indirizzi e di coordinamento di cui all'art. 23, comma
14, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito nella legge
22 dicembre 2011, n. 214, nel rispetto del principio di
sussidiarieta' di cui all'art. 18, comma primo, della Costituzione,
ed in attuazione delle disposizioni di cui al comma 18 del citato
art. 23, come convertito, con modificazioni, dalla citata legge n.
214 del 2011, sono trasferite ai comuni le funzioni amministrative
conferite alla province con legge dello Stato fino alla data di
entrata in vigore del presente decreto e rientranti nelle materie di
competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117,
comma secondo, della Costituzione».
Tale comma, di difficile interpretazione in relazione ai commi 14
e 18 dell'art. 23 del d.l. 201/11, viene impugnato, proprio sotto
tale profilo qualora confermativo di dette statuizioni, per le stesse
ragioni di cui al ricorso pendente r.g. n. 18/2012. Ragioni che qui
si ripropongono insieme a specifici altri dubbi di costituzionalita'
che la norma solleva, non intendendosi comunque e in ogni caso del
tutto superati quelli gia' proposti.
Quanto all'art. 5 della Costituzione, ivi si riconosce un rilievo
costituzionale alle autonomie locali, al principio del piu' ampio
decentramento amministrativo ed all'adeguamento della legislazione
statale alle esigenze dell'autonomia e del decentramento.
E' evidente l'inversione del parametro costituzionale della norma
impugnata, con conseguente grave compromissione, come meglio si
specifichera', anche dell'autonomia regionale e dell'assetto
ordinamentale ed istituzionale della stessa.
Quanto all'art. 114 della Costituzione. La Costituzione definisce
le Province, insieme ai Comuni, alle Citta' metropolitane, alle
Regioni ed allo Stato, enti costitutivi della Repubblica - Comuni,
Province, Citta' metropolitane e Regioni sono enti autonomi con
propri statuti, poteri e funzioni secondo principi fissati dalla
Costituzione.
L'eliminazione della Provincia nel suo organo amministrativo
fondamentale, la riduzione del Consiglio Provinciale non piu' ad
organo di governo ma di indirizzo e coordinamento della attivita' dei
Comuni, l'attribuzione delle relative funzioni ai Comuni e alle
Regioni, unitamente alle risorse umane, finanziarie e strumentali,
viola apertamente l'art. 114 nella sostanza e nella forma, in quanto
una proposta di riordino (che non equivale necessariamente a
soppressione) complessivo delle istituzioni territoriali non puo'
essere oggetto di un decreto-legge volto a risanare le finanze
pubbliche (obiettivo peraltro non raggiunto con la norma impugnata) e
di fatto modificativo della Costituzione.
Nessuna autonomia opzionale e' lasciata alle Province ed alle
stesse Regioni in aperta violazione del secondo comma dell'art. 114.
Quanto all'art. 117, commi e lett. p) 4 e 6, 118 e 119 cost.
L'art. 117, secondo comma, lett. p) della Costituzione,
attribuisce allo Stato legislazione esclusiva in materia elettorale,
organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e
Citta' metropolitane. L'intervento «demolitorio» attuato con la norma
impugnata, travalica la competenza statale il cui limite e' dato dal
parametro costituzionale appena citato in stretta correlazione con
gli artt. 5 e 114 della Costituzione istitutivi, appunto, delle
autonomie locali e, per quello che qui ci riguarda, delle Province.
La potesta' legislativa esclusiva dello Stato in merito alle
funzioni fondamentali di Comuni, Province e Citta' metropolitane,
puo' essere esercitata nel rispetto della loro «esistenza» quale
«enti autonomi con poteri e funzioni secondo principi fissati dalla
Costituzione». Le norme impugnate, viceversa, aboliscono le funzioni
(ed i relativi organi) fondamentali affidando alle Province «mere
funzioni di indirizzo e coordinamento delle attivita' dei Comuni
nelle materie e nei limiti indicati con legge statale o regionale
secondo le rispettive competenze». Posto che le funzioni o sono
legislativa e regolamentari (Regioni), o sono regolamentari e
amministrative (Province e Comuni), «l'indirizzo e il coordimanento»
del tutto svuotato dalle funzioni proprie attribuite ad altri e' un
pallido «escamotage» incapace di nascondere la cancellazione delle
Province ed il conseguente impatto anche sull'assetto legislativo e
regolamentare delle Regioni ledendone la stessa autonomia.
Il Governo viola le competenze residuali e concorrenti della
Regioni, e la stessa potesta' regolamentare laddove impone alle
medesime di trasferire ai Comuni le funzioni delle Province e di
tenere per se' quelle volte ad assicurare l'esercizio unitario. Le
Regioni infatti, nell'ambito della propria potesta' legislativa e
regolamentare, conferiscono o meno funzioni amministrative alle
Province (ed ai Comuni), anche attraverso l'istituto della delega. Le
Province a loro volta sono titolari anche di funzioni amministrative
proprie e di potesta' regolamentare sull'organizzazione e lo
svolgimento delle funzioni loro attribuite (artt. 118 e 118, VI° c.,
Cost.).
Eliminare tout-court dette funzioni attribuendole alle Regioni
che, a loro volta, (per quanto di loro competenza), le attribuiscono
ai Comuni o le tengono per se', mentre lo Stato tiene per se' quelle
che ritiene non di competenza delle Regioni per attribuirle a sua
volta ai Comuni, crea un totale sovvertimento dell'assetto
costituzionale del sistema della autonomie locali. L'esercizio della
potesta' amministrativa regionale e' fortemente inciso dalle norme
impugnate in quanto l'amministrazione regionale, che ha gia' delegato
o attribuito alle Province funzioni sue proprie, e' costretta a
riprendersele per attribuirle (coattivamente) ai Comuni e tenere per
se' quelle necessitate dall'unitarieta' dell'esercizio.
Lasciare quattro funzioni di «area vasta», dimenticandone altre
importantissime (per es. mercato del lavoro e formazione
professionale,) incide negativamente e pesantemente anche sui
«percettori» di tali funzioni.
Violazione dell'art. 77 cost.
Il decreto-legge n. 95 riguarda «disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini, nonche' misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario».
L'iniziativa di cui all'art. 17 non produce alcun risparmio
(vedasi la tabella elaborata dalla Ragioneria Generale dello Stato)
ma, anzi, lascia inalterate le fonti di finanziamento delle funzioni.
Violazione del principio di leale collaborazione.
Al di la' dell'intesa con la Conferenza Stato-Citta' ed Autonomie
Locali prevista dai commi 7 e 8, manca una concertazione tra Stato,
Regioni ed enti locali che la natura e l'oggetto della riforma
richiederebbe.
Art. 17 comma 12, violazione degli artt. 5 e 114 della Costituzione.
Il comma 12, mantiene la disciplina di cui al comma 15 dell'art.
23 del d.l. 201/2011: «Resta fermo che gli organi di governo della
Provincia sono esclusivamente il Consiglio Provinciale e il
Presidente della Provincia, ai sensi dell'art. 23, comma l5, del
citato decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito nella legge
22 dicembre 2011, n. 214».
Il Consiglio Provinciale e' dunque composto da non piu' di dieci
componenti eletti dagli organi elettivi dei Comuni ricadenti nel
territorio della Provincia e il Presidente delle Provincia e' eletto
dal Consiglio Provinciale.
Nella Carta Costituzionale le autonomie locali tutte, Comuni,
Province, Citta' metropolitane e Regioni, sono considerate, al pari
dello Stato, parti costituenti della Repubblica e, dunque,
rappresentativi delle popolazioni locali incidenti sui relativi
territori.
Una rappresentanza «associativa» dei Comuni, oltretutto con un
numero di eletti (10) del tutto sproporzionato (e con la riforma
dell'art. 17 ancora di piu') alla popolazione non e' nemmeno una
«vera rappresentanza di secondo grado», come sottolinea il prof. avv.
nonche' emerito ex Presidente della Corte Costituzionale Valerio
Onida.
Cio' anche in considerazione della «diminuzione» della riduzione
delle funzioni provinciali.