IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la presente sentenza sul ricorso numero di
registro generale 663 del 2012, integrato da motivi aggiunti,
proposto dalla societa' Admiral Bet Italia Srl, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato
Stefano Sbordoni, con il e' elettivamente domiciliato in Roma, via S.
Nicola de' Cesarini n. 3;
Contro:
il Ministero dell'Economia e delle Finanze - Amministrazione
Autonoma Monopoli di Stato e il Ministero delle Politiche Agricole
Alimentari e Forestali in persona dei rispettivi legali
rappresentanti pro tempore, rappresentati e' difesi dall'Avvocatura
Generale dello Stato, con la quale sono domiciliati per legge in
Roma, via dei Portoghesi n. 12;
A.S.S.I., in persona del suo legale rappresentante pro
tempore, non costituito in giudizio;
Sul ricorso numero di registro generale 664 del 2012, integrato
da motivi aggiunti, proposto dalla societa' Eurobet Italia Srl
Unipersonale, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avvocato Stefano Sbordoni, con il quale
e' elettivamente domiciliato in Roma, via S. Nicola de' Cesarini n.
3;
Contro:
il Ministero dell'Economia e delle Finanze - Amministrazione
Autonoma Monopoli di Stato e il Ministero delle Politiche Agricole
Alimentari e Forestali in persona dei rispettivi legali
rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura.
Generale dello Stato, con la quale sono domiciliati per legge in
Roma; via dei Portoghesi n. 12;
A.S.S.I., in persona del suo legale rappresentante pro
tempore, non costituito in giudizio;
Sul ricorso numero di registro generale 781 del 2012, integrato
da motivi aggiunti, proposto dalla societa' Savini S.r.l., in persona
del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso
dall'avvocato Stefano Sbordoni, con il quale e' elettivamente
domiciliato in Roma, via S. Nicola de' Cesarini n. 3;
Contro:
il Ministero dell'Economia e delle Finanze - Amministrazione
Autonoma Monopoli di Stato e il Ministero delle Politiche Agricole
Alimentari e Forestali in persona dei rispettivi legali
rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura
Generale dello Stato, con la quale sono domiciliati per legge in
Roma, via dei Portoghesi n. 12;
A.S.S.I., in persona del suo legale rappresentante pro
tempore, non costituito in giudizio;
Per l'annullamento:
quanto al ricorso n. 663 del 2012 ed al primo ricorso per
motivi, aggiunti proposto nel relativo giudizio, dei seguenti
provvedimenti dell'A.A.M.S.: 1) prot. 2011/51060/Giochi/SCO/Conc.
1022 in data 23 dicembre 2011, con cui viene richiesto il versamento
dell'integrazione de minimi annui garantiti sospesi per gli esercizi
2006, 2007, 2008, 2009, 2010 con somma pari ad euro 123.009,93; 2)
prot. 2011/51060/Giochi/SCO/Conc. 1119 in data 23 dicembre 2011, con
cui viene richiesto il versamento dell'integrazione dei minimi annui
garantiti sospesi per gli esercizi 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 con
somma pari ad euro 64.707,99; 3) prot. 2011/51060/Giochi/VO/Conc.
1123 in data 23 dicembre 2011, con cui viene richiesto il versamento
dell'integrazione dei minimi annui garantiti sospesi per gli esercizi
2006, 2007, 2008, 2009, 2010 con somma pari ad euro 57.589,08; 4)
prot. 2011/51060/Giochi/SCO/Conc. 1451 in data 23 dicembre 2011, con
cui viene richiesto il versamento dell'integrazione dei minimi annui
garantiti sospesi per gli esercizi 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 con
somma pari ad euro 125.586,06; 5) prot. 2011/51060/Giochi/SCO/Conc.
1503, in data 23 dicembre 2011, con cui viene richiesto il versamento
dell'integrazione dei minimi annui garantiti sospesi per gli esercizi
2006, 2007, 2008, 2009, 2010 con somma pari ad euro 163.571,33; 6)
prot. 2011/51060/Giochi/SCO/Conc. 1572 in data 23 dicembre 2011, con
cui viene richiesto il versamento dell'integrazione dei minimi annui
garantiti sospesi per gli esercizi 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 con
somma pari ad euro 156.112,89; 7) ogni altro atto presupposto,
conseguente o comunque connesso;
quanto al secondo ricorso per motivi aggiunti proposto nel
giudizio, introdotto con il ricorso n. 663 del 2012, dei seguenti
provvedimenti dall'A.A.M.S. in data 15 giugno 2012: 1) n. prot.
2012/27169/Giochi/SCO/Conc. 1503, con il quale, in relazione alla
concessione n. 1503 rilasciata alla societa' ricorrente, e' stato
nuovamente richiesto il versamento dell'integrazione dei minimi annui
garantiti (gia' sospeso dal T.A.R:. del Lazio), ricalcolati con una
riduzione del 5%, ai sensi dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge 2
marzo 2012, n. 16, convertito dalla legge 26 aprile 2012, n. 44,
inerenti gli esercizi 2008, 2009 e 2010 (mentre per il 2006 ed il
2007 sono state riconosciute somme a credito della societa'
ricorrente), nonche' del minimo garantito riferito al 2011, calcolato
con la medesima riduzione del 5%, e quindi della complessiva somma
pari ad euro 94.580,79; il tutto con la precisazione che tale somma
avrebbe potuto essere corrisposta con un versamento unico entro il 30
giugno 2012 del menzionato importo ovvero in sei rate trimestrali,
ciascuna di importo pari a euro 15.763,46, da versare a partire dal
31 maggio 2012, ferma restando, in caso di pagamento rateale, la
necessita' di integrazione della garanzia prestata ai sensi dell'art.
13, comma 2, della convenzione di concessione, ottenuta aggiungendo,
all'importo della garanzia dovuta ai sensi del citato articolo, la
somma residua sopra indicata, nonche' estendendone la durata fino al
30 settembre 2014; 2) n. prot. 2012/27169/Giochi/SCO/Conc. 1022, con
il quale, in relazione alla concessione n. 1022 rilasciata alla
societa' ricorrente, e' stato nuovamente richiesto il versamento
dell'integrazione dei minimi annui garantiti (gia' sospeso dal T.A.R.
del Lazio), ricalcolati con una riduzione del 5%, ai sensi dell'art.
10, comma 5, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito dalla
legge 26 aprile 2012, n. 44, inerenti gli esercizi 2008, 2009 e 2010
(mentre per il 2007 e' stata riconosciuta una somma a credito della
societa' ricorrente), nonche' del minimo garantito riferito al 2011,
calcolato con la medesima riduzione del 5%, e quindi della
complessiva somma pari ad euro 137.712,93; il tutto con la
precisazione che tale somma avrebbe potuto essere corrisposta con un
versamento unico entro il 30 giugno 2012 del menzionato importo
ovvero in sei rate trimestrali, ciascuna di importo pari a euro
22.592,16, da versare a partire dal 31 maggio 2012, ferma restando,
in caso di pagamento rateale, la necessita' di integrazione della
garanzia prestata ai sensi dell'art. 13, comma 2, della convenzione
di concessione, ottenuta aggiungendo, all'importo della garanzia
dovuta ai sensi del citato articolo, la somma residua sopra indicata,
nonche' estendendone la durata fino al 30 settembre 2014; 3) n. prot.
2012/27169/Giochi/SCO/Conc. 1123, con il quale, in relazione alla
concessione n. 1123 rilasciata alla societa' ricorrente, e' stato
nuovamente richiesto il versamento dell'integrazione dei minimi annui
garantiti (gia' sospeso dal T.A.R del Lazio), ricalcolati con una
riduzione del 5%, ai sensi dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge 2
marzo 2012, n. 16, convertito dalla legge 26 aprile 2012, n. 44,
inerenti gli esercizi 2008, 2009 e 2010 (mentre per il 2007 e' stata
riconosciuta una somma a credito della societa' ricorrente), nonche'
del minimo garantito riferito al 2011, calcolato con la medesima
riduzione del 5%, e quindi della complessiva somma pari ad euri:
45.099,99; il tutto con la precisazione che tale somma avrebbe potuto
essere corrisposta con un versamento unico entro il 30 giugno 2012
del menzionato importo ovvero in sei rate trimestrali, ciascuna di
importo pari a euro 7.516,66, da versare a partire dal 31 maggio
2012, ferma restando, in caso di pagamento rateale, la necessita' di
integrazione della garanzia prestata ai sensi dell'art. 13, comma 2,
della convenzione di concessione, ottenuta aggiungendo, all'importo
della garanzia dovuta ai sensi del citato articolo, la somma residua
sopra indicata, nonche' estendendone la durata fino al 30 settembre
2014; 4) n. prot. 2012/27169/Giochi/SCO/Conc. 1119, con il quale, in
relazione alla concessione n. 1119 rilasciata alla societa'
ricorrente, e' stato nuovamente richiesto il versamento
dell'integrazione dei minimi annui garantiti (gia' sospeso dal T.A.R
del Lazio), ricalcolati con una riduzione del 5%, ai sensi dell'art.
10, comma 5, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito dalla
legge 26 aprile 2012, n. 44, inerenti gli esercizi 2008, 2009 e 2010,
nonche' del minimo garantito riferito al 2011, calcolato con la
medesima riduzione del 5%, e quindi della complessiva somma pari ad
euro 73.449,89; il tutto con la precisazione che tale somma avrebbe
potuto essere corrisposta con a un versamento unico entro il 30
giugno 2012 del menzionato importo ovvero in sei rate trimestrali,
ciascuna di importo pari a euro 12.241,65, da versare a partire dal
31 maggio 2012, ferma restando, in caso di pagamento rateale, la
necessita' di integrazione della garanzia prestata ai sensi dell'art.
13, comma 2, della convenzione di concessione, ottenuta aggiungendo,
all'importo della garanzia dovuta ai sensi del citato articolo, la
somma residua sopra indicata, nonche' estendendone la durata fino al
30 settembre 2014; 5) n. prot. 2012/27169/Giochi/SCO/Conc. 1572, con
il quale, in relazione alla concessione n. 1572 rilasciata alla
societa' ricorrente, e' stato nuovamente richiesto il versamento
dell'integrazione dei minimi annui garantiti (gia' sospeso dal T.A.R.
del Lazio), ricalcolati con una riduzione del 5%, ai sensi dell'art.
10, comma 5, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito dalla
legge 26 aprile 2012, n. 44, inerenti gli esercizi 2008, 2009 e 2010,
nonche' il versamento del minimo garantito relativo al 2011,
calcolato con la predetta riduzione del 5%, e quindi della
complessiva somma pari ad euro 153.721,53; il tutto con la
precisazione che tale somma avrebbe potuto essere corrisposta con un
versamento unico entro il 30 giugno 2012 del menzionato importo
ovvero in sei rate trimestrali, ciascuna di importo pari a euro
25.620,25, da versare a partire dal 31 maggio 2012, ferma restando,
in caso di pagamento rateale, la necessita' di integrazione della
garanzia prestata ai sensi dell'art. 13, comma 2, della convenzione
di concessione, ottenuta aggiungendo, all'importo della garanzia
dovuta ai sensi del citato articolo, la somma residua sopra indicata,
nonche' estendendone la durata fino al 30 settembre 2014; 6) n. prot.
2012/27169/Giochi/SCO/Conc. 1451, con il quale, in relazione alla
concessione n. 1451 rilasciata alla societa' ricorrente, e' stato
nuovamente richiesto il versamento dell'integrazione dei minimi annui
garantiti (gia' sospeso dal T.A.R del Lazio), ricalcolati con
riduzione del 5%, ai sensi dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge 2
marzo 2012, n. 16, convertito dalla legge 26 aprile 2012, n. 44,
inerenti gli esercizi 2009 e 2010 e 2011 (per il 2006 e' stata
riconosciuta una somma a credito della societa' ricorrente), e quindi
della complessiva somma pari ad euro 139.064,51; il tutto con la
precisazione che tale somma avrebbe potuto essere corrisposta con un
versamento unico entro il 30 giugno 2012 del menzionato importo
ovvero in sei rate trimestrali, ciascuna di importo pari a euro
23.177,42, da versare a partire dal 31 maggio 2012, ferma restando,
in caso di pagamento rateale, la necessita' di integrazione della
garanzia prestata ai sensi dell'art. 13, comma 2, della convenzione
di concessione, ottenuta aggiungendo; all'importo della garanzia
dovuta ai sensi del citato articolo, la somma residua sopra indicata,
nonche' estendendone la durata fino al 30 settembre 2014;
quanto al ricorso n. 664 del 2012 ed al primo ricorso per
motivi aggiunti proposto nel relativo giudizio, dei seguenti
provvedimenti dell'A.A.M.S.: 1) prot. 2011/51060/Giochi/SCO/Conc.
1135, notificato in data 30 dicembre 2011, con cui viene richiesto il
versamento dell'integrazione dei minimi annui garantiti sospesi per
gli esercizi 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 con somma pari ad euro
164.594,32; 2) prot. 2011/51060/Giochi/SCO/Conc. 1179, notificato in
data 30 dicembre 2011, con cui viene chiesto il versamento
dell'integrazione dei minimi annui garantiti sospesi per gli esercizi
2008, 2009, 2010 con somma pari ad euro 123.496,90; 3) prot.
2011/51060/Giochi/SCO/Conc. 1376, notificato. in data 30 dicembre
2011, con cui viene richiesto il versamento dell'integrazione dei
minimi annui garantiti sospesi per gli esercizi 2008, 2009, 2010 con
somma pari ad euro 155.941,66; 4) prot. 2011/51060/Giochi/SCO/Conc.
1374, notificato in date, 30 dicembre 2011, con cui viene richiesto
il versamento dell'integrazione dei minimi annui garantiti sospesi
per gli esercizi 2008, 2009, 2010 con somma pari ad euro 279.129,24;
5) ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso;
quanto al secondo ricorso per motivi aggiunti proposto nel
giudizio introdotto con il ricorso n. 664 del 2012, dei seguenti
provvedimenti dall'A.A.M.S. in data 15 giugno 2012: 1) n. prot.
2012/27169/Giochi/SCO/Conc. 1135, con il quale, in relazione alla
concessione n. 1135 rilasciata alla societa' ricorrente, e' stato
nuovamente richiesto il versamento dell'integrazione dei minimi annui
garantiti (gia' sospeso dal T.A.R. del Lazio), ricalcolati con una
riduzione del 5%, ai sensi dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge 2
marzo 2012, n. 16, convertito dalla legge 26 aprile 2012, n. 44,
inerenti gli esercizi 2009 e 2010, nonche' del minimo garantito
riferito al 2011, calcolato con la medesima riduzione del 5%, e
quindi della complessiva somma pari ad euro 197.652,84; il tutto con
la precisazione che tale somma avrebbe potuto essere corrisposta con
un versamento unico entro il 30 giugno 2012 del menzionato importo
ovvero in sei rate trimestrali, ciascuna di importo pari a euro
32.942,14, da versare a partire dal 31 maggio 2012, ferma restando,
in caso di pagamento rateale, la necessita' di integrazione della
garanzia prestata ai sensi dell'art. 13, comma 2, della convenzione
di concessione, ottenuta aggiungendo, all'importo della garanzia
dovuta ai sensi del citato articolo, la somma residua sopra indicata,
nonche'.' estendendone la durata fino al 30 settembre 2014; 2) n.
prot. 2012/27169/Giochi/SCO/Conc. 1179, con il quale, in relazione
alla concessione n. 1179 rilasciata alla societa' ricorrente, e'
stato nuovamente richiesto il versamento dell'integrazione dei minimi
annui garantiti (gia' sospeso dal T.A.R. del Lazio), ricalcolati con
una riduzione del 5%, ai sensi dell'art. 10, comma 5, del
decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito dalla legge 26 aprile
2012, n. 44, inerenti gli esercizi 2007, 2008, 2009 e 2010, nonche'
del minimo garantito riferito al 2011, calcolato con la medesima
riduzione del 5%, e quindi della complessiva somma pari ad euro
136.733,19; il tutto con la precisazione che tale somma avrebbe
potuto essere corrisposta con un versamento unico entro il 30 giugno
2012 del menzionato importo ovvero in sei rate trimestrali, ciascuna
di importo pari a euro 22.788,87, da versare a partire dal 31 maggio
2012, ferma restando, in caso di pagamento rateale, la necessita' di
integrazione della garanzia prestata ai sensi dell'art. 13, comma 2,
della convenzione di concessione; ottenuta aggiungendo, all'importo
della garanzia dovuta ai sensi del citato articolo, la somma residua
sopra indicata, nonche' estendendone la durata fino. al 30 settembre
2014; 3) n. prot. 2012/27169/Giochi/SCO/Conc. 1376, con il quale, in
relazione alla concessione n. 1376 rilasciata alla societa'
ricorrente, e' stato nuovamente richiesto il versamento
dell'integrazione dei minimi annui garantiti (gia' sospeso dal T.A.R.
del Lazio), ricalcolati con una riduzione del 5%, ai sensi dell'art.
10, comma 5, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito dalla
legge 26 aprile 2012,n 44, inerenti gli esercizi 2008, 2009 e 2010,
nonche' del minimo garantito riferito al 2011, calcolato con la
medesima riduzione del 5%, e quindi della complessiva somma pari ad
euro 165.988,02; il tutto con la precisazione che tale somma avrebbe
potuto essere corrisposta con un versamento unico entro il 30 giugno
2012 del menzionato importo ovvero in sei rate trimestrali, ciascuna
di importo pari a euro 27.664,67, da versare a partire dal 31 maggio
2012, ferma restando, in caso di pagamento rateale, la necessita' di
integrazione della garanzia prestata ai sensi dell'art. 13, comma 2,
della convenzione di concessione, ottenuta aggiungendo, all'importo
della garanzia dovuta ai sensi del citato articolo, la somma residua
sopra indicata, nonche' estendendone la durata fino al 30 settembre
2014; 4) n. prot. 2012/27169/Giochi/SCO/Conc. 1374, con il quale, in
relazione alla concessione n. 1374 rilasciata alla societa'
ricorrente, e' stato nuovamente richiesto il versamento
dell'integrazione dei minimi annui garantiti (gia' sospeso dal T.A.R.
del Lazio), ricalcolati con una riduzione del 5%, ai sensi dell'art.
10, comma 5, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito dalla
legge 26 aprile 2012, n. 44, inerenti gli esercizi 2008, 2009 e 2010,
nonche' del minimo garantito riferito al 2011, calcolato con la
medesima riduzione del 5%, e quindi della complessiva somma pari ad
euro 265.172,78; il tutto con la precisazione che tale somma avrebbe
potuto essere corrisposta con un versamento unico entro il 30 giugno
2012 del menzionato importo ovvero in sei rate trimestrali, ciascuna
di importo pari a euro 44.195,46, da versare a partire dal 31 maggio
2012, ferma restando, in caso di pagamento rateale, la necessita' di
integrazione della garanzia prestata ai sensi dell'art. 13, comma 2,
della convenzione di concessione, ottenuta aggiungendo, all'importo
della garanzia dovuta ai sensi del citato articolo, la somma residua
sopra beata, nonche' estendendone la durata fino al 30 settembre
2014;
quanto al ricorso n. 781 del 2012 ed al primo ricorso per
motivi aggiunti proposto nel relativo giudizio, del provvedimento
dell'AA.M.S. prot. 2011/51060/Giochi/SCO/conc. 1476, notificato in
data 4 gennaio 2012, con cui viene richiesto il versamento
dell'integrazione dei minimi annui garantiti sospesi inerenti gli
esercizi 2006, 2007, 2008, 2009 e 2010, per una somma pari a euro
159.823,73, nonche' di ogni altro atto presupposto, conseguente o
comunque connesso;
quanto al secondo ricorso per motivi aggiunti proposto nel
giudizio introdotto con il ricorso n. 781 del 2012, del provvedimento
dall'A.A.M.S. n. prot. 2012/27169/Giochi/SCO/Conc. 1476 in data 15
giugno 2012, con il quale, in relazione alla concessione n. 1476
rilasciata alla societa' ricorrente, e' stato nuovamente richiesto il
versamento dell'integrazione dei minimi annui garantiti (gia' sospeso
dal T.A.R. del Lazio), ricalcolati con una riduzione del 5%, ai sensi
dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16,
convertito dalla legge 26 aprile 2012, n. 44, inerenti l'esercizio
2009, nonche' del minimo garantito riferito al 2011, calcolato con la
medesima riduzione del 5%, e quindi della complessiva somma pari ad
euro 151.832,55; il tutto con la precisazione che tale somma avrebbe
potuto essere corrisposta con un versamento unico entro il 30 giugno
2012 del menzionato importo ovvero in sei rate trimestrali, ciascuna
di importo pari a euro 25.305,42, da versare a partire dal 31 maggio
2012, ferma restando, in caso di pagamento rateale, la necessita' di
integrazione della garanzia prestata ai sensi dell'art. 13, comma 2,
della convenzione di concessione, ottenuta aggiungendo, all'importo
della garanzia dovuta ai sensi del citato articolo, la somma residua
sopra indicata, nonche' estendendone la durata fino al 30 settembre
2014;
Visti i ricorsi, i motivi aggiunti ed i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero
dell'Economia e delle Finanze e del Ministero delle Politiche
Agricole Alimentari e Forestali;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'art. 36, comma 2, cod. proc. amm.;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2012 il
dott. Carlo Polidori e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
Fatto
1. In punto di fatto la societa' Admiral Bet Italia S.r.l. (in
precedenza denominata Punto Italbet S.r.l.) con il ricorso n. 663 del
2012 riferisce che: A) e' destinataria dei provvedimenti impugnati in
quanto titolare di sei concessioni per la raccolta delle scommesse
ippiche ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica n.
169/1998, B) secondo ciascuna convenzione di concessione il
concessionario e' tenuto a versare all'U.N.I.R.E. (oggi A.S.S.I.) una
quota annuale della raccolta ex art. 12 del decreto del Presidente
della Repubblica n. 169/1998, fermo restando che, qualora la quota
raccolta in base agli incassi effettivamente riscossi non raggiunga
la quota annuale dovuta, il concessionario e' tenuto, ai sensi
dell'art. 4 della convenzione di concessione, ad integrare i
versamenti dovuti fino a raggiungere il c.d. minimo garantito annuo,
determinato ai sensi del decreto interdirigenziale del 10 ottobre
2003; C) con il decreto-legge n. 223/2006, convertito dalla legge n.
248/2006 il legislatore ha previsto l'indizione di bandi di gara per
l'assegnazione di nuove concessioni per la raccolta del gioco
pubblico, sia su base ippica, che sportiva, e cio' ha determinato
l'assegnazione di un considerevole numero di nuove concessioni, che
ha comportato la saturazione del mercato ed una drastica riduzione
degli incassi dei concessionari ricorrenti; D) anche in ragione di
quanto precede l'Amministrazione dei Monopoli (di seguito A.A.M.S.)
con comunicazione del 28 giugno 2007 ha sospeso il pagamento dei
minimi garantiti per l'anno 2006 al fine di «procedere alle opportune
verifiche della correttezza degli importi richiesti ai concessionari,
mediante la' rielaborazione dei relativi conteggi tenendo conto delle
quote di prelievo versate per le scommesse dell'Ippica Nazionale; E)
ciononostante l'A.A.M.S. con provvedimenti emessi nel corso del 2009
ha chiesto alla societa' ricorrente il pagamento dei minimi garantiti
per l'anno 2008; F) tali provvedimenti sono stati impugnati innanzi
al T.A.R. del Lazio, che con la sentenza n. 7649/2009 ha accolto il
ricorso, evidenziando in motivazione che «i provvedimenti di
riscossione delle somme per il raggiungimento del c.d. minimo
garantito non avrebbero potuto essere adottati prima della
definizione delle c.d. misure di salvaguardia, di talche' detti
provvedimenti manifestano la loro illegittimita' in quanto adottati
senza la previa definizione di un provvedimento (a portata generale,
ma incidente sulla posizione di ciascun concessionario)
necessariamente presupposto a quelli qui impugnati»; G) in seguito
l'A.A.M.S. con ulteriori provvedimenti ha chiesto il pagamento dei
minimi garantiti per l'anno 2009, ma il T.A.R. del Lazio con la
sentenza n. 36524/2010 ha giudicato illegittima la pretesa
dell'A.A.M.S., ribadendo che i provvedimenti di riscossione per il
raggiungimento del c.d. minimo garantito non avrebbero potuto essere
adottati prima della definizione delle c.d. misure di salvaguardia;
H) nonostante quanto precede l'A.A.M.S. con i provvedimenti impugnati
ha richiesto il versamento dei minimi garantiti relativi agli
esercizi dal 2006 al 2010, limitandosi a dare atto in motivazione
dell'avvenuta convocazione di una conferenza di servizi con il
Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali,
finalizzata all'individuazione delle c.d. misure di salvaguardia, e
del fatto che, all'esito di tale conferenza di servizi, «non e'
possibile individuare, allo stato, misure di salvaguardia ulteriori
rispetto a quelle gia' individuate secondo i criteri delle procedure
selettive indette nel corso del 2006».
2. La societa' Admiral Bet Italia chiede l'annullamento degli
atti impugnati con il ricorso introduttivo deducendo i seguenti
motivi:
I) Violazione e falsa applicazione dell'art. 38, coomma 4, del
decreto-legge .n 223/2006, convertito dalla legge n. 248/2006,
nonche' dell'art 1-bis, comma 6, del decreto-legge n. 149/2008. La
presente censura e incentrata, da un lato, sul fatto che l'A.A.M.S.
abbia omesso di individuare le misure di salvaguardia previste
dall'art. 38, comma 4, del decreto-legge n. 223/2006; dall'altro, sul
fatto che le gia' minime garanzie (ossia il vincolo delle distanze)
previste dal decreto-legge n. 223/2006 per i concessionari di cui al
decreto del Presidente della Repubblica n. 169/1998 siano state
eliminate dall'art. 1-bis, comma 6, del decreto-legge n. 149/2008. In
particolare, quanto al primo aspetto, la ricorrente deduce che: A)
secondo l'art. 38, comma 4, del decreto-legge n. 223/2006, «al fine
di contrastare la diffusione del gioco irregolare ed illegale,
l'evasione e l'elusione fiscale del settore del gioco, nonche' di
assicurare la tutela del giocatore, con provvedimenti del Ministero
delle Finanze-Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, sono
stabilite le nuove modalita' di distribuzione del gioco su base
ippica, nel rispetto dei seguenti criteri:
l) definizione delle modalita' di salvaguardia dei concessionari
della raccolta di scommesse ippiche disciplinate dal regolamento di
cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 aprile 1998 n. 169»;
B) da tale disposizione si evince che al mutato assetto normativo
connesso all'entrata in vigore del decreto-legge n. 223/2006 consegue
l'obbligo di definire le modalita' di salvaguardia dei concessionari
della raccolta, di scommesse ippiche, sicche' tali misure di
salvaguardia sono state definite dal T.A.R. del Lazio nella sentenza
n. 8520/2011 come «una previsione finalizzata a consentire il
riequilibrio delle obbligazioni consacrate nelle concessioni per la
raccolta di scommesse ippiche gia' rilasciate, in ragione del mutato
assetto del mercato delle scommesse ippiche e della riconfigurazione
dell'assetto distributivo territoriale dell'offerta di gioco, come
ridisegnati dalla riforma introdotta dall'art. 38 del decreto legge
«Bersani» che ha determinato l'apertura del mercato dei giochi
pubblici e l'attivazione di nuove concessioni secondo una diffusione
capillare sul territorio e cori piu' favorevoli condizioni di
esercizio e di reddivita'»;. risulta, quindi, di palmare evidenza
che, come affermato dal TA.R. del Lazio nella sentenza n. 7400/2011,
la mancata attuazione, in sede amministrativa, di una norma di legge
ad efficacia programmatica integra «un comportamento di sostanziale
violazione della stessa». Quanto poi al secondo aspetto, la
ricorrente deduce che: A) nell'originaria previsione dell'art. 38,
comma 4, del decreto legge n. 223/2006 era altresi' contemplato, tra
le nuove modalita' di distribuzione del gioco A su base ippica, alla
lettera f), l'obbligo della «localizzazione dei punti vendita aventi
come attivita' principale la commercializzazione dei prodotti di
gioco pubblici, nei comuni con piu' di 200.000 abitanti a una
distanza non inferiore a 2.000 metri dai punti di vendita gia'
assegnati e nei comuni con meno di 200.000 abitanti, a una distanza
non inferiore a 3.000 metri dai punti di vendita gia' assegnati
nonche', alla lettera g), l'obbligo della «localizzazione dei plinti
vendita aventi come attivita' accessoria la commercializzazione dei
prodotti di gioco pubblici, nei comuni con piu' di 200.000 abitanti,
a una distanza, non inferiore a 400 metri dai punti di vendita gia'
assegnati e nei comuni con meno di 200.000 abitanti, a una distanza
non inferiore a 800 metri dai punti di vendita gia' assegnati, senza
pregiudizio dei punti di vendita in cui, alla data del 30 giugno
2006, si effettui la raccolta del concorso pronostici denominato
totip, ovvero delle scommesse ippiche di cui all'art. 1, comma 498,
della legge 30 dicembre 2011»; B) l'obbligo, per i nuovi
concessionari che si aggiudicavano i diritti del cd. «bando Bersani»,
di ubicare i propri punti di vendita nel rispetto delle suindicate
distanze, rispetto ai punti vendita preesistenti, costituiva di fatto
una garanzia (di certo non esauriente come le misure di salvaguardia)
che il Legislatore aveva previsto a tutela dei preesistenti
concessionari; C) tuttavia i predetti obblighi sono stati eliminati
dall'art. 1-bis, comma 6, del decreto-legge n. 149/2008 e, quindi,
non sussistendo piu' alcun vincolo in tema di distanze, l'equilibrio
economico della societa' ricorrente risulta ulteriormente
compromesso;
II) Eccesso di potere per difetto d'istruttoria ed erroneita' nei
presupposti. La ricorrente deduce che le pretese dell'A.A.M.S. sono
illegittime anche per l'assenza totale dei parametri in base ai quali
sono stati calcolati gli importi asseritamente dovuti. Infatti: A) le
somme richieste sono state quantificate in base ai criteri
individuati con il decreto interdirigenziale del 10 ottobre 2003, di
cui la stessa Amministrazione, con la nota del 28 giugno 2007, ha
posto in dubbio la legittimita', evidenziando la necessita' di
«procedere alle opportune verifiche della correttezza degli importi
richiesti ai concessionari, mediante la rielaborazione dei relativi
conteggi tenendo conto delle quote di prelievo versate per le
scommesse dell'Ippica Nazionale»; B) secondo quanto evidenziato dal
T.A.R. del Lazio nella motivazione della sentenza n. 6520/2009, e'
vero che il decreto interdirigenziale del 10 ottobre 2003 aveva
stabilito il metodo di calcolo per individuare il c.d. minimo
garantito, «ma l'introduzione nel 2006 della nuova previsione
normativa circa la necessaria fissazione delle misure di salvaguardia
rende inapplicabile il contenuto del suindicato decreto»; C) risulta,
quindi, evidente che le somme richieste con i provvedimenti impugnati
sono state individuate in virtu' di un provvedimento del tutto
superato;
III) Eccesso di potere per disparita' di trattamento,
irragionevolezza e contraddittorieta' con atti precedenti. La
ricorrente deduce che i provvedimenti impugnati sono illegittimi
anche perche' la stessa amministrazione ha ammesso la necessita' di
procedere all'adozione delle misure di salvaguardia. Infatti nella
gia' citata sentenza del T.A.R. del Lazio n. 6520/2009 viene altresi'
evidenziato che l'Amministrazione in una nota del 12 giugno 2008
anticipava che era in atto uno studio degli Uffici competenti al fine
di ipotizzare un «percorso normativo incentrato sull'ampliamento
delle concessioni in parola ..., nonche' sulla soppressione
dell'obbligo del minimo garantito, da sostituire per gli operatori
del settore ippico, con il canone di concessione previsto per i nuovi
concessionari» e che i richiamati Uffici avrebbero valutato la
possibilita' di predisporre «un testo di modifica normativa intesa a
definire in via legislativa la portata delle misure di salvaguardia
menzionate e ad affidare - al piu' flessibile e celere strumento del
provvedimento amministrativo ministeriale, da adottare d'intesa con
il Ministero delle politiche agricole e forestali, in luogo del
decreto a firma dei Ministri dell'Economia e delle Finanze e delle
Politiche Agricole, previo parere del Consiglio di Stato».
Ciononostante, neppure a seguito della conferenza di servizi del 30
novembre 2011 risulta adottato alcun provvedimento;
IV) Eccesso di potere per lesione del principio del legittimo
affidamento e ingiustizia manifesta. La ricorrente - dopo aver
evidenziato che ha programmato la propria attivita' d'impresa facendo
legittimo affidamento sul fatto che l'A.A.M.S. avrebbe adottato le
dovute (ed anche preannunciate) misure di salvaguardia (affidamento
divenuto ancora piu' marcato a seguito della suddetta nota del 28
giugno 2007 e delle numerose e concordi sentenze in tema di adozione
delle misure di salvaguardia) lamenta di trovarsi a dover
fronteggiare una situazione economica e commerciale ben diversa da
quella attesa. Pertanto le richieste di pagamenti non dovuti (che
riguardano ben cinque annualita', dal 2006 al 2010) andranno ad
incidere negativamente sul suo equilibrio economico. Inoltre risulta
manifestamente ingiusta la domanda di pagamento di somme rispetto,
alle quali lo stesso Legislatore ha posto un obbligo di revisione;
V) Violazione e falsa applicazione delle sentenze del T.A.R. del
Lazio n. 6520/2009 e n. 7400/2011. La ricorrente ribadisce che
l'Ammininistrazione - nonostante gli inviti formulati dal giudice
amministrativo con le predette sentenze - ha illegittimamente omesso
di adottare le misure di salvaguardia di cui trattasi.
3. Questa Sezione con l'ordinanza n. 702 in data 23 febbraio 2012
ha accolto la domanda cautelare proposta dalla societa' Admiral Bet
Italia, evidenziando in motivazione che l'Amministrazione «appare
tuttora inadempiente in ordine all'adozione delle c.d. misure di
salvaguardia».
4. Con ricorso depositato in data 27 aprile 2012 la societa'
Admiral Bet Italia ha proposto motivi aggiunti avverso i medesimi
provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo per contestare la
tesi, sostenuta dalla Difesa erariale nella camera di consiglio del
22 febbraio 2012, secondo la quale nella sentenza della Corte di
Giustizia Costa-Cifone del 16 febbraio 2012 sarebbero state trattate
tematiche connesse all'adozione delle misure di salvaguardia. In
particolare, secondo la societa' ricorrente la predetta sentenza non
solo non prevede alcunche' in relazione, alle misure di salvaguardia,
ma anzi evidenzia che la rete del gioco lecito «e' stata di fatto
penalizzata dall'esistenza di una rete parallela illecita», gestita
dai c.d. CTD (Centri Trasmissione Dati).
5. Nelle more della definizione del giudizio: A) e' sopravvenuto
l'art. 10, comma 5, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito
dalla legge 26 aprile 2012, n. 44, il quale dispone che «al fine di
perseguire maggiore efficienza ed economicita' dell'azione nei
settori di competenza, il Ministero dell'economia e delle finanze -
Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, il Ministero delle
politiche agricole alimentari e forestali e l'Agenzia per lo sviluppo
del settore ippico - ASSI, procedono alla definizione, anche in via
transattiva, sentiti i competenti organi, con abbandono di ogni
controversia pendente, di tutti i rapporti controversi nelle
correlate materie e secondo i criteri di seguito indicati: ... b)
relativamente alle quote di prelievo di cui all'art. 12 del decreto
del Presidente della Repubblia 8 aprile 1998, n. 169 ed alle relative
integrazioni, definizione, in via equitativa, di una riduzione non
superiore al 5 per cento delle somme ancora dovute dai concessionari
di cui al citato decreto del Presidente della Repubblica n. 169 del
1998 con individuazione delle modalita' di versamento delle relative
somme e adeguamento delle garanzie fideiussorie. Conseguentemente,
all'art. 38, comma 4, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223,
convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, la
lettera 1) e' soppressa»; B) sulla scorta del mutato quadro normativo
l'A.A.M.S. ha notificato alla societa' Admiral Bet Italia nuove
richieste di pagamento delle somme dovute a titolo di integrazione
dei minimi garantiti - ricalcolate con una riduzione equitativa del
5% ai sensi della predetta disposizione dell'art. 10, comma 5, del
decreto-legge n. 16/2012 - evidenziando in motivazione che tal
riduzione, da un lato, deve essere intesa come attuativa dell'obbligo
di individuazione delle misure di salvaguardia e, dall'altro, ha
comportato l'abrogazione espressa dell'art. 38, comma 4, del
decreto-legge n. 223/2006.
5. La societa' Admiral Bet Italia con il secondo ricorso per
motivi aggiunti, depositato in data 7 novembre 2012, ha impugnato le
nuove richieste di pagamento, evidenziando la natura provvedimentale
delle stesse e chiedendone l'annullamento per i seguenti motivi:
I) Violazione e falsa applicazione dell'art 10, comma 5, del
decreto-legge 2 marzo 2012, n 16, convertito dalla legge 26 aprile
2012, n 44; violazione e falsa applicazione delle sentenze del T.A.R.
del Lazio n. 6520/2009 n. 7635/2009, n. 7626/2009, n. 7632/2009, n.
34915/2010, n. 36522/2010, n. 36523/1010, n. 36526/2010, n.
37896/2010, n. 318/2011, n. 1143/2011, n. 7400/2011, nonche'
dell'ordinanza cautelare n. 1428/2012; esso di potere per erroneita'
nei presupposti, irragionevolezza, ingiustizia manifesta e
contraddittorieta' con atti precedenti. La presente censura parte dal
presupposto che la nuova disposizione dell'art. 10, comma 5, del
decreto-legge n. 16/2012 abbia abrogato le misure di - salvaguardia
solo per il futuro e non certo per il periodo anteriore alla sua
entrata in vigore. Cio' posto la societa' ricorrente deduce che con
le nuove richieste di pagamento e' stato erroneamente applicato
l'art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16/2012, perche' le
finalita' transattive di tale disposizione avrebbero dovuto essere
raccordate con la ormai pacifica ed assodata inesigibilita' dei c.d.
minimi garantiti, riconosciuta da molteplici pronunce del giudice
amministrativo (anche gia' passate in giudicato), quali le sentenze
del TAR del Lazio n. 6520/2009 e n. 7400/2011, o la suddetta
ordinanza cautelare n. 702/2012. Del resto secondo la ricorrente la
predetta disposizione imponeva all'A.A.M.S. di considerare, ai fini
della proposta transattiva, solo le somme dovute e non anche le somme
rispetto alle quali l'obbligo di versamento era stato sospeso con
provvedimento del giudice amministrativo. Inoltre l'amministrazione
non avrebbe dovuto adottare una decisione unilaterale, tanto in
ordine alla riduzione dei minimi garantiti in via equitativa, quanto
in ordine alla determinazione delle modalita' di pagamento, senza
alcun contraddittorio con i concessionari e senza rispettare le
pronunce del giudice amministrativo, che non possono ritenersi
superate dall'intervento normativo operato con l'introduzione
dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16/2012. Un'applicazione
ragionevole ed equilibrata di tale disposizione non avrebbe poi
portato ad una proposta, sempre unilaterale, di pagamento rateizzato,
per di piu' contraddittoria ed incongrua perche' si prevede il
versamento della prima rata entro il 31 maggio 2012, ossia entro un
termine gia' da tempo scaduto rispetto alla stessa adozione dei
provvedimenti impugnati (che recano la data del 15 giugno 2012 e sono
stati inviati tra il 25 e il 28 giugno 2012). Infine la societa'
ricorrente deduce che la disposizione dell'art. 10, comma 5, del
decreto-legge n. 16/2012 determina comunque una situazione di
ingiustizia manifesta perche' abroga solo le misure di salvaguardia
riferite all'ippica e non quelle riguardanti le concessioni sportive,
previste dall'art. 1, comma 287, della legge 30 dicembre 2004, n.
311, come sostituito dall' art. 38, comma 2, del decreto-legge n.
223/2006;
II) Violazione e falsa applicazione dell'art 10, comma 5, del
decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito dalla legge 26 aprile
2012, n. 44, in relazione ai soggetti incaricati della definizione
delle controversie. Secondo la ricorrente provvedimenti impugnati
sono illegittimi anche perche' adottati unilateralmente
dall'A.A.M.S., Mentre in base alla disposizione dell'art. 10, comma
5, del decreto-legge n. 16/2012 la definizione delle controversie
avrebbe dovuto essere il frutto di un'attivita' coordinata dei due
Ministeri interessati e dell'A.S.S.I., al fine di garantire
l'individuazione di soluzioni ponderate e corrette;
III) Questione di legittimita' costituzionale dell'art. 10, comma
5, del decreto-legge 2 marzo 2012, n 16, convertito dalla legge 26
aprile 2012, n 44. In via subordinata la ricorrente sostiene che,
laddove la nuova disposizione dell'art. 10, comma 5, del
decreto-legge n. 16/2012 fosse interpretata nel senso che essa abbia
abrogato le misure di salvaguardia anche per il periodo anteriore
alla sua entrata in vigore, la stessa sarebbe - incostituzionale per
contrasto con l'art. 3, comma 2, l'art. 41, comma 1, l'art. 103,
comma 1, l'art. 108, comma 2, l'art. 111, comma 1, e l'art. 113,
commi 1 e 3 della Costituzione. Infatti, cosi' ragionando, la
soluzione transattiva individuata dal legislatore risulterebbe
destituita di ogni fondamento logico e giuridico, perche' non tiene
conto della circostanza - accertata col numerose sentenze passate in
giudicato - che l'integrazione dei minimi garantiti per gli anni dal
2006 al 2011 non poteva essere richiesta, non avendo
l'Amministrazione adottato le c.d. misure di salvaguardia. Inoltre la
disposizione in esame, imponendo il ricorso,ad una transazione,
contrasterebbe con l'art. 41, comma 1, della Costituzione, che
sancisce la liberta' dell'iniziativa economica privata; infatti, la
transazione e' un contratto (art. 1965 cod. civ.): e, quindi, stante
il principio dell'autonomia contrattuale (art. 1322 cod. civ.), una
norma di legge non puo' impone una transazione al di fuori della
libera determinazione contrattuale delle parti. Infine la
disposizione in esame si porrebbe in contrasto con i principi
costituzionali relativi alla tutela giurisdizionale, perche' impone
all'Amministrazione di definire in via transattiva le controversie
inerenti il pagamento dell'integrazione dei minimi garantiti in
contrasto con le pronunce del giudice amministrativo con le quali e'
stato ritenuto non dovuto il pagamento di tali somme in mancanza
dell'adozione delle misure di salvaguardia;
IV) Violazione e falsa applicazione dell'art 38, comma 4, del
decreto n. 223/2006, convertito dalla legge n 248/2006, nonche'
dell'art. 1-bis, comma 6, del decreto n 149/2008. Con il presente
motivo viene sostanzialmente riproposta la censura gia' dedotta con
il primo motivo del ricorso introduttivo;
V) Eccesso di potere per difetto d'istruttoria ed erroneita' nei
presupposti. Con presente motivo viene sostanzialmente riproposta la
censura gia' dedotta con il secondo motivo del ricorso introduttivo,
a sostegno della quale viene invocata una decisione arbitrale (c.d.
lodo Maranella del 16-18 maggio 2009) con cui e' stato ritenuto non
dovuto il pagamento del minimo garantito;
VI) Eccesso di potere per disparita' di trattamento
irragionevolezza e contraddittorieta' con atti precedenti. Con il
presente motivo viene sostanzialmente riproposta la censura gia'
dedotta con il terzo motivo del ricorso introduttivo;
VII) Eccesso di potere per lesione del principio del legittimo
affidamento ingiustizia minifesta. Con il presente motivo viene
sostanzialmente riproposta la censura gia' dedotta con il quarto
motivo del ricorso introduttivo;
VIII)Violazione e falsa applicazione delle sentenze del T.A.R.
del Lazio n. 6520/2009 e n 7400/2011. Con il presente motivo viene
sostanzialmente riproposta la censura gia' dedotta con il quinto
motivo del ricorso introduttivo, evidenziando altresi' che l'adozione
delle misure di salvaguardia risulta ancor piu' indispensabile in una
situazione come quella fotografata dalla recente sentenza della Corte
di Giustizia Costa-Cifone del 16 febbraio 2012 (emessa nelle cause
riunite C72/10 e C77/10), nella quale e' stato analizzato il mercato
del gioco pubblico su base terrestre. In particolare, secondo la
societa' ricorrente da tale sentenza emerge che le Amministrazioni
convenute - chiamate ad adottare le misure di salvaguardia, quali
strumenti per i concessionari storici - non hanno saputo tutelare
tali soggetti (ivi -comprese la societa' ricorrente) non tanto e non
solo dagli effetti del rilascio delle nuove concessioni previste dal
decreto Bersani, ma anche e soprattutto dagli effetti dell'esistenza
del mercato parallelo gestito dai c.d. CTD (centri trasmissione
dati), violando ulteriormente il dettato normativo che imponeva alle
Amministrazioni convenute di individuare delle misure che
garantissero un riequilibrio delle obbligazioni contemplate dalle
convenzioni di concessione.
6. La Difesa erariale con memoria depositata in data 31 ottobre
2012 ha eccepito che la disposizione dell'art. 10, comma 5 del
decreto-legge n. 16/2012 non e' lesiva di interessi della societa'
Admiral Bet Italia, ne' limitativa della tutela giurisdizionale,
perche' definisce la problematica in questione, stabilendo una misura
economica delle somme dovute e non versate (che, in base alla
giurisprudenza del giudice amministrativo, non potevano essere
richieste prima della individuazione delle c.d. misure di
salvaguardia) e abrogando la disposizione fonte delle cd. misure di
salvaguardia, in linea con i principi enunciati nella sentenza della
Corte di Giustizia del 16 febbraio 2012 medio tempore depositata. In
particolare la difesa Erariale richiama il punto 57 della predetta
sentenza della Corte di Giustizia, ove si afferma che il principio di
parita' di trattamento impone che «tutti i potenziali offerenti
dispongano di uguali opportunita', ed implica dunque che costoro
siano assoggettati alle medesime - condizioni. Cio' vale a maggior
ragione in una situazione quale quella in esame nei procedimenti
principali, in cui una violazione del diritto dell'Unione da parte
dell'autorita' aggiudicatrice interessata ha gia' avuto come
conseguenza una disparita' di trattamento in danno di alcuni
operatori», ed il punto 59 della medesima sentenza, ove si afferma'
che il principio di parita' di trattamento impone che «ragioni di
natura economica - come l'obiettivo di garantire agli operatori
aggiudicatari di concessioni dopo la gara del 1999 la continuita', la
stabilita' finanziaria o una giusta remunerazione degli investimenti
realizzati - non possono essere riconosciute quali motivi imperativi
di interesse generale idonei a giustificare una restrizione di una
liberta' fondamentale garantita dal Trattato (sentenza
Commissione/Italia, cit., punto 35 e la giurisprudenza ivi citata,
nonche' sentenza dell'11 marzo 2010, Attanasio Group, C384/08, Racc.
pag. I-2055, punti 53-56)».
7. La societa' Admiral Bet Italia con memoria depositata in data
14 novembre 2012 ha replicato alle affermazioni della Difesa erariale
ribadendo che la sentenza della Corte di Giustizia del 16 febbraio
2012 dimostra piuttosto come le Amministrazioni convenute non abbiano
saputo tutelare i concessionari storici dagli effetti dell'esistenza
del mercato parallelo gestito dai c.d. CTD (centri trasmissione
dati), violando ulteriormente la disposizione dall'art. 38, comma 4,
del decreto-legge n. 223/2006 che imponeva di individuare misure di
Salvaguardia the garantissero un riequilibrio delle obbligazioni
contemplate dalle convenzioni di concessione.
8. Alla pubblica udienza del 5 dicembre 2012 il ricorso n.
663/2012 e' stato chiamato e trattenuto per la decisione.
9. Passando al ricorso n. 664/2012, la societa' Eurobet Italia in
punto di fatto riferisce che: A) e' destinataria dei provvedimenti
impugnati in quanto titolare di quattro concessioni per la raccolta
delle scommesse ippiche ai sensi del decreto del Presidente della
Repubblica n. 169/1998; B) secondo ciascuna convenzione di
concessione il concessionario e' tenuto a versare all'U.N.I.RE. (oggi
A.S.S.I.) una quota annuale della raccolta ex art. 12 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 169/1998, fermo restando che, qualora
la quota - raccolta in base agli incassi effettivamente riscossi non
raggiunga quota annuale dovuta, il concessionario e' tenuto, ai sensi
dell'art. 4 - della convenzione di concessione, ad integrare i
versamenti dovuti fino a raggiungere il c.d. minimo garantito annuo,
determinato ai sensi del decreto interdirigenziale del 10 ottobre
2003; C) con il decreto legge n. 223/2006, convertito dalla legge n.
248/2006 il legislatore ha previsto l'indizione di bandi di gara per
l'assegnazione di nuove concessioni per la raccolta del gioco
pubblico, sia su base ippica, che sportiva, e cio' ha determinato
l'assegnazione di un considerevole numero di nuove concessioni che ha
comportato la saturazione del mercato ed una drastica riduzione degli
incassi dei concessionari ricorrenti; D) anche in ragione di quanto
precede l'A.A.M.S. con comunicazione .del 28 giugno 2007 ha sospeso
il pagamento dei minimi garantiti, per l'anno 2006 al fine di
«procedere alle opportune verifiche della correttezza degli importi
richiesti ai concessionari, mediante la rielaborazione dei relativi
conteggi tenendo conto delle quote di prelievo versate per le
scommesse dell'Ippica Nazionale»; E) ciononostante l'A.A.M.S. con
provvedimenti emessi nel corso del 2009 ha chiesto il pagamento dei
minimi garantiti per l'anno 2008; F) tali provvedimenti sono stati
impugnati dalla societa' ricorrente innanzi al T.A.R. del Lazio, che
con l'ordinanza n. 4143/2009 ha accolto la domanda cautelare proposta
unitamente al ricorso; G) nonostante quanto precede l'A.A.M.S. con i
provvedimenti impugnati ha richiesto il versamento dei minimi
garantiti relativi agli esercizi dal 2006 al 2010, limitandosi a dare
atto in motivazione dell'avvenuta convocazione di una conferenza di
servizi con il Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e
Forestali, finalizzata all'individuazione delle c.d. misure di
salvaguardia, e del fatto che, all'esito di tale conferenza di
servizi «non e' possibile individuare, allo stato, misure di
salvaguardia ulteriori rispetto a quelle gia' individuate secondo i
criteri delle procedure selettive indette nel coso del 2006».
10. La societa' Eurobet Italia chiede l'annullamento degli atti
impugnati con il ricorso introduttivo deducendo i seguenti motivi:
I) Violazione e falsa applicazione dell'art. 38, comma 4, del
decreto-legge n 223/2006, convertito dalla legge n. 248/2006, nonche'
dell'art. 1-bis, comma 6, del decreto legge n. 149/2008. La presente
censura e' identica a quella proposta dalla societa' Admiral Bet
Italia con il primo motivo del suo ricorso introduttivo;
II) Eccesso di potere per difetto d'istruttoria ed erroneita'
nei presupposti. La presente censura e' identica a quella proposta
dalla societa' Admiral Bet Italia con il secondo motivo del suo
ricorso introduttivo;
III) Eccesso di potere per disparita' di trattamento,
irragionevolezza e contraddittorieta' con atti precedenti. La
presente censura e' identica a quella proposta dalla societa' Admiral
Bet Italia con il terzo motivo del suo ricorso introduttivo;
IV) Eccesso di potere per lesione del principio del legittimo
affidamento e ingiustizia manifesta. La presente censura e' identica
a quella proposta dalla societa' Admiral Bet Italia con il quarto
motivo del suo ricorso introduttivo;
V) Violazione e falsa applicazione delle sentenze del T.A.R.
del Lazio n. 6520/2009 e n. 7400/2011. La presente censura e'
identica a quella proposta dalla societa' Admiral Bet Italia con il
quarto motivo del suo ricorso introduttivo;
11. Questa Sezione con l'ordinanza n. 704 in data 23 febbraio
2012 ha accolto la domanda cautelare proposta dalla societa' Eurobet
Italia, evidenziando in motivazione che l'Amministrazione «appare
tuttora inadempiente in ordine all'adozione delle c.d. misure di
salvaguardia».
12. Con ricorso depositato in data 27 aprile 2012 la societa'
Eurobet Italia ha proposto motivi aggiunti avverso i medesimi
provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo per contestare la
tesi sostenuta dalla Difesa erariale nella camera di consiglio del 22
febbraio 2012, secondo la quale nella sentenza della Corte di
Giustizia Costa-Cifone del 16 febbraio 2012 sarebbero state trattate
tematiche connesse all'adozione delle misure di salvaguardia. In
particolare, secondo la societa' ricorrente la predetta sentenza non
solo non prevede alcunche' in relazione alle misure di salvaguardia,
ma anzi evidenzia che la rete del gioco lecito «e' stata di fatto
penalizzata dall'esistenza di una rete parallela illecita», gestita
dai c.d. CTD (Centri Trasmissione Dati).
13. Sulla scorta del mutato quadro normativo determinato
dall'entrata in vigore dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge n.
16/2012, convertito dalla legge n. 44/2012, l'A.A.M.S. ha notificato
anche alla societa' Eurobet Italia nuove richieste di pagamento delle
somme dovute a titolo di integrazione dei minimi annui garantiti -
ricalcolate con una riduzione equitativa del 5% ai sensi della
predetta disposizione dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge n.
16/2012 - evidenziando in motivazione che tale riduzione, da un lato,
deve essere intesa come attuativa dell'obbligo di individuazione
delle misure di salvaguardia e, dall'altro, ha comportato
l'abrogazione espressa dell'art. 38, comma 4, del decreto-legge n.
223/2006.
14. La societa' Eurobet Italia con il secondo ricorso per motivi
aggiunti, depositato in data 7 novembre 2012, ha impugnato le nuove
richieste di pagamento, evidenziando la natura provvedimentale delle
stesse e chiedendone l'annullamento per i seguenti motivi:
I) Violazione e falsa applicazione dell'art. 10, comma 5, del
decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito dalla legge 26 aprile
2012, n. 44; violazione e falsa applicazione delle sentenze del
T.A.R. del Lazio n. 6520/2009 n. 7635/2009, n. 7626/2009, n.
7632/2009, n. 34915/2010, n. 36522/2010, n. 36523/1010, n.
36526/2010, n. 37896/2010, n. 318/2011, n. 1143/2011, n. 7400/2011,
nonche' dell'ordinanza cautelare n. 1428/2012; eccesso di potere per
erroneita' nei presupposti, irragionevolezza, ingiustizia manifesta e
contraddittorieta' con atti precedenti. La presente censura parte dal
presupposto che la nuova disposizione dell'art. 10, commi 5, del
decreto-legge n. 16/2012 abbia abrogato le misure di salvaguardia
solo per il futuro e non certo per il periodo anteriore alla sua
entrata in vigore. La presente censura e' identica a quella proposta
dalla societa' Admiral Bet Italia con il primo motivo del suo secondo
ricorso per motivi aggiunti;
II) Violazione e falsa applicazione dell'art. 10, comma 5,
del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito dalla legge 26
aprile 2012, n. 44; in relazione ai soggetti incaricati della
definizione delle controversie. La presente censura e' identica a
quella proposta dalla societa' Admiral Bet Italia con il secondo
motivo del suo secondo ricorso per motivi aggiunti;
III) Questione di legittimita' costituzionale dell'art. 10,
comma 5, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito dalla
legge 26 aprile 2012, n. 44. La presente censura e' identica a quella
proposta dalla societa' Admiral Bet Italia con il terzo motivo del
suo secondo ricorso per motivi aggiunti;
IV) Violazione e falsa applicazione dell'art. 38, comma 4,
del decreto legge n. 223/2006, convertito dalla legge n. 248/2006,
nonche' dell'art. 1-bis, comma 6, del decreto legge n. 149/2008. La
presente censura e' identica a quella proposta dalla societa' Admiral
Bet Italia con il quarto motivo del suo secondo ricorso per motivi
aggiunti;
V) Eccesso di potere per difetto d'istruttoria ed erroneita'
nei presupposti. La presente censura e' identica a quella proposta
dalla societa' Admiral Bet Italia con il quinto motivo del suo
secondo ricorso per motivi aggiunti;
VI) Eccesso di potere per disparita' di trattamento,
irragionevolezza e contraddittorieta' con atti precedenti. La
presente censura e' identica a quella proposta dalla societa' Admiral
Bet Italia con il sesto motivo del suo secondo ricorso per motivi
aggiunti;
VII) Eccesso di potere per lesione del principio del
legittimo affidamento e ingiustizia manifesta. La presente censura e'
identica a quella proposta dalla societa' Admiral Bet Italia con il
settimo motivo del suo secondo ricorso per motivi aggiunti;
VIII) Violazione e falsa applicazione delle sentenze del
T.A.R. del Lazio n. 6520/2009 e n. 7400/2011. La presente censura e'
identica a quella proposta dalla societa' Admiral Bet Italia con
l'ottavo motivo del suo secondo ricorso per motivi aggiunti.
15. La Difesa erariale con memoria depositata in data 31 ottobre
2012 ha sollevato eccezioni identiche a quelle sollevate nel giudizio
introdotto con il ricorso n. 663/2012.
16. La societa' Eurobet Italia con memoria depositata in data 14
novembre 2012 ha replicato alle affermazioni della Difesa erariale.
17. Alla pubblica udienza del 5 dicembre 2012 anche il ricorso n.
664/2012 e' stato chiamato e trattenuto per la decisione.
18. Passando al ricorso n. 781/2012, la societa' Savini in punto
di fatto riferisce che: A) e' destinataria dei provvedimenti
impugnati in quanto titolare della concessioni n. 1476 per la
raccolta delle scommesse ippiche ai sensi del d.P.R n. 169/1998; B)
secondo ciascuna convenzione di concessione il concessionario e'
tenuto a versare all'U.N.I.R.E. (oggi A.S.S.I.) una quota annuale
della raccolta ex art. 12 del d.P.R. n. 169/1998, fermo restando che,
qualora la quota raccolta in base agli incassi effettivamente
riscossi non raggiunga la quota annuale dovuta, il concessionario e'
tenuto, ai sensi dell'art. 4 della convenzione di concessione, ad
integrare i versamenti dovuti fino a raggiungere il c.d. minimo
garantito annuo, determinato ai sensi del decreto interdirigenziale
del 10 ottobre 2003; C) con il decreto-legge n. 223/2006, convertito
dalla legge n. 248/2006 il legislatore ha previsto l'indizione di
bandi di gara per l'assegnazione di nuove concessioni per la raccolta
del gioco pubblico, sia su base ippica, che sportiva, e cio' ha
determinato l'assegnazione di un considerevole numero di nuove
concessioni che ha comportato la saturazione del mercato ed una
drastica riduzione degli incassi dei concessionari ricorrenti; D)
anche in ragione di quanto precede l'A.A.M.S. con comunicazione del
28 giugno 2007 ha sospeso il pagamento dei minimi garantiti per
l'anno 2006 al fine di «procedere alle opportune verifiche della
correttezza degli importi richiesti ai concessionari, mediante la
rielaborazione dei relativi conteggi tenendo conto delle quote di
prelievo versate per le scommesse dell'Ippica Nazionale»; E)
ciononostante l'A.A.M.S. con provvedimenti emessi nel corso del 2009
ha chiesto ai concessionari storici il pagamento dei minimi garantiti
per l'anno 2008; F) tali provvedimenti sono stati impugnati innanzi
al T.A.R del Lazio, che con numerose sentenze brevi (tra cui la
sentenza n. 7636/2009) ha accolto i ricorsi, evidenziando in
motivazione che «i provvedimenti di riscossione delle somme per il
raggiungimento del c.d. minimo garantito non avrebbero potuto essere
adottati prima della definizione delle c.d. misure di salvaguardia,
di talche' detti provvedimenti manifestano la loro illegittimita' in
quanto adottati senza la previa definizione di un provvedimento (a
portata generale, ma incidente sulla posizione di ciascun
concessionario) necessariamente presupposto a quelli qui impugnati»;
G) in seguito l'A.A.M.S. con provvedimenti emessi nel corso del 2009
ha chiesto il pagamento dei minimi garantiti per l'anno 2009, ma il
T.A.R. del Lazio, con la sentenza n. 36524/2010 ha giudicato
illegittima la pretesa dell'A.A.M.S., ribadendo che i provvedimenti
di riscossione per il raggiungimento del c.d. minimo garantito non
avrebbero potuto essere adottati prima della definizione delle c.d.
misure di salvaguardia; H) nonostante quanto precede l'A.A.M.S. con i
provvedimenti impugnati ha richiesto il versamento dei minimi
garantiti relativi agli esercizi dal 2006 al 2010, limitandosi a dare
atto in motivazione dell'avvenuta convocazione di una conferenza di
servizi con il Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e
Forestali, finalizzata all'individuazione delle c.d. misure di
salvaguardia, e del fatto che, all'esito di tale conferenza di
servizi «non e' possibile individuare, allo stato, misure di
salvaguardia ulteriori rispetto a quelle gia' individuate secondo i
criteri delle procedure selettive indette nel coso del 2006».
19. La societa' Savini chiede l'annullamento degli atti impugnati
con il ricorso introduttivo deducendo i seguenti motivi:
I) Violazione e falsa applicazione dell'art. 38, commi 4, del
decreto-legge n. 223/2006, convertito dalla legge n. 248/2006,
nonche' dell'art. 1-bis, comma 6, del decreto legge n. 149/2008. La
presente censura e' identica a quella proposta dalla societa' Admiral
Bet Italia con il primo motivo del suo ricorso introduttivo;
II) Eccesso di potere per difetto d'istruttoria ed erroneita'
nei presupposti. La presente censura e' identica a quella (proposta
dalla societa' Admiral Bet Italia con il secondo motivo del suo
ricorso introduttivo;
III) Eccesso di potere per disparita' di trattamento,
irragionevolezza e contraddittorieta' con atti precedenti. La
presente censura e' identica a quella proposta dalla societa' Admiral
Bet Italia con il terzo motivo del suo, ricorso introduttivo;
IV) Eccesso di potere per lesione dei principio del legittimo
affidamento e ingiustizia manifesta. La presente censura identica a
quella proposta dalla societa' Admiral Bet Italia con il quarto
motivo del suo ricorso introduttivo;
V) Violazione e falsa applicazione delle sentenze del T.A.R.
del Lazio n. 6520/2009 e n. 7400/2011. La presente censura e'
identica a quella proposta dalla societa' Admiral Bet Italia con il
quarto motivo del suo ricorso introduttivo;
20. Questa Sezione con l'ordinanza n. 686 in data 23 febbraio
2012 ha accolto la domanda cautelare proposta dalla societa' Savini,
evidenziando in motivazione che l'Amministrazione «appare tuttora
inadempiente in ordine all'adozione delle c.d. misure di
salvaguardia».
21. Con ricorso depositato in data 27 aprile 2012 la societa'
Savini ha proposto motivi aggiunti avverso i medesimi provvedimenti
impugnati con il ricorso introduttivo per contestare la tesi
sostenuta dalla Difesa erariale nella camera di consiglio del 22
febbraio 2012, secondo la quale nella sentenza della Corte di
Giustizia Costa-Cifone del 16 febbraio 2012 sarebbero state trattate
tematiche connesse all'adozione delle misure di salvaguardia. In
particolare, secondo la societa' ricorrente la predetta sentenza non
solo non prevede alcunche' in relazione alle misure di salvaguardia,
ma anzi evidenzia che la rete del gioco lecito «e' stata di fatto
penalizzata dall'esistenza di una rete parallela illecita», gestita
dai c.d. CTD (Centri Trasmisione Dati).
22. Sulla scorta del mutato quadro normativo determinato
dall'entrata in vigore dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge n.
16/2012, convertito dalla legge n. 44/2012, l'A.A.M.S. ha notificato
anche alla societa' Savini una nuova richiesta di pagamento delle
somme dovute a titolo di integrazione dei minimi annui garantiti
ricalcolate con una riduzione equitativa' del 5% ai sensi della
predetta disposizione dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge n.
16/2012 - evidenziando in motivazione che tale riduzione, da un lato,
deve essere intesa come attuativa dell'obbligo di individuazione
delle misure di salvaguardia e, dall'altro, ha comportato
l'abrogazione espressa dell'art. 38, comma 4, del decreto-legge n.
223/2006.
23. La societa' Savini con il secondo ricorso per motivi
aggiunti, depositato in data 8 novembre 2012, ha impugnato la nuova
richiesta di pagamento, evidenziando la natura provvedimentale della
stessa e chiedendone l'annullamento per i seguenti motivi:
I) Violazione e falsa applicazione dell'art. 10, comma 5, del
decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito dalla legge 26 aprile
2012, n. 44; violazione e falsa applicazione delle sentenze del
T.A.R. del Lazio n. 6520/2009 n. 7635/2009, n. 7626/2009, n.
7632/2009, n. 34915/2010, n. 36522/2010, n. 36523/2010, n.
36526/2010, n. 37896/2010, n. 318/2011, n. 1143/2011, n. 7400/2011,
nonche' dell'ordinanza cautelare n. 1428/2012; eccesso di potere per
erroneita' nei presupposti, irragionevolezza, ingiustizia manifesta e
contraddittorieta' con atti precedenti. La presente censura e'
identica a quella proposta dalla societa' Admiral Bet Italia con il
primo motivo del suo secondo ricorso per motivi aggiunti;
II) Violazione e falsa applicazione dell'art. 10, comma 5,
del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito dalla legge 26
aprile 2012, n. 44, in relazione ai soggetti incaricati della
definizione delle controversie. La presente censura e' identica a
quella proposta dalla societa' Admiral Bet Italia con il secondo
motivo del suo secondo ricorso per motivi aggiunti;
III) Questione di legittimita' costituzionale dell'art. 10,
comma 5, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito dalla
legge 26 aprile 2012, n. 44. La presente censura e' identica a quella
proposta dalla societa' Admiral Bet Italia con il terzo motivo del
suo secondo ricorso per motivi aggiunti;
IV) Violazione e falsa applicazione dell'art 38, comma 4, del
decreto-legge n 223/2006, convertito dalla legge n. 248/2006, nonche'
dell'art. 1-bis, comma 6, del decreto-legge n. 149/2008. La presente
censura e' identica a quella proposta dalla societa' Admiral Bet
Italia con il quarto motivo del suo secondo ricorso per motivi
aggiunti;
V) Eccesso di potere per difetto d'istruttoria al ed
erroneita' nei presupposti. La presente censura e' identica a quella
proposta dalla societa' Admiral Bet Italia con il quinto motivo del
suo secondo ricorso per motivi aggiunti;
VI) Eccesso di potere per disparita' di trattamento,
irragionevolezza e contraddittorieta' con atti precedenti. La
presente censura e' identica a quella proposta dalla societa' Admiral
Bet Italia con il sesto motivo del suo secondo ricorso per motivi
aggiunti;
VII) Eccesso di potere per lesione del principio del
legittimo affidamento e ingiustizia manifesta. La presente censura e'
identica a quella proposta dalla societa' Admiral Bet Italia con il
settimo motivo del suo secondo ricorso per motivi aggiunti;
VIII) Violazione e falsa applicazione delle sentenze del
T.A.R. del Lazio n. 6520/2009 e n. 7400/2011. La presente censura e'
identica a quella proposta dalla societa' Admiral Bet Italia con
l'ottavo motivo del suo secondo ricorso per motivi aggiunti.
24. La Difesa erariale con memoria depositata in data 31 ottobre
2012 ha sollevato eccezioni identiche a quelle sollevate nel giudizio
introdotto con il ricorso n. 663/2012.
25. La societa' Savini con memoria depositata in data 14 novembre
2012 ha replicato alle affermazioni della Difesa erariale.
17. Alla pubblica udienza del 5 dicembre 2012 anche il ricorso n.
781/2012 e' stato chiamato e trattenuto per la decisione.
Diritto
1. In via preliminare il Collegio Ritiene Che - stanti gli
evidenti profili di connessione soggettiva ed oggettiva tra i ricorsi
n. 663/2012, 664/2012, e 781/2012, aventi ad oggetto richieste di
pagamento dei c.d. minimi garantiti (ossia delle somme dovute, dai
concessionari di cui al d.P.R n. 169 del 1998, ai sensi dell'art. 4
della convenzione di concessione) inviate dall'A.A.M.S. alle tre
societa' ricorrenti -sussistano i presupposti per disporre la
riunione dei predetti ricorsi.
2. Sempre in via preliminare il Collegio Ritiene che i ricorsi
introduttivi ed i primi ricorsi per motivi aggiunti proposti nei
relativi giudizi debbano essere dichiarati improcedibili, per
sopravvenuta carenza di interesse, alla luce delle seguenti
considerazioni: A) le controversie di cui trattasi rientrano tra le
"controversie pendenti" alle quali si riferisce la disposizione
dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16/2012; B) a prescindere
da ogni considerazione in merito alla legittimita' costituzionale di
tale disposizione, si deve ritenere che la stessa abbia imposto alle
Amministrazioni interessate un vero e proprio obbligo di procedere
alla definizione, anche in via transattiva, delle controversie
relative all'integrazione dei c.d. minimi garantiti, attraverso la
"definizione, in via equitativa, di una riduzione non superiore al 5
per cento delle somme ancora dovute dai concessionari... con
individuazione delle modalita' di versamento delle relative somme e
adeguamento delle garanzie fideiussorie"; c) stante quanto precede,
si deve ritenere altresi' che l'insorgenza di tale obbligo abbia
determinato l'inefficacia delle precedenti richieste di pagamento
delle somme dovute a titolo di integrazione dei minimi garantiti,
perche' la riduzione non superiore al 5 per cento delle somme ancora
dovute dai concessionari storici e' evidentemente prevista in
connessione con l'abrogazione espressa della disposizione dell'art.
38, comma 4, la lettera l), del decreto-legge n. 223/2006, che
sanciva l'obbligo di individuare misure di salvaguardia per i
predetti concessionari, ma che non ha mai avuto attuazione da parte
delle Amministrazione interessate (come si evince dal verbale della
conferenza di servizi del 30 novembre 2011).
3. Passando ai secondi ricorsi per motivi aggiunti - aventi ad
oggetto i provvedimenti in data 15 giugno 2012 con i quali l'A.A.M.S.
ha richiesto alle societa' ricorrenti il pagamento delle somme dovute
a titolo di integrazione dei minimi annui garantiti ricalcolate con
una riduzione del 5% ai sensi della predetta disposizione dell'art.
10, comma 5, del decreto-legge n. 16/2012 - il Collegio osserva che
tale disposizione non puo' essere interpretata nel senso (proposto
dalle societa' ricorrenti) che essa disponga solo per il futuro e,
quindi, non trovi applicazione nei giudizi pendenti. Infatti il
riferimento alla «definizione, anche in via transattiva, sentiti i
competenti organi, con abbandono di ogni controversia pendente»
lascia chiaramente intendere che gli unici rapporti non interessati
da tale disposizione siano quelli gia' definiti con sentenza passata
in giudicato (cfr. T.A.R. Lazio, sez. II, ord. 26 luglio 2012, n.
685). Di converso per le controversie pendenti (ivi comprese quelle
in esame), relative al pagamento dei minimi garantiti per gli
esercizi passati (a partire da quello relativo all'anno 2006),
risulta chiara la volonta' del legislatore di superare
definitivamente, attraverso l'abrogazione dell'art. 38, comma 4, la
lettera l), del decreto-legge n. 223/2006, il regime delle c.d.
misure di salvaguardia e di definire le predette controversie
attraverso una riduzione forfettaria (non superiore al 5 per cento)
delle somme ancora dovute dai concessionari storici.
4. Posta tale premessa, il Collegio ritiene necessario procedere
innanzi tutto all'esame della rilevanza e della non manifesta
infondatezza della questione di legittimita' costituzionale sollevata
dalle societa' ricorrenti, perche' dalla motivazione degli impugnati
provvedimenti si evince che - secondo la condivisibile
interpretazione fornita dall'A.A.M.S. - la riduzione equitativa
prevista dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16/2012, da un
lato, deve essere intesa come attuativa dell'obbligo di
individuazione delle misure di salvaguardia e, dall'altro, ha
comportato l'abrogazione espressa dell'art. 38, comma 4, la lettera
l), del decreto-legge n. 223/2006. In altri termini, il Collegio
condivide la tesi (su cui si fondano le nuove richieste di pagamento
formulate dall'A.A.M.S.), secondo la quale - a fronte della mancata
definizione in via amministrativa delle misure di salvaguardia
previste dall'art. 38, comma 4, la lettera l), del, decreto-legge n.
223/2006 e delle numerose controversie insorte a seguito delle
richieste di pagamento dei minimi garantiti formulate dall'A.A.M.S.
all'inizio del 2012 nonostante la mancata definizione in via
amministrativa delle predette misure di salvaguardia - il legislatore
e' intervenuto con una legge provvedimento (l'art. 10, comma 5, del
decreto-legge n. 16/2012) destinata ad incidere sulle controversie
pendenti, abrogando il meccanismo di salvaguardia previsto dall'art.
38, comma 4, la lettera l), del decreto-legge n. 223/2006 e
sostituendo, tale meccanismo con un diverso meccanismo, costituito
essenzialmente da una riduzione, predeterminata per legge in misura
non superiore al 5 per cento, delle somme ancora dovute dai
concessionari a titolo di minimi garantiti.
5. In particolare le societa' ricorrenti lamentano la violazione
dell'art. 3, comma 2, dell'art. 41, comma 1, dell'art. 103, comma 1,
dell'art. 108, comma 2, dell'art. 111, comma 1, e dell'art. 113,
commi 1 e 3 della Costituzione evidenziando che: A) la soluzione
transattiva individuata dal legislatore risulterebbe illogica e,
quindi, in contrasto con l'art. 3 della Costituzione perche' non
tiene conto della circostanza (accertata con numerose sentenze
passate in giudicato) che l'integrazione dei minimi garantiti per gli
anni dal 2006 al 2011 non avrebbe potuto essere richiesta in assenza
della preventiva individuazione delle c.d. misure di salvaguardia
previste dall'art. 38, comma 4, del decreto-legge n. 223/2006; B)
l'art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16/2012, imponendo il
ricorso ad una transazione, contrasterebbe anche con l'art. 41, comma
1, della Costituzione, che sancisce la liberta' dell'iniziativa
economica privata, perche' una norma di legge non puo' imporre una
transazione al di fuori della libera determinazione contrattuale
delle parti; C) l'art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16/2012 si
porrebbe in contrasto con i principi costituzionali in materia di
tutela giurisdizionale, perche' impone all'Amministrazione di
definire in via transattiva le controversie inerenti il pagamento
dell'integrazione dei minimi garantiti in contrasto sia con le
sentenze del giudice amministrativo passate in giudicato, che hanno
ritenuto non dovuto il pagamento di tali somme in mancanza
dell'adozione delle misure di salvaguardia, sia con le ordinanze di
questa Sezione n. 686, n. 702 e n. 704 in data 23 febbraio 2012, con
le quali sono state accolte le domande cautelari proposte unitamente
ai ricorsi principali.
6. Cio' posto, non v'e' dubbio sulla rilevanza della suesposta
questione di legittimita' costituzionale perche', come gia'
evidenziato, l'art. 10, comma 5, del dereto-legge n. 16/2012 ha
abrogato la disposizione dell'art. 38, collima 4, del decreto-legge
n. 223/2006, che aveva introdotto - in favore dei c.d. concessionari
storici, tenuti al pagamento dei minimi garantiti - l'obbligo di
definire in via amministrativa misure di salvaguardia volte a
garantirei l'equilibrio economico di tali soggetti ed ha previsto a
tutela di costoro soltanto la possibilita' di ottenere una riduzione,
peraltro non superiore al 5 per cento, delle somme ancora dovute a
titolo di minimi garantiti. Del resto questa stessa Sezione nella
sentenza n. 8520 in data 7 novembre 2011 (puntualmente richiamata
dalle societa' ricorrenti) ha da ultimo ribadito che la disposizione
dell'art. 38, comma 4, lettera l), della legge n. 223 del 2006 e'
stata introdotta a garanzia dei concessionari storici, essendo
l'obbligo di definire le modalita' di salvaguardia di tali soggetti
finalizzato «a consentire il riequilibrio delle obbligazioni
consacrate nelle concessioni per la raccolta di scommesse ippiche
gia' rilasciate, in ragione del mutato assetto del mercato delle
scommesse ippiche e della riconfigurazione dell'assetto distributivo
territoriale dell'offerta di gioco, come ridisegnati dalla riforma
introdotta dall'art. 38 del decreto-legge "Bersani", che ha
determinato l'apertura del mercato dei giochi pubblici e
l'attivazione di nuove concessioni secondo una diffusione capillare
sul territorio e con piu' favorevoli condizioni di esercizio e di
reddivita'», ed ha evidenziato, nel contempo, come l'introduzione
dell'obbligo di definire tali modalita' di salvaguardia rendesse
«inapplicabile il contenuto del decreto interministeriale del 10
ottobre 2003 che aveva stabilito, sotto la vigenza della precedente
normativa, il metodo di calcolo per individuare il c.d. minimo
garantito».
7. Passando ora al profilo della non manifesta infondatezza della
questione, il Collegio preliminarmente rammenta che - come rilevato
da questa stessa Sezione nella recente ordinanza n. 685 in data 26
luglio 2012 - la questione della compatibilita' costituzionale delle
c.d. leggi-provvedimento (e cioe' di quegli atti formalmente
legislativi che tengono luogo di provvedimenti amministrativi, in
quanto dispongono, in concreto, su casi e rapporti specifici) e'
ormai definitivamente risolta dalla giurisprudenza della Corte
Costituzionale e dei Giudici amministrativi con l'affermazione di
principi ormai consolidati. In particolare:
A) la Consulta ha riconosciuto l'ammissibilita' di tali atti
normativi in base al rilievo dell'insussistenza di una "riserva di
amministrazione", ossia evidenziando che la Costituzione non
garantisce ai pubblici poteri l'esclusivita' delle pertinenti
attribuzioni gestorie e non configura per il legislatore limiti
diversi da, quelli (formali) dell'osservanza del procedimento di
formazione delle leggi, omettendo di prescrivere il contenuto
sostanziale ed i caratteri essenziali dei precetti legislativi (ex
multis, sentenza n. 347 del 1995);
B) una volta ammessa la compatibilita' delle leggi in
sostituzione di provvedimento con il vigente assetto costituzionale,
la prevalente giurisprudenza (ex multis, Consiglio di Stato, sez. IV,
9 marzo 2012, n. 1349) ritiene che, a fronte di una
legge-provvedimento, i diritti di difesa del soggetto leso, non
vengano ablati, ma si trasferiscano dalla giurisdizione
amministrativa alla giustizia costituzionale. Il corollario di tale
ricostruzione dogmatica dell'assetto della tutela delle posizioni
incise dalla legge-provvedimento e', dunque, la valorizzazione della
pregnanza del sindacato costituzionale di ragionevolezza della legge,
sino a renderlo anche piu' incisivo di quello giurisdizionale
sull'eccesso di potere, e cio' in modo da riconoscere al privato,
seppur nella forma indiretta della rimessione della questione alla
Consulta da parte del giudice amministrativo, una forma di protezione
ed un'occasione di difesa pari a quella offerta dal sindacato
giurisdizionale sugli atti amministrativi;
C) con particolare riferimento al rapporto tra la
legge-provvedimento di approvazione di un provvedimento
amministrativo gia' adottato e la pendenza di un procedimento
giurisdizionale avente ad oggetto tale provvedimento, merita di
essere condivisa la tesi (T.A.R. Puglia Bari, sez. I, 19 aprile 2006,
n. 1362) secondo la quale: a) la mera pendenza di un ricorso non
impedisce l'approvazione della legge-provvedimento, in quanto,
diversamente opinando, si finirebbe con l'ammettere un vulnus delle
prerogative delle assemblee legislative, mediante l'introduzione di'
un inammissibile nuovo limite, non codificato, all'esercizio della
relativa funzione; b) solo la formazione del giudicato puo'
paralizzare un intervento legislativo contrastante con il dictum
giurisdizionale, in modo da evitare (in coerenza con l'assetto dei
poteri delineato dalla Costituzione) l'irrimediabile sacrificio delle
garanzie di tutela giurisdizione; c) la pendenza di un ricorso avente
ad oggetto proprio il provvedimento amministrativo da approvare con
la legge non si rivela, comunque, del tutto indifferente ai fini del
corretto esercizio della funzione legislativa, proprio perche'
l'eventuale e comprovata esclusiva finalizzazione della legge alla
sottrazione dell'oggetto del sindacato giurisdizionale (ed alla
conseguente privazione della stessa possibilita' di tutela
giurisdizionale per l'interessato) costituirebbe un indice
sintomatico dell'irragionevolezza della legge provvedimento.
8. Tenuto conto di quanto precede, nonche' del fatto che -
secondo quanto affermato non solo da questa stessa Sezione nella gia'
richiamata sentenza n. 8520 in data 7 novembre 2011 e nelle ulteriori
sentenze invocate dalle parti ricorrenti (ex multis, sentenze n. 6520
in data 7 luglio 2009 e n. 7632 in data 28 luglio 2009), ma anche
dalla Quarta Sezione del Consiglio di Stato (ordinanza 31 agosto
2011, n. 3849) - i provvedimenti di riscossione di somme per il
raggiungimento dei minimi garantiti richiedevano la previa
definizione delle c.d. misure di salvaguardia di cui all'art. 38,
comma 4, lettera l), del decreto-legge n. 223/2006, il Collegio
Ritiene non manifestamente infondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge n. 16/2012 -
per contrasto con il principio di ragionevolezza, desumibile
dall'art. 3 della Costituzione (ex multis, Corte cost. 9 marzo 2012,
n. 53), e con i principi costituzionali in materia di tutela
giurisdizionale avverso i provvedimenti dell'Amministrazione, sanciti
dagli articoli 24, comma 1, 103, comma 1, e 113 della Costituzione -
alla luce delle seguenti considerazioni:
A) la disposizione dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge
n. 16/2012 appare illogica ed irrazionale, perche' il legislatore -
nel sostituire ad un meccanismo flessibile, come quello indicato
dall'art. 38, comma 4, lettera l), del decreto-legge n. 223/2006 (che
affidava all'Amministrazione il compito di individuare le concrete
misure di salvaguardia per i concessionari storici, senza fissare
tetti massimi, ma dando per scontata l'esigenza di parametrare le
misure di salvaguardia all'andamento del mercato delle scommesse, in
modo da impedire che il pagamento dei minimi garantiti, in presenza
di una maggiore concorrenza nel mercato, dovuta all'ingresso di nuovi
concessionari, potesse pregiudicare l'equilibrio economico dei
concessionari storici) con un meccanismo che consente solo una
riduzione forfettaria, fino ad un massimo del 5%, dei minimi
garantiti dovuti in base al "vecchio" decreto interministeriale del
10 ottobre 2003 - ha agito al solo (dichiarato) fine di perseguire
maggiore efficienza ed economicita' dell'azione amministrativa
mediante la definizione stragiudiziale di ogni controversia pendente,
ma non ha valutato che la predetta riduzione forfettaria non appare
adeguata per garantire l'equilibrio economico dei concessionari
storici. Infatti al mutato assetto del mercato delle scommesse
ippiche e della riconfigurazione dell'assetto distributivo
territoriale dell'offerta di gioco, come ridisegnati dalla riforma
introdotta dall'art. 38 del decreto legge "Bersani" che ha
determinato l'apertura del mercato dei giochi pubblici e
l'attivazione di nuove concessioni secondo una diffusione capillare
sul territorio e con piu' favorevoli condizioni di esercizio e di
reddivita'» (evidenziato nella gia' richiamata sentenza n. 8520 in
data 7 novembre 2011), si sono aggiunti gli effetti del «mercato
parallelo» gestito dai c.d. CTD (centri trasmissione dati), ossia gli
effetti della presenza nel mercato italiano delle sommesse di
operatori economici di altri stati membri che agiscono attraverso i
predetti CTD, in assenza di concessione, nell'esercizio delle
liberta' di stabilimento e prestazione dei servizi transfrontalieri,
garantite dagli articoli 49 e ss. e 29 e ss. TFUE (si veda al
riguardo la sentenza della Corte di Giustizia Costa-Cifone del 16
febbraio 2012, emessa nelle cause riunite C-72/10 e C-77/10);
B) la disposizione dell'art. 10, comma 5, del decreto-legge
n. 16/2012 appare effettivamente finalizzata al solo scopo di
sottrarre i provvedimenti dell'A.A.M.S. impugnati con i ricorsi
principali dalla societa' Admiral Bet Italia, dalla societa' Eurobet
Italia e dalla societa' Savini (e gia' sospesi da questo Tribunale)
al sindacato giurisdizionale (e, quindi, a vanificare,il diritto alla
tutela giurisdizionale delle parti ricorrenti), perche' - a fronte di
quanto affermato non solo da questa stessa Sezione, ma anche dalla
Quarta Sezione del Consiglio di Stato nelle pronunce innanzi citate -
il legislatore e' intervenuto introducendo una nuova disciplina che
non consente oramai alcuna forma di sindacato giurisdizionale sulla
mancata adozione, da parte dell'Amministrazione competente, delle
misure di salvaguardia previste dall'art. 38, comma 4, lettera l),
del decreto-legge n. 223/2006. Ne consegue che la predetta
disposizione vanifica il diritto dei concessionari storici di agire
in giudizio per tutelare il proprio equilibrio economico a fronte del
mutato assetto del mercato delle scommesse.