ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso del Ministro per l'agricoltura e
le foreste, per delega del Presidente del Consiglio dei ministri,
notificato il 18 dicembre 1974, depositato in cancelleria il 24
successivo ed iscritto al n. 18 del registro ricorsi 1974, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito della deliberazione della
Giunta regionale del Lazio 6 agosto 1974, n. 2272, che approva con
modificazioni il piano regolatore generale del Comune di Sabaudia.
Udito nell'udienza pubblica del 3 giugno 1976 il Giudice relatore
Vezio Crisafulli;
udito il sostituto avvocato generale dello Stato Mario Fanelli, per
il ricorrente.
Ritenuto in fatto:
1. - Con ricorso notificato il 18 dicembre 1974 e depositato il 24
dicembre 1974, il Ministro dell'agricoltura e foreste per delega del
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocato generale dello Stato, ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti del Presidente della Giunta regionale del
Lazio, avverso la deliberazione della Giunta regionale di approvazione,
con modifiche, del piano regolatore generale del Comune di Sabaudia
(LT), per contrasto con gli artt. 117 e 118 Cost. in relazione all'art.
4, lett. s) del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11, che ha operato il
trasferimento alle regioni delle funzioni statali in materia di
agricoltura e foreste.
L'approvazione del menzionato piano regolatore generale, che incide
per gran parte sul Parco nazionale del Circeo, violerebbe la competenza
statale in materia di parchi nazionali, espressamente riservata allo
Stato dalla citata disposizione del d.P.R. n. 11 e prevista altresi'
dalla legge 25 gennaio 1934, n. 285, istitutiva del Parco nazionale del
Circeo.
In via subordinata, la difesa dello Stato, ammesso che
l'approvazione del piano regolatore generale redatto dai comuni rientra
nelle competenze urbanistiche della Regione e che il piano non puo' non
comprendere anche quella parte del territorio in cui sia stato
istituito un parco nazionale sostiene che, quanto meno, non possa
negarsi la coesistenza di due sfere di competenza, quella statale, in
materia di parchi, e quella regionale, in materia urbanistica, e che,
quindi, debba intervenire tra i due enti una intesa, che, nella specie,
e' mancata.
2. - Il Presidente della Regione Lazio si e' costituito in giudizio
con deduzioni depositate il 19 maggio 1975, quindi oltre il termine di
20 giorni dall'ultima notificazione prescritto dall'art. 3 delle Norme
integrative, chiedendo il rigetto del ricorso.
3. - E' intervenuto in giudizio il Comune di Sabaudia con atto
depositato il 30 gennaio 1976.
Pur consapevole che la Corte costituzionale, in precedenti
pronunzie, si e' orientata nel senso dell'inammissibilita'
dell'intervento, nel giudizio per conflitto di attribuzione, di
soggetti non legittimati a proporlo o resistervi (sent. nn. 13 e 206
del 1975), il Comune di Sabaudia ritiene di dover nuovamente
prospettare la opposta tesi della ammissibilita', sostenendo che: a)
l'intervento come istituto processuale generale non sarebbe
incompatibile con la natura del giudizio per conflitto di
attribuzioni; b) che i contrari precedenti giurisprudenziali della
Corte avrebbero ad oggetto l'intervento cosiddetto principale, proposto
da controinteressati al provvedimento impugnato; c) che nella specie si
esplica un intervento ad adiuvandum, a sostegno delle ragioni del
soggetto resistente, da parte di un soggetto cointeressato al
provvedimento impugnato.
4. - Alla pubblica udienza, l'avvocato Carlo Selvaggi ha insistito
per l'ammissibilita' all'intervento del Comune di Sabaudia. Di
contrario avviso si e' dichiarato il sostituto avvocato generale dello
Stato Mario Fanelli per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Questa Corte, con ordinanza letta in udienza, ritenuto che
l'intervento del Comune di Sabaudia viene prospettato come intervento
adesivo nei confronti della Regione Lazio; che peraltro la Regione
predetta si e' costituita fuori termine e non puo' svolgere quindi
attivita' di parte in questo processo, di guisa che la difesa delle
attribuzioni che si assumono costituzionalmente spettanti alla Regione
verrebbe assunta da un soggetto diverso dal loro titolare,
esclusivamente legittimato a ricorrere ed a resistere dinanzi a questa
Corte; senza pregiudizio della piu' generale questione
dell'ammissibilita' di interventi davanti a questa Corte, specialmente
nei giudizi su conflitti di attribuzione, ha dichiarato inammissibile
l'intervento del Comune di Sabaudia.
Successivamente, la difesa dello Stato ha insistito per
l'accoglimento delle proprie tesi e conclusioni.
Considerato in diritto:
1. - Come riferito in narrativa, il ricorso del Ministro per
l'agricoltura contesta il potere della Regione Lazio di approvare il
piano regolatore del Comune di Sabaudia, perche' incidente anche su
zone facenti parte del Parco nazionale del Circeo, ogni competenza in
ordine al quale si assume essere riservata allo Stato in forza di
quanto disposto nel d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11, di trasferimento
alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative statali
in materia di agricoltura e foreste, caccia e pesca nelle acque
interne. In linea subordinata, si contesta che la Regione possa
procedere a quella approvazione da sola, senza "un accordo o un'intesa
tra Stato e Regioni".
2. - Dalla normativa a livello costituzionale e legislativo
disciplinante le materie su cui verte il conflitto e' dato ricavare
taluni punti fermi, che si passa a specificare, quali necessarie
premesse per la risoluzione del conflitto medesimo.
Non vi ha dubbio, anzitutto (e lo riconosce in linea di principio
la stessa difesa dello Stato) che, a norma degli articoli 117 e 118
Cost. e del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8, che ebbe ad operare il
trasferimento alle Regioni delle funzioni statali in materia
urbanistica, alla Regione spetta (per quanto ora particolarmente
interessa) il potere di approvare i piani regolatori generali (e le
loro varianti), predisposti dai comuni (art. 1, lett. d, del citato
d.P.R. n. 8). Ed e' certo altresi' che, a norma dell'art. 7 della legge
urbanistica 17 agosto 1942, numero 1150, nel testo modificato dall'art.
1 della legge 19 novembre 1968, n. 1187, i piani regolatori generali
devono comprendere "la totalita' del territorio comunale" (larghe zone
del quale, nel caso del Comune di Sabaudia, sono comprese nel Parco
nazionale del Circeo).
D'altro canto, le competenze statali in ordine ai parchi nazionali
sono state tenute ferme dall'art. 4, lett. s, del d.P.R. 15 gennaio
1972, n. 11, sopra menzionato: onde il conflitto di attribuzione su cui
la Corte e' chiamata a pronunziarsi. E' vero bensi' che tale riserva
(che questa Corte, con sent. n. 142 del 1972, ebbe a giudicare
costituzionalmente non illegittima), per la sua collocazione nel
contesto del decreto, si riferisce specificamente alla materia che ne
costituisce l'oggetto, cioe' all'agricoltura e foreste, caccia e pesca,
e non trova riscontro alcuno nel decreto n. 8, che pure contiene,
nell'art. 8, una elencazione di submaterie escluse dal trasferimento;
ma le competenze statali in ordine ai parchi nazionali non si
limitavano ne' si limitano agli aspetti piu' strettamente inerenti alla
materia anzidetta delle zone in essi incluse, comportando invece una
serie di vincoli e divieti, che inevitabilmente interferiscono anche
con l'urbanistica. Per convincersene, con particolare riguardo al Parco
del Circeo, che viene in considerazione nel presente giudizio, basta
por mente alle finalita' della sua istituzione, quali enunciate
nell'art. 1 della legge 25 gennaio 1934, n. 285 (tutelare e migliorare
la flora e la fauna, conservare le speciali formazioni geologiche
nonche' le bellezze del paesaggio, promuovere lo sviluppo del turismo),
nonche' ai divieti stabiliti nel successivo art. 5 (ulteriormente
specificati nel regolamento di applicazione r.d. 7 marzo 1935, n.
1324).
Deve peraltro osservarsi che, eccezion fatta per le autorizzazioni
alle "costruzioni e ricostruzioni di qualsiasi genere", prevista
dall'art. 3 del cit. regolamento soltanto limitatamente ad alcune
localita' indicate nella annessa tabella, la vigente legislazione non
attribuisce alla Azienda di Stato per le foreste demaniali, cui e'
affidata "la gestione tecnica ed amministrativa del Parco" (art. 2
della legge n. 285 del 1934), poteri che abbiano ad oggetto l'assetto
del territorio in esso rientrante. Rilievi analoghi valgono,
d'altronde, anche per gli altri parchi nazionali.
E poiche' le competenze riservate allo Stato in ordine ai parchi
nazionali sono quelle esistenti al momento del trasferimento delle
funzioni alle Regioni, la conclusione (con alcune limitatissime
eccezioni, tra cui, per il Parco del Circeo, quella teste' menzionata)
e' che nessuna competenza suscettibile di essere qualificata, in senso
proprio, urbanistica puo' oggi considerarsi, relativamente ai Parchi
nazionali, di spettanza dello Stato. Con il che puo' spiegarsi, in
qualche misura, il gia' rilevato silenzio in proposito del d.P.R. n. 8
del 1972, traendosene altresi' il corollario che il Parco nazionale del
Circeo non e' sottratto ai poteri regionali nella materia de qua,
nessuna deroga risultando disposta al sopra rammentato principio
dell'art. 7 della legge urbanistica del 1942, cosi' come modificato
dall'art. 1 della legge n. 1187 del 1968, secondo cui i piani
regolatori generali devono comprendere l'intero territorio comunale.
3. - Ma l'esercizio dei poteri urbanistici, che, alla stregua delle
premesse sopra esposte, devono considerarsi trasferiti alle Regioni,
incontra, per altro verso ed in forza delle medesime premesse, un
limite nei diversi poteri riservati allo Stato per la tutela degli
interessi pubblici cui i parchi nazionali sono istituzionalmente
preordinati. Competenza regionale e competenza statale devono pertanto
coordinarsi tra loro, di guisa che possa realizzarsi un giusto
contemperamento delle finalita' rispettive.
Una tale esigenza e' stata, per la verita', in qualche modo
avvertita dalla Giunta regionale che, nell'approvare, con modifiche, il
piano regolatore generale del Comune di Sabaudia, ha vincolato
quest'ultimo, in parziale accoglimento di osservazioni formulate
dall'Azienda di Stato per le foreste demaniali, ad "esaminare" i
progetti di attuazione di determinate previsioni del piano "di
concerto" con l'Azienda medesima.
Senonche', cosi' facendo, la Regione ha esercitato una facolta',
della quale poteva avvalersi come non avvalersi (e non se n'e' avvalsa,
infatti, per altre previsioni del piano, che pure avevano formato
oggetto di osservazioni dell'Azienda e concernevano anch'esse zone
comprese nel Parco): cio' che si appalesa insufficiente a realizzare
una efficace tutela degli interessi inerenti al Parco del Circeo, il
cui soddisfacimento e' compito riservato allo Stato, e non puo' quindi
essere rimesso alla discrezionalita' della Regione. Quel che e'
necessario a tal fine e', invece, che l'approvazione del piano
regolatore sia condizionata, con riferimento alle parti di esso
incidenti sul Parco, ad intervenute intese con il Comune e, per quanto
di sua competenza, con la Regione. In questo senso e nei limiti sopra
indicati, il ricorso per regolamento di competenza proposto dal
Ministro per l'agricoltura merita accoglimento.