Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri (c.f.
80188230587), rappresentato e difeso in virtu' di legge
dall'Avvocatura Generale dello Stato (fax 06/96514000 PEC
ags_m2@mailcert.avvocaturastato.it), presso i cui uffici e'
legalmente domiciliato in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12, contro
la Regione Veneto, in persona del suo Presidente pro-tempore per la
declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art. 2 della legge
regionale del Veneto n. 31 del 10 agosto 2012, pubblicata nel B.U.
Veneto 17 agosto 2012 n. 67 per contrasto con gli artt. 117, secondo
comma, lettera s, e 117, primo e terzo comma, della Costituzione
(delibera del Consiglio dei ministri del 9 ottobre 2012).
Fatto
Sul Bollettino della Regione Veneto n. 67 del 17 agosto 2012 e'
stata pubblicata la legge regionale n. 31 del 10 agosto 2012,
intitolata «Norme regionali in materia di benessere dei giovani
cani», che disciplina le attivita' di movimento di cani giovani e gli
insegnamenti comportamentali da impartire ad essi al fine di
favorirne il benessere.
In particolare, l'art. 2 di detta legge, rubricato «Disciplina
della attivita' di movimento dei giovani cani», stabilisce:
«1. La Giunta regionale, sentito l'Ente nazionale per la
cinofilia italiana (ENCI), stabilisce il limite di eta' entro cui i
cani di ogni razza sono definiti giovani cani ai fini
dell'applicazione della presente legge.
2. Le attivita' di movimento possono riguardare solo giovani
cani iscritti alla anagrafe canina ed identificati ai sensi dell'art.
4 della legge regionale 28 dicembre 1993, n. 60 "Tutela degli animali
d'affezione e prevenzione del randagismo" e non puo' svolgersi
contemporaneamente nei confronti di piu' di due soggetti.
3. Le attivita' di movimento di giovani cani, ivi compresi
quelli da destinare all'esercizio di attivita' venatoria, sono
consentite, con insegnamenti comportamentali secondo lo stile di
razza, dall'alba al tramonto su tutto il territorio regionale, ad
esclusione:
a) delle zone di protezione della fauna previste dalla
legge 6 dicembre 1991, n. 394 "Legge quadro sulle aree protette" e
dalla normativa regionale attuativa;
b) delle zone di protezione della fauna previste dalla
legge 11 febbraio 1992, n. 157 "Norme per la protezione della fauna
selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio" e dalla legge
regionale 9 dicembre 1993, n. 50 "Norme per la protezione della fauna
selvatica e per il prelievo venatorio» e dalla legge regionale 5
gennaio 2007, n. 1 «Piano faunistico-venatorio regionale (2007-
2012)" e successive modificazioni, ivi comprese le aziende
faunistico-venatorie.
4. Ai fini dell'esercizio delle attivita' di movimento di cui
al comma 2, il conduttore di giovani cani e' tenuto:
a) ad acquisire il consenso scritto del proprietario o del
possessore o titolare di altro diritto reale sul fondo in cui
esercita l'attivita' di movimento;
b) a stipulare polizza di assicurazione di responsabilita'
civile per i danni causati a terzi.
5. La Giunta regionale, sentita la commissione consiliare
competente, detta disposizioni esecutive e di attuazione di cui al
presente articolo volte a definire ulteriori modalita' e limiti
all'esercizio delle attivita' di movimento di giovani cani, secondo
le specificita' delle razze e le peculiarita' agronomiche,
faunistiche e orografiche del territorio».
Detta norma presenta i seguenti profili di illegittimita'
costituzionale.
Diritto
1. L'art. 2, comma 2 e comma 3, lett. a) e b), prevedono che le
attivita' di movimento dei giovani cani, ivi compresi quelli da
destinare all'esercizio dell'attivita' venatoria, possono svolgersi
solo nei confronti di due soggetti contemporaneamente (comma 2), e
«sono consentite con insegnamenti comportamentali secondo lo stile di
razza, dall'alba al tramonto su tutto il territorio regionale, ad
esclusione: a) delle zone di protezione della fauna previste dalla
legge 11 dicembre 1991, n. 394 "Legge quadro sulle aree protette" e
della normativa regionale attuativa; b) delle zone di protezione
della fauna previste dalla legge 11 febbraio 1992, n. 157 "Norme per
la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il periodo
venatorio" e dalla legge regionale 9 dicembre 1993, n. 50 "Norme per
la protezione della fauna selvatica e per il prelievo venatorio" e
dalla legge regionale 5 gennaio 2007, n. 1 "Piano
faunistico-venatorio regionale (2007/2012)" e successive
modificazioni, ivi comprese le aziende faunistiche venatorie» (comma
3). L'art. 3 prevede inoltre che ulteriori limitazioni ai luoghi,
agli orari e al periodo di esercizio delle attivita' di movimento dei
giovani cani possono essere disposti dalla Province, in relazione
alla specificita' dei rispettivi territori o per motivi connessi alla
tutela della fauna selvatica, allo stato di emergenza sanitaria e a
calamita' naturali.
Tali disposizioni, che consentono che due cani di qualsiasi
razza, ivi compresi quelli da addestrare all'attivita' venatoria,
possano contemporaneamente vagare liberi, privi di guinzaglio, ed
essere addestrati «secondo lo stile di razza» su tutto il territorio
regionale limitatamente alle zone nelle quali non e' vietata la
caccia, senza tuttavia porre alcun limite temporale a tale libero
movimento e addestramento, eccedono dalle competenze regionali e
violano la competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela
dell'ambiente, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s, della
Costituzione.
Le disposizioni regionali in esame, infatti, consentono il libero
movimento e l'addestramento dei cani, ivi compresi quelli da
addestrare all'attivita' venatoria, anche nel delicato periodo di
nidificazione e dipendenza della fauna selvatica, con la possibilita'
che siano arrecati danni o che siano effettuate catture accidentali
di fauna nidificante o ancora dipendente dai genitori e che si
possano creare altre situazioni di disturbo. Infatti i cani, e in
particolare i cani da addestrare all'attivita' venatoria, anche
indipendentemente dal loro addestramento (peraltro previsto dalle
disposizioni in esame), sono per natura portati a «caricare» e, in
alcuni casi, a prelevare la fauna selvatica durante le fasi
dell'allenamento o movimento. Cosi disponendo pertanto le citate
norme regionali contrastano con l'art. 117 citato.
Inoltre, si deve rilevare un contrasto con l'art. 10, comma 8,
lettera e), della legge n. 157 del 1992, che, ai fini della
regolamentazione del prelievo venatorio, stabilisce che
l'addestramento dei cani puo' essere consentito senza limiti di tempo
solo nelle zone di addestramento all'uopo istituite dalle
Amministrazioni. Tale norma statale infatti prevede che le regioni
predispongono i piani faunistico-venatori, finalizzati a garantire la
conservazione delle specie mediante la riqualificazione delle risorse
ambientali e la regolamentazione del prelievo venatorio, e dispone
che gli stessi indichino «le zone e i periodi per l'addestramento,
l'allenamento e le gare di cani anche su fauna selvatica naturale.»,
proprio per evitare che detta fauna selvatica sia disturbata durante
i periodi nei quali l'esercizio venatorio e' vietato.
La riconducibilita' dell'attivita' di addestramento dei cani
all'attivita' venatoria e' stata affermata dalla Corte costituzionale
con la sentenza n. 350 del 1991, secondo la quale «nessun dubbio puo'
sussistere in ordine al fatto che "addestramento dei cani", in quanto
attivita' strumentale all'esercizio venatorio, debba ricondursi alla
materia della "caccia".».
Al riguardo l'ISPRA (Istituto Superiore per la Protezione e la
Ricerca Ambientale) - organismo che, ai sensi dell'art. 7 della legge
quadro nazionale sulla caccia n. 157/1992 ha il compito di censire il
patrimonio ambientale costituito dalla fauna selvatica, di studiarne
lo stato, l'evoluzione ed i rapporti con le altre componenti
ambientali, nonche' di controllare e valutare gli interventi
faunistici operati dalle regioni e dalle province autonome,
formulando i pareri tecnico-scientifici richiesti dallo Stato, dalle
regioni e dalle province autonome - ha avuto modo di esprimersi,
affermando che consentire l'addestramento e l'allenamento dei cani
durante il periodo riproduttivo degli uccelli e dei mammiferi
selvatici determina un evidente ed indesiderabile fattore di
disturbo, in grado di comportare in maniera diretta od indiretta una
mortalita' aggiuntiva per le popolazioni faunistiche interessate,
precisando inoltre che questa attivita' dovrebbe essere consentita
solo nel periodo che precede l'apertura della caccia in forma
vagante, in ogni caso mai prima dei primi di settembre ed escludendo
quindi i mesi che vanno da febbraio ad agosto.
Nel medesimo parere, I'ISPRA dichiara di avere espresso tali
indicazioni nei propri pareri indirizzati alle regioni in merito alle
proposte di calendario venatorio.
Pertanto le disposizioni in esame che consentono il movimento e
l'addestramento dei cani, ivi compresi i cani da addestrare
all'attivita' venatoria, sull'intero territorio regionale ove non e'
vietata la caccia, senza limiti di tempo, anche durante i periodi in
cui l'esercizio venatorio e' vietato, senza circoscrivere detta
attivita' alle zone di addestramento all'uopo istituite dalle
Amministrazioni ai sensi del citato art. 10, comma 8, lettera e),
della legge n. 157 del 1992, e senza rispettare il calendario
venatorio, si pongono in netto contrasto con la citata disposizione
statale, che, dettando norme per la protezione della fauna selvatica
omeoterma e per il prelievo venatorio, stabilisce standard minimi e
uniformi di tutela della fauna in tutto il territorio nazionale. Si
evidenzia pertanto la violazione della competenza esclusiva dello
Stato in materia di tutela dell'ambiente, di cui all'art. 117,
secondo comma lettera s della Costituzione.
2) L'art. 2, comma 2, e' inoltre censurabile sotto un altro aspetto.
Tale disposizione infatti, precisando che «le attivita' di
movimento possono riguardare solo giovani cani iscritti alla anagrafe
canina ed identificati ai sensi dell'art. 4 della legge regionale 28
dicembre 1993, n. 60», fa riferimento ad un tipo di identificazione,
effettuata (ai sensi del richiamato art. 4) mediante tatuaggio, che
contrasta sia con la normativa comunitaria, in violazione dell'art.
117, primo comma, Cost., sia con i principi fondamentali della
legislazione statale in materia di tutela della salute, riguardanti
le metodologie per l'identificazione dei cani, in violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost.
L'art. 4, primo comma, del Regolamento (CE) n. 998/2003
(Regolamento del parlamento europeo e del consiglio del 26 maggio
2003, relativo alle condizioni di Polizia sanitaria applicabili ai
movimenti a carattere non commerciale di animali da compagnia e che
modifica la direttiva 92/65/CEE del Consiglio, pubblicato nella
G.U.U.E. 13 giugno 2003, n. L 146, e entrato in vigore il 3 luglio
2003), prevede infatti che, dopo un periodo transitorio (di otto
anni) nel corso del quale sono consentiti quali mezzi di
identificazione dei cani sia il tatuaggio sia il sistema elettronico
di identificazione (c.d. trasponditore), a decorrere dal 3 luglio
2012 i cani si considerano identificati solo se dotati del sistema
elettronico di identificazione (trasponditore). Per espresso disposto
della normativa comunitaria, pertanto, dopo il periodo transitorio
l'unico mezzo di identificazione ammissibile e' costituito dal
sistema elettronico di identificazione, cioe' dal microchip.
La disposizione regionale in esame contrasta inoltre con
l'ordinanza ministeriale del 6 agosto 2008 («Ordinanza contingibile
ed urgente concernente misure per l'identificazione e la
registrazione della popolazione canina») - la cui efficacia e' stata
da ultimo prorogata (con ordinanza ministeriale del 19 luglio 2012)
fino al febbraio 2013 - che, dopo aver stabilito, all'art. 1, primo
comma, l'obbligo di provvedere all'identificazione ed alla
registrazione dei cani, in conformita' alle disposizioni adottate
dalle regioni e dalle province autonome di Trento e Bolzano, dispone,
all'art. 1, secondo comma, che il proprietario o il detentore di un
cane deve provvedere a far identificare e registrare l'animale, nel
secondo mese di vita, mediante l'applicazione del microchip.
La normativa statale citata prevede pertanto che
l'identificazione e la registrazione dei cani debba avvenire mediante
applicazione di apposito microchip, ribadendo, peraltro, quanto gia'
stabilito dall'accordo 6 febbraio 2012 stipulato in sede di
conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e Bolzano (Accordo tra il Ministro della
salute, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano in
materia di benessere degli animali da compagnia e pet-therapy), che
sancisce, all'art. 4, primo comma, l'impegno ad introdurre misure
dirette a ridurre il fenomeno del randagismo, in particolare mediante
«l'introduzione del microchip, come unico sistema ufficiale di
identificazione dei cani, a decorrere dal 1° gennaio 2005». La
disposizione regionale in esame, pertanto, contrasta sia con l'art.
117, primo comma, della Costituzione, in quanto difforme dal citato
regolamento comunitario, sia con l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, in quanto difforme dai principi fondamentali, di cui
alla legislazione statale richiamata, in materia di tutela della
salute. Come precisato dall'ordinanza citata, infatti, le
disposizioni ivi dettate si giustificano in considerazione dei
«rilevanti problemi di salute pubblica derivanti dal predetto
randagismo dei cani, quali il possibile diffondersi di malattie
infettive, l'incremento degli incidenti stradali, i casi di
aggressione dei cani rinselvatichiti e l'incremento dello stesso
randagismo». Cio' determina, infatti, la necessita' di «far
effettuare in maniera contestuale l'identificazione e la
registrazione di tutta la popolazione canina presente sul territorio
nazionale, utilizzando strumenti e modalita' uniformi per tutte le
regioni e province autonome, allo scopo di anagrafare il maggior
numero possibile degli animali in questione e consentirne un
controllo ed una gestione adeguati».
Pertanto la disposizione in esame risulta illegittima per
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera s, e 117, primo e
terzo comma della Costituzione.