ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge 27 marzo
1980, n. 112 (Interpretazione autentica delle norme concernenti la
personalita' giuridica e il finanziamento degli istituti di patronato
di cui al D.L.C.P.S. 29 luglio 1947, n. 804, nonche' integrazioni allo
stesso decreto), promosso con ordinanza emessa l'11 dicembre 1980 dal
Giudice istruttore del Tribunale di Roma, nel procedimento penale a
carico di Rizzo Giuseppe ed altri, iscritta al n. 38 del registro
ordinanze 1981 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 83 del 24 marzo 1981.
Visti l'atto di costituzione di Rizzo Giuseppe ed altri e l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 15 giugno 1982 il Giudice relatore
Giovanni Conso;
uditi l'avv. Aldo Sandulli per Rizzo Giuseppe ed altri e l'avvocato
dello Stato Piergiorgio Ferri, per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto:
1. - L'Ufficio istruzione del Tribunale di Roma procedeva a carico
di Rizzo Giuseppe, Piazzi Ugo, Feroci Ercole, Drago Giuseppe, Correr
Ruggero (ed altri), imputati del delitto di peculato continuato
pluriaggravato, perche' " agendo in concorso tra loro e con altre
persone, ciascuna nella sua qualita' di amministratore dell'Istituto di
Patronato per l'Assistenza Sociale (IPAS), Ente pubblico, ai sensi del
D.L.C.P.S. 29 luglio 1947, n. 804 ..., con piu' atti esecutivi del
medesimo disegno criminoso, distraevano, a profitto proprio e altrui
vantaggio, ingenti somme di danaro di pertinenza dell'IPAS,
disponendone per finalita' estranee ai fini dell'ente".
Nel corso della istruzione entrava in vigore la legge 27 marzo
1980, n. 112 (" Interpretazione autentica delle norme concernenti la
personalita' giuridica e il finanziamento degli istituti di patronato
di cui al D.L.C.P.S. 29 luglio 1947, n. 804, nonche' integrazioni allo
stesso decreto") che, all'art. 1, espressamente stabilisce: " Gli
istituti di patronato e di assistenza sociale, costituiti ai sensi
dell'art. 2 D.L.C.P.S. 29 luglio 1947, n. 804, hanno personalita'
giuridica di diritto privato".
A seguito dell'intervento di tale disciplina, il Pubblico
Ministero, cui gli atti del procedimento erano stati trasmessi per la
requisitoria, chiedeva al Giudice istruttore che, essendo stata
disconosciuta, in conseguenza della legge interpretativa, la qualita'
di pubblico ufficiale degli organi (e dipendenti) degli Istituti di
patronato, l'ipotesi di reato originariamente contestata venisse "
degradata" nella imputazione di appropriazione indebita continuata
pluriaggravata.
Il Giudice istruttore, prima di procedere ad ogni ulteriore
attivita', ha sollevato questione di legittimita' costituzionale della
citata legge 27 marzo 1980, n. 112, per " eccesso di potere
legislativo" e contrasto con l'art. 104, primo comma, della
Costituzione.
In ordine al primo vizio denunciato, il giudice a quo rileva che le
Sezioni Unite della Corte di cassazione, sin dal 1958 (sentenza 22
marzo 1958, n. 960), riconobbero agli Istituti di patronato la
specifica funzione di integrare e di rendere piu' funzionale
l'attivita' di enti pubblici, come l'INPS, l'INAIL, l'INAM, etc., nella
fase della concreta realizzazione della previdenza ed assistenza
sociale obbligatoria. Tale indirizzo fu mantenuto fermo dalle Sezioni
Unite con la sentenza 4 aprile 1964, n. 734, nella quale, anzi, si
evidenziava esplicitamente che gli Istituti di patronato hanno
carattere pubblico, in quanto, " come risulta dall'art. 1 del citato
decreto, istituzionalmente perseguono uno scopo di carattere pubblico":
quello di provvedere in via esclusiva all'assistenza e alla tutela dei
lavoratori e dei loro aventi causa, per il conseguimento in sede
amministrativa delle prestazioni di qualsiasi genere previste da leggi,
statuti e contratti regolanti la previdenza e la quiescenza, nonche'
alla rappresentanza dei lavoratori davanti agli organi di liquidazione
di dette prestazioni o a collegi di conciliazione, prestazioni, tutte,
dovute in base agli statuti e ai contratti, che si limitano sempre a
sostituire o ad integrare quelle dovute a norma di legge, alle quali
non possono essere mai quantitativamente inferiori. Ne consegue che lo
scopo istituzionale degli Istituti di patronato ha, nella sua parte
principale ed assistenziale, carattere complementare e integrativo
delle finalita' di previdenza e di assistenza sociale, la cui natura
pubblica e' universalmente ritenuta per avere lo Stato, in adempimento
del precetto contenuto nell'art. 38 Cost., reso obbligatorio il
conseguimento di esse mediante l'imposizione di determinati contributi
e la creazione di appositi enti pubblici (INAIL, INPS e INAM) destinati
a realizzarle.
La tendenza della Cassazione a qualificare gli Istituti di
patronato enti pubblici (non economici), prosegue il giudice a quo, e'
stata confermata, senza interruzioni, "per ultimo" con la sentenza
delle Sezioni Unite 15 marzo 1979, n. 3113. Le Sezioni Unite hanno
utilizzato, per la qualificazione degli Istituti in esame, gli elementi
sintomatici propri di ogni qualificazione della natura giuridica
(pubblica o privata) delle persone giuridiche: " la costituzione o
soppressione dell'ente per diretta iniziativa dello Stato, la sua
soggezione a piu' o meno intensi controlli pubblici, la partecipazione
dello Stato alle spese di gestione, l'assenza di finalita' di lucro,
l'attribuzione all'ente di funzioni o poteri pubblici, la sua struttura
organizzativa; elementi dei quali possono ricorrere alcuni soltanto di
quelli esemplificati, altri ancora di volta in volta valorizzabili,
purche' consentano, considerati nel loro insieme, e per la loro
qualita', ancor piu' che per il loro numero, di ritenere esistente quel
tipo di rapporto e quelle finalita'".
Ora, prosegue la decisione riportata dal giudice a quo, dalla
disciplina legislativa emergono una serie di inequivoci elementi i
quali, sia singolarmente considerati che nel loro insieme, sono piu'
che sufficienti a far inquadrare gli Istituti di patronato nella
categoria degli enti pubblici non economici, secondo, del resto, il
costante indirizzo della Corte di cassazione.
Infatti, gli Istituti di patronato di cui al D.L.C.P.S. 29 luglio
1947, n. 804, pur se non creati ad opera dello Stato (ma da esso
tuttavia sopprimibili), possono essere costituiti solo da
organizzazioni che rientrino fra quelle indicate dalla legge
(associazioni nazionali di lavoratori che annoverino nei propri statuti
finalita' assistenziali: art. 2, primo comma), previa sottoposizione a
penetrante controllo, non circoscritto ad un normale riscontro di
legittimita', ma esteso al merito (approvazione da parte del Ministero
per il lavoro e la previdenza sociale: art. 2, secondo comma).
Inoltre, poiche' il compito di provvedere all'assistenza e alla
tutela dei lavoratori e dei loro aventi causa per il conseguimento, in
sede amministrativa, di ogni prestazione, previdenziale e di
quiescenza, prevista da leggi, statuti e contratti, nonche' alla
rappresentanza, a tali fini, dei lavoratori in sede amministrativa e
arbitrale o conciliativa (chiaramente da inquadrare nell'area dell'art.
38 della Costituzione), viene dalla legge (art. 1) affidato a tali
Istituti in via esclusiva, con divieto per ogni altro soggetto di
esplicare qualsiasi opera di mediazione per l'assistenza dei
lavoratori, e' evidente - dal punto di vista del fine - che lo Stato
delega agli enti in questione un compito che, per la sua funzione
generale e per la sua delicatezza, ritiene di pubblico interesse.
Ulteriore elemento sintomatico emergente dalla disciplina degli
Istituti di patronato e' l'assenza di fini di lucro (art. 3, ultimo
comma), dovendo l'attivita' dell'Istituto essere svolta gratuitamente
nei confronti di tutti i lavoratori, senza alcuna limitazione.
Non minore importanza ha il carattere esclusivamente pubblico del
finanziamento di tali enti, cui si provvede mediante il prelievo di
un'aliquota percentuale sul gettito dei contributi incassati dagli
istituti previdenziali determinata dal Ministro per il lavoro e la
previdenza sociale di concerto con il Ministro del tesoro; questi
stessi Ministeri provvedono, poi, alla ripartizione fra i vari istituti
delle somme cosi' affluite alla Tesoreria centrale dello Stato (artt. 4
e 5); al contempo, gli Istituti di patronato sono parificati, agli
effetti di qualsiasi tributo, alle amministrazioni dello Stato (art.
8).
Vari e penetranti, oltre a quello iniziale - concludono le Sezioni
Unite della Cassazione - sono inoltre i controlli da parte del
Ministero del lavoro, cui e' affidata la vigilanza sugli Istituti di
patronato, all'uopo tenuti a vari obblighi strumentali, e che, nei casi
piu' gravi, possono essere sottoposti a regime commissariale, o
addirittura sciolti (art. 6).
La silloge giurisprudenziale ora riportata non costituisce il solo
elemento che fa ritenere gli Istituti in esame enti pubblici: una tale
qualificazione risulta, infatti, secondo il giudice a quo, anche dalla
interpretazione dei competenti organi collegiali dell'ente (a titolo di
esempio il Giudice istruttore cita l'esame della proposta di
transazione delle cause fra l'IPAS e certi Coluccia e Mangeli, respinta
dal Comitato esecutivo proprio per il carattere pubblico dell'ente, e
la seduta del Consiglio di amministrazione del 28 luglio 1976, nella
quale, trattandosi di adottare norme di comportamento in presenza di
aumento del canone di locazione delle sedi occupate dall'ente nel
territorio nazionale, l'IPAS e' definita " Pubblica amministrazione").
Pur non essendosi mai dubitato della natura di ente pubblico non
economico degli Istituti di patronato (il giudice a quo cita anche il
parere dell'8 ottobre 1953, n. 623, emesso dalla seconda sezione del
Consiglio di Stato), e' intervenuta la legge n. 112 del 1980, che "
qualificandosi di "interpretazione autentica" ha stabilito che detti
istituti hanno personalita' giuridica di diritto privato. Consegue che
la legge interpretativa enunciando un apprezzamento interpretativo di
un precetto anteriore (di cui, per definizione, "fa intendere il
senso") non puo' avere che efficacia retroattiva".
In particolare, con riguardo al procedimento penale in corso la
conseguenza e' che, essendosi attribuita agli Istituti di patronato
personalita' giuridica di diritto privato, i soggetti che ne hanno la
rappresentanza o l'amministrazione non rivestono piu' la qualita' di
pubblici ufficiali o di incaricati di pubblico servizio, qualita'
soggettiva " indispensabile per l'integrazione del fatto reato previsto
nell'art. 314 c.p. (la cui sanzione e' stabilita nella reclusione da 3
a 10 anni e nella multa non inferiore a L.40.000), ricorrendo, invece,
ove si siano verificate appropriazioni o distrazioni di somme
appartenenti all'ente da parte di chi, per ragione del suo ufficio o
servizio, aveva il possesso di tali somme, eventualmente, la meno grave
fattispecie criminosa dell'appropriazione indebita (la cui sanzione,
all'art. 646 c.p., e' stabilita nella reclusione fino a 3 anni e nella
multa fino a L. 400.000)".
Poste queste premesse, il giudice a quo ritiene la legge "
interpretativa" n. 112 del 1980 contrastante " sia con le esigenze
razionali del diritto, sia con i principi costituzionali ".
Una prima critica il Giudice istruttore muove alla qualificazione
attribuita dal legislatore al testo normativo in esame: presupposto
dell'interpretazione autentica e', infatti, una incertezza sul
significato del precetto che, rendendo possibile una pluralita' di
interpretazioni divergenti, " ostacola il comportamento a cui debbono
uniformarsi i destinatari del precetto medesimo". Nulla di cio' si e'
verificato nel caso in esame stante l'assoluta uniformita' della
giurisprudenza in ordine alla natura giuridica degli Istituti di
patronato, sempre considerati enti pubblici (non economici).
Peraltro, il fatto stesso che il " legislatore abbia sentito la
necessita' di fissare l'apprezzamento interpretativo" del D.L.C.P.S. n.
804 del 1947 ad oltre trent'anni dalla sua entrata in vigore e' il
chiaro sintomo (puntualmente emergente dai lavori preparatori)
dell'assurdita' della qualificazione di natura interpretativa conferita
alla legge n. 112 del 1980, natura che appare peraltro puntualmente
contraddetta dall'art. 5 della stessa legge che fa salve le posizioni
giuridiche ed economiche acquisite dal personale dipendente degli
Istituti di patronato e di assistenza sociale in riferimento ai
benefici maturati in base alle norme vigenti per il personale degli
enti pubblici.
Alla stregua di tali rilievi, prosegue il giudice a quo, sembra
fondato il sospetto che il legislatore " si sia reso inosservante dei
precetti legislativi rivoltigli dalla Costituzione, ovvero desumibili
dai principi generali, la cui violazione configura l'eccesso di potere
legislativo. Eccesso di potere che,... in diritto amministrativo, e'
quel vizio di legittimita' incidente nella parte discrezionale
dell'attivita', ravvisabile, come autorevolmente sostenuto in dottrina,
anche sul piano legislativo allorche' sussista l'illegittimita' del
fine della legge, in quanto diverso da quello costituzionalmente
previsto. L'esistenza di un tale vizio puo' desumersi dall'esame dei
comportamenti seguiti per la formazione della volonta' legislativa" e "
dall'eventuale divergenza delle sue disposizioni in relazione alla
situazione di fatto cui si intendeva provvedere, e cio' allo scopo di
poter rilevare indizi o presunzioni sufficienti a far ritenere e
fondatamente sospettare la non congruenza del fatto stesso rispetto al
fine".
Con riferimento alla fattispecie in esame, se, in sede di sindacato
costituzionale, si desumesse dalle contraddizioni fra parte e parte
dello stesso testo normativo, ovvero dalle contraddizioni tra
quest'ultimo e le circostanze di pubblico interesse ("asseritamente
ritenute esistenti") che hanno determinato il legislatore alla "
interpretazione autentica" della norma, l'elusione del fine prescritto
(e cioe', il far venir meno l'incertezza del significato normativo del
precetto), si evidenzierebbe l'irragionevolezza della " statuizione",
sotto il profilo della presunzione del contrasto con tale pubblico
interesse (e cioe', sotto la specie, appunto, dell'eccesso di potere).
In proposito, conclude sul punto il giudice a quo, va sottolineato
che, se, in sede di sindacato di legittimita' costituzionale, la Corte
non puo' " rifare" la legge esaminando il merito di essa, puo' pero'
certamente controllare - ab externo - " la regolarita'" della
formazione dell'atto; e tale controllo non puo' che avere ad oggetto
l'esame della " logicita'" della " legge", mediante l'eventuale
individuazione di vizi logici nell'iter formativo della legge stessa.
Anche a tal fine, infatti, sono attribuiti alla Corte poteri istruttori
in grado di ricostruire i presupposti di fatto sui quali si basa il
provvedimento legislativo (art. 13 legge 11 marzo 1953, n. 87).
"Dai motivi posti a base della prospettata illegittimita'
costituzionale della legge 27 marzo 1980, n. 112, per eccesso di potere
legislativo discendono", poi, secondo il giudice a quo, " ulteriori
perplessita' sulla compatibilita' tra tale norma e l'art. 104, primo
comma, Cost.".
E, infatti, la trentennale uniformita' delle magistrature superiori
nel riconoscere agli Istituti di patronato la natura di enti pubblici
non economici (senza che il legislatore sentisse, per l'intero arco di
tempo corrente dal 1947 al 1980, la necessita' o l'opportunita' di
chiarire, con atto di interpretazione autentica, il significato del "
precetto", ed avallando, anzi, con la propria inerzia,
l'interpretazione giurisprudenziale) fa ritenere che la specifica
destinazione della " disposizione legislativa" impugnata sia stata
essenzialmente quella di neutralizzare gli effetti delle decisioni
giudiziarie nel procedimento in corso, con conseguente violazione del
fondamentale principio della divisione e coordinamento tra i poteri
dello Stato.
Nella vigente Costituzione repubblicana non puo' trovare ingresso
il postulato della " onnipotenza" del legislatore: quest'ultimo non si
confonde ed identifica con lo Stato, posto che il potere statuale si
ripartisce tra gli organi legislativo, giudiziario ed amministrativo, e
tale ripartizione comporta dei limiti nell'esercizio delle rispettive
funzioni, sul cui corretto esercizio si fonda sia l'autorita' dello
Stato che la liberta' dei cittadini.
"Da quanto sopra rilevato" - conclude il Giudice istruttore - " si
evidenzia il sospetto di incostituzionalita' della l. 27 marzo 1980, n.
112": " per eccesso di potere legislativo, in quanto, pur
qualificandosi la legge de qua di interpretazione autentica, tale
disposizione appare in contrasto con quella che dovrebbe essere la sua
destinazione e cio' sia perche' non ricorre il presupposto consistente
nell'incertezza della legge antecedente e sia perche' sotto specie di
interpretazione si sono introdotte norme in realta' innovative, per
rendere meno appariscente l'innovazione stessa"; " in riferimento
all'art. 104, primo comma, Cost. poiche' per mezzo della retroattivita'
propria della interpretazione autentica, appare esercitata dal potere
legislativo una indebita ingerenza nel procedimento in corso,... cosi'
da minacciare l'indipendenza dell'organo giurisdizionale".
2. - Si sono costituiti nel giudizio avanti alla Corte Rizzo
Giuseppe, D'Erme Mario, Urso Giuseppe, Palombi Gino, Sgobbino Luciano e
Feroci Ercole, tutti rappresentati dall'avv. prof. Aldo Sandulli,
chiedendo che la questione venga dichiarata non fondata.
Secondo la difesa degli imputati esisterebbero univoci sintomi
rivelatori del carattere " privato" degli Istituti di patronato anche
prima della legge n. 112 del 1980; e cio' nonostante l'interesse "
sociale" delle finalita' perseguite che aveva " sollecitato" la
previsione della gratuita' (a base, peraltro, mutualistica) delle
prestazioni, la vigilanza governativa, la sovraintendenza, sempre
governativa, sulla ripartizione dei fondi, sulla gestione di essi e
sull'attivita' esplicata: una vigilanza che si inseriva in quello
stesso ordine di idee di salvaguardia degli assistiti che aveva
suggerito il divieto (penalmente sanzionato) delle agenzie private e
dei procaccianti.
Proprio nella direzione della natura privata degli istituti in
esame si mosse immediatamente la dottrina, manifestando con chiarezza
il proprio dissenso nei confronti di quella giurisprudenza della
Cassazione che - preceduta da un vecchio (e quasi non motivato) parere
del Consiglio di Stato (sezione II, 8 luglio 1953, n. 623), fondata su
schemi ormai superati e fuorviata anche dall'erroneo convincimento (poi
smentito dalla decisione della Corte costituzionale n. 17 del 1970)
che le attribuzioni loro proprie fossero riservate agli Istituti di
patronato in via esclusiva - si discosto' dalla motivata sentenza della
VI sezione, 16 ottobre 1952, n. 725, classificandoli come enti pubblici
e rimanendo, poi, praticamente ancorata a tale orientamento.
Tutti gli argomenti sui quali e' basata la costruzione della natura
pubblica degli istituti di patronato si rivelerebbero insufficienti:
cosi' quello del fine pubblico dell'assistenza (smentito dall'art. 38,
ultimo comma, Cost., secondo cui l'assistenza privata e' libera),
quello della vigilanza statale (comune a molti soggetti privati:
banche, compagnie di assicurazione, cooperative, case di cura,
esercenti professioni e servizi di interesse pubblico e sociale,
istituti di istruzione riconosciuti, etc.), del finanziamento pubblico
(che nella specie non puo' qualificarsi tale e che, in ogni caso, non
e' - in via generale -sufficiente a far considerare un ente come
pubblico), della parificazione tributaria alle amministrazioni dello
Stato (elemento assolutamente marginale e proprio anche di alcuni
soggetti privati).
Per superare " una situazione anomala (determinata da una
giurisprudenza, poco attendibile e disarmonica rispetto al quadro
generale, la quale aveva manifestamente deviato dalla direttiva
legislativa)" sarebbe intervenuta la legge n. 112 del 1980, fornendo
una parola chiarificatrice sulla natura degli Istituti di patronato,
con riguardo ai quali l'anomalia e l'incertezza continuavano ad essere
favorite dall'atteggiamento della Cassazione che, col suo dissenso
rispetto alla interpretazione individuata dalla dottrina, aveva finito
per alimentare un prolungato contenzioso. Al contempo, l'"enorme
pullulare, negli ultimi tempi, di Istituti di patronato, e
conseguentemente, di un contenzioso in buona parte artificioso e
strumentalizzato a fini di proselitismo, rendeva indispensabile una
corretta individuazione della natura giuridica di tali enti da parte
dello stesso legislatore, soprattutto con riguardo ad istituti nati e
concepiti come soggetti privati, in un momento nel quale vengono
restituiti alla condizione privata molti enti (a base corporativa e no)
nati e vissuti come enti pubblici (artt. 114, 115 D.P.R. n. 616 del
1977)".
La natura interpretativa della legge n. 112 del 1980 risulterebbe,
sempre secondo la difesa delle parti private, dai lavori preparatori,
nei quali puntualmente emergerebbe il " carattere rilevante e
normativo" dello stesso titolo della legge, dal quale puo'
conseguentemente desumersi che il legislatore volle attribuire
carattere retroattivo a quella parte del contenuto precettivo
(soprattutto: l'art. 1) che veniva a precisare la sostanza di
disposizioni gia' presenti nel D.L.C.P.S. del 1947: si spiegherebbe
cosi' perche' la Commissione lavoro della Camera dei deputati, nella
seduta del 18 marzo 1980, ebbe a respingere un emendamento proposto
dall'on. Galli, col quale si intendeva aggiungere (subito dopo le
parole " hanno personalita' giuridica di diritto privato") le ulteriori
parole " con decorrenza dalla presente legge".
Ne' varrebbe opporre che il titolo della legge non e' decisivo (si
cita la sentenza n. 5330 del 1980 delle Sezioni Unite della Cassazione
che ha attribuito carattere " innovativo" e non " interpretativo" alla
normativa impugnata), giacche' la volonta' del legislatore risulta
puntualmente dai lavori preparatori, essendo stata ribadita durante
tutto l'iter parlamentare, fino al punto che fu respinto, con votazione
ad hoc, un emendamento aggiuntivo che tendeva a riconoscere alla legge
efficacia solo per l'avvenire.
Non vi e' dubbio, pertanto, prosegue la difesa, che entrambe le
Camere si espressero esplicitamente nel senso del carattere
interpretativo e, quindi, retroattivo della natura privatistica
riconosciuta agli Istituti di patronato. Ad ogni modo, l'affermazione
che il titolo della legge " non ha valore giuridicamente obbligatorio"
non comporta di dover negare addirittura ogni valore interpretativo al
titolo dato al testo legislativo nell'atto stesso della sua
presentazione al Parlamento, ed, ancor piu', al titolo discusso e
approvato dallo stesso Parlamento; specialmente, poi, quando il
significato di esso non si presenti " in contrasto" col testo (e
percio' " escluso" da questo), ma anzi risulti conforme agli atti
parlamentari.
Ne', peraltro, per negare il carattere di legge di interpretazione
autentica all'art. 1 - letto alla luce del titolo della legge e
dell'intenzione del legislatore - potrebbero soccorrere gli aspetti "
integrativi " espressi negli altri articoli e negli stessi artt. 4 e 5
(che gia' esistevano nella originaria proposta di legge). Ancor meno
sarebbe sufficiente per far negare il carattere interpretativo
dell'art. 1 l'enunciazione contenuta in alcune dichiarazioni
dell'opposizione parlamentare (ed enfatizzati dalla Cassazione) in
merito all'assurdita' di un'interpretazione autentica che interviene
dopo trent'anni dall'entrata in vigore della legge: la legge - ancor
piu' del giudicato - puo' fare infatti de albo nigrum e configurare
come interpretative (ma non e' comunque questo il caso della legge n.
112 del 1980) disposizioni in netta dissonanza dalla legge da "
interpretare", al fine di imprimere ad esse efficacia retroattiva
(fuori della materia penale, si aggiunge, la Costituzione non esclude
affatto la possibilita' che le leggi abbiano una tale efficacia).
Passando poi all'esame del vizio di eccesso di potere legislativo
denunciato dal giudice a quo, la difesa degli imputati rileva che,
mentre da un lato non e' affatto contraddittoria (e ancor meno, per
cio' solo, illegittima) una legge la quale, nell'interpretare
retroattivamente la legge precedente, accompagni al regime in tal modo
instaurato disposizioni, di adattamento e integrative, a carattere
sicuramente innovativo nei riguardi dell'assetto prodotto dalla
giurisprudenza affermatasi, dall'altro nessun precetto costituzionale
prescrive che le leggi retroattive (e cosi' pure quelle qualificate
come interpretative) non possano perseguire altro fine se non quello di
dissipare le incertezze esistenti nella giurisprudenza delle supreme
magistrature giacche' le leggi interpretative " possono e debbono
essere emanate al fine di ricondurre la giurisprudenza entro i binari
della volonta' legislativa, se e' vero che nello Stato democratico la
legge si colloca al di sopra della funzione giustiziale (art. 101
Cost.)".
"Del tutto gratuita (e per di piu' incomprensibile, oltreche'
contraddittoria e percio' inammissibile)" sarebbe, poi, stando alla
difesa degli imputati, l'affermazione secondo cui, sotto specie di
interpretazione, si sarebbero introdotte nella legge denunciata norme
in realta' innovative, per rendere meno appariscente l'innovazione
stessa.
A proposito, infine, della pretesa violazione dell'art. 104, primo
comma, della Costituzione, la difesa rileva come la Corte
costituzionale ha avuto occasione di affermare, nella sentenza n. 118
del 1957, che non e' esatto che l'emanazione di leggi interpretative
incida necessariamente sul principio della divisione dei poteri e che
interferisca nella sfera del potere giudiziario. L'interpretazione
autentica obbliga tutti i giudici ad applicare ex tunc una legge
anteriore nel senso indicato dalla nuova legge ed ogni giudice e'
obbligato, dalla stessa Costituzione, a conformarsi ad essa. In simili
casi non si realizza, percio', una violazione dell'art. 104 della
Costituzione, " essendo il giudice sottoposto, per regola generale,
alla legge". Solo quando il legislatore pretendesse di riformare
direttamente un singolo giudicato o di dettare norme retroattive per un
singolo processo in corso (e non anche per tutti i possibili processi),
conclude la difesa, potrebbe configurarsi una invasione della sfera del
potere giudiziario.
In data 2 giugno 1982 la difesa degli imputati ha depositato delle
note aggiuntive con le quali contesta la rilevanza delle questioni
sollevate dal Giudice istruttore del Tribunale di Roma.
Si deduce al riguardo: "nel richiamare il principio costituzionale
di legalita' (art. 25 Cost.), nonche' specialmente le regole sulla
successione delle leggi penali nel tempo, contenute nell'art. 2 c.p.,
ispirate, ognuna e tutte, al principio del favor rei... ci sia
consentito richiamare... l'acuto rilievo" - contenuto in una nota alla
sentenza della Corte costituzionale n. 62 del 1979 - " secondo il quale
l'estensione, agli effetti delle pronuncie di accoglimento della Corte
riflettenti norme incriminatrici, dei precetti espressi nell'art. 2
c.p., a proposito degli effetti dell'abrogazione di norme
incriminatrici, e' argomentabile anche dal fatto che l'ultimo comma
dell'art. 2 -formulato in un tempo in cui non era prevista
l'invalidazione e caducazione delle leggi per invalidita' - equipara
alla successione delle fonti talune forme di caducazione della fonte
(ipotesi del decreto legge non convertito), cui si potrebbe assimilare
la dichiarazione di illegittimita' costituzionale". E -aggiunge la
difesa - l'equiparazione opera non solo con riguardo al primo comma
dell'art. 2 (norma di favore anteriore al fatto) ma anche con
riferimento ai commi successivi (norme di favore sopravvenute al
fatto).
Proprio appellandosi all'art. 25 della Costituzione ed all'art. 2
c.p., la Corte costituzionale ha costantemente affermato - conclude la
difesa - la necessaria irrilevanza delle questioni di costituzionalita'
sollevate nei confronti delle disposizioni penalmente meno severe,
dichiarando " in assoluto" (vengono citate le sentenze n. 62 del 1969,
n. 26 del 1975, n. 85 del 1976, nn. 42 e 122 del 1977, n. 91 del 1979,
nn. 73 e 108 del 1981) inammissibili le questioni stesse.
3. - E pure intervenuta la Presidenza del Consiglio dei ministri,
rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, chiedendo
che la questione sia dichiarata non fondata.
Secondo l'Avvocatura, " i pur comprensibili appunti mossi dal
giudice a quo all'opportunita' e necessita' di emanare la legge
interpretativa" non sembra siano in grado di inficiarne la validita' e,
tanto meno, la rispondenza al dettato costituzionale. Se ne deduce che
l'adozione di siffatte disposizioni normative " rientra pur sempre
nell'ambito pienamente discrezionale e insindacabile dei poteri di
competenza del legislatore". D'altro canto, conclude l'Avvocatura,
l'effetto retroattivo, proprio delle leggi qualificate come di
interpretazione autentica, non puo' che discendere automaticamente, per
la stessa preminente natura di tali tipi di atti normativi ad essere
produttori di mutamenti nei procedimenti in corso, senza che cio'
comporti violazione del principio riguardante l'indipendenza della
Magistratura.
Considerato in diritto:
1. - Il Giudice istruttore del Tribunale di Roma sottopone a
giudizio di legittimita' costituzionale la legge 27 marzo 1980, n. 112,
prospettando, in primo luogo, l'esistenza di un eccesso di potere
legislativo per " illegittimita' del fine, in quanto diverso da quello
costituzionalmente previsto", e, in secondo luogo, l'esistenza di un
contrasto con l'art. 104, primo comma, Cost.. Quest'ultimo profilo si
sostanzia in un sospetto di " indebita ingerenza" da parte del
legislatore " nel procedimento in corso" davanti al giudice a quo,
ingerenza diretta a " neutralizzare gli effetti delle decisioni
pronunziate dall'autorita' giudiziaria" in tale procedimento (emissione
di mandati di cattura per peculato continuato pluriaggravato nei
confronti di cinque amministratori dell'Istituto di Patronato per
l'Assistenza Sociale, costituito ai sensi dell'art. 2 del decreto
legislativo del Capo Provvisorio dello Stato 29 luglio 1947, n. 804, e
a tale stregua ritenuto di diritto pubblico). Trattasi, invero, di una
legge sopraggiunta all'instaurazione del procedimento in questione e,
piu' esattamente, alla contestazione dell'addebito di concorso in
peculato continuato pluriaggravato tramite i mandati di cattura dianzi
ricordati. Per maggior puntualita', e' sufficiente sottolineare che
l'iter parlamentare della legge n. 112 del 1980 - il cui titolo reca "
Interpretazione autentica delle norme concernenti la personalita'
giuridica e il finanziamento degli istituti di patronato e di
assistenza sociale di cui al decreto legislativo del Capo provvisorio
dello Stato 29 luglio 1947, n. 804, nonche' integrazioni allo stesso
decreto" e nella quale, tra l'altro, si stabilisce che " gli istituti
di patronato e di assistenza sociale costituiti ai sensi" del predetto
decreto " hanno personalita' giuridica di diritto privato" (art. 1) -
aveva preso l'avvio da un disegno presentato alla Presidenza del Senato
il 5 dicembre 1979, a meno di un mese dall'esecuzione dei cinque
mandati di cattura (8 e 9 novembre 1979). Essendo stata concessa nel
frattempo la liberta' provvisoria, il primo a darsi carico della nuova
legge era il P.M. all'atto della requisitoria depositata nella fase di
chiusura dell'istruzione formale, cosi' da chiedere al Giudice
istruttore il rinvio a giudizio degli imputati previa derubricazione
dell'imputazione da concorso in peculato continuato pluriaggravato a
concorso in appropriazione indebita continuata pluriaggravata. Di
fronte a tale richiesta, i dubbi di legittimita' sopra sintetizzati
inducevano il Giudice istruttore a pronunciare l'ordinanza in epigrafe.
2. - La difesa delle parti private, vale a dire di alcuni fra gli
imputati nel procedimento principale, eccepisce, con le note aggiunte
alle deduzioni contenute nell'atto di costituzione, la manifesta
irrilevanza della questione sollevata dal giudice a quo, e cio' perche'
ne risulterebbe coinvolta una normativa penale che, per essere
sopravvenuta al fatto in termini maggiormente favorevoli al reo,
sarebbe sempre e comunque da applicare, in forza dell'art. 2, terzo
comma, c.p., nei procedimenti penali non ancora definiti con sentenza
irrevocabile.
Nonostante i richiami alla giurisprudenza di questa Corte,
giurisprudenza qualificata " costante" nel dichiarare inammissibili le
questioni di costituzionalita' " sollevate nei confronti delle
disposizioni penalmente meno severe", il problema presenta nella specie
connotati tali da non permettere automatiche deduzioni in ordine
all'applicabilita' dell'art. 2, terzo comma, c.p. Infatti - poiche' la
legge n. 112 del 1980 non contiene disposizioni incriminatrici
strettamente intese, cosi' da non potersi in nessuna delle sue parti
definire propriamente come legge penale - ogni sua eventuale incidenza
nella strutturazione di una determinata figura criminosa, sotto forma
di supporto ad un elemento normativo della relativa fattispecie (nel
caso concreto, appropriazione indebita anziche' peculato), impone di
verificare se la normativa in questione sia o no riconducibile
nell'ambito di applicazione dell'art. 2 c.p.: un'indagine, questa,
riservata al giudice penale.
Si potrebbe, se mai, osservare che il giudice a quo, evitando di
prendere esplicita posizione sui rapporti tra la norma incriminatrice
del peculato (o, all'inverso, dell'appropriazione indebita) e la norma
sulla natura giuridica dell'IPAS, non avrebbe assolto l'onere di far
emergere l'utilita' della decisione da lui chiesta alla Corte. Ma
l'ordinanza, con le sue incertezze ed oscillazioni, sulle quali si
tornera' fra poco, non consente di affermare che il Giudice istruttore
del Tribunale di Roma abbia escluso la soluzione piu' restrittiva,
contraria cioe' a ricomprendere nella sfera dell'art. 2 c.p. la norma
sulla natura giuridica dell'ente.
3. - La questione e', comunque, da dichiarare inammissibile per
altra ragione, emergente dai modi stessi della sua prospettazione.
Essa, infatti, non risulta debitamente posta sotto il profilo formale,
per l'insufficiente specificazione del thema decidendi.
A rivelarsi insufficiente non e' tanto l'individuazione dei
parametri costituzionali, anche se - sotto il profilo, prioritariamente
invocato, dell'eccesso di potere legislativo - nessuna norma della
Costituzione risulta indicata in modo particolare, essendosi
l'ordinanza di rimessione limitata a denunciare un generico contrasto
"sia con le esigenze razionali del diritto, sia con i principi
costituzionali", ed anche se sotto il profilo, conseguenzialmente
dedotto, dell'ingerenza nell'attivita' della magistratura - l'art. 104,
primo comma, Cost. sembra richiamato in funzione dei soli rapporti tra
la legge denunciata ed il procedimento in corso davanti al giudice a
quo. Bastera' ricordare, al primo proposito, che, in piu' occasioni, di
fronte ad una generica censura di contrasto con i principi generali
dell'ordinamento giuridico e con quelli del sistema costituzionale,
questa Corte ha ritenuto possibile ricercare ed eventualmente ritrovare
nel contesto dell'ordinanza il concreto significato della censura in
tal modo proposta (v., ad esempio, le sentenze n. 87 del 1963, n. 40
del 1964, n. 12 del 1965), e, al secondo proposito, che non si puo'
escludere a priori l'esistenza di altri analoghi procedimenti e che,
comunque, un'eventuale declaratoria di illegittimita', con l'incidere
negativamente sulla legge denunciata, sarebbe pur sempre suscettibile
di piu' larghi coinvolgimenti.
Insufficiente e', invece, l'individuazione della normativa
ordinaria sottoposta al vaglio di costituzionalita', ma cio' non gia'
perche' l'ordinanza fa riferimento ad una legge indicata globalmente (i
precedenti nel senso della ritenuta ammissibilita' di questioni
sollevate in ordine ad un intero testo legislativo non fanno certo
difetto nella giurisprudenza della Corte: in aggiunta ai richiami
operati, sia pure ex adverso, dalla recente sentenza n. 30 del 1982, si
vedano le sentenze n. 118 del 1957, n. 77 del 1964, n. 175 del 1974 e
n. 152 del 1982, particolarmente significative in quanto concernenti
leggi qualificate di interpretazione autentica e, come tali, sottoposte
ciascuna a giudizio di legittimita' nel suo insieme), bensi' perche'
l'ordinanza, oscillando continuamente tra il piano della legge
considerata per intero e il piano della " disposizione" della " norma",
impedisce di cogliere gli esatti termini della questione.
Anche a voler sottointendere che, seppure mai indicata con la
relativa numerazione, la " disposizione" o la "norma" specificamente
enucleabile dal complesso dei cinque articoli costituenti la legge n.
112 del 1980 non potrebbe che essere l'art. 1, imperniato, com'esso e',
sulla personalita' giuridica di diritto privato degli istituti di
patronato e di assistenza sociale, resta insuperabile l'ambiguita' di
fondo per cui la questione pare coinvolgere ora la intera " legge" ora
la " disposizione" o " norma" singolarmente considerata.
D'altro canto, l'ordinanza non contesta la legittimita' della
privatizzazione ex nunc degli istituti contemplati nell'art. 1 donde la
conseguenza che persino questa " disposizione" o " norma" potrebbe
sfuggire al vaglio di costituzionalita', salvo che per la parte della
sua ritenuta efficacia retroattiva.
A complicare ulteriormente il quadro normativo che, cosi' come
l'ordinanza si presenta formulata, e' di ostacolo all'esatta
individuazione dell'oggetto della presente questione, si aggiunge la
circostanza che la ritenuta efficacia retroattiva, integrante l'eccesso
di potere legislativo e l'invasione della sfera riservata all'autorita'
giudiziaria, non emerge in alcun modo ne' dall'art. 1 ne' da altri
articoli della legge n. 112 del 1980, ma viene ricavata dal titolo di
essa, la' dove esplicitamente si parla di " interpretazione autentica".
Il che, a prescindere dal problema dei rapporti tra titolo e contenuto
delle leggi, significa reiterare sotto altra prospettiva i dubbi
sull'estensione dell'oggetto della questione, restando da chiarire, in
mancanza di un 'univoca presa di posizione dell'ordinanza di
rimessione, se l'interpretazione autentica del titolo investirebbe la
legge in tutto o solamente in parte e, nella seconda piu' verosimile
eventualita' (il titolo parla anche di " integrazioni" al decreto e
l'ordinanza di " norme in realta' innovative"), in quali parti.
Ne' a dissipare le incertezze vale l'insistito, cruciale, ricorso
all'ipotesi dell'eccesso di potere dell'atto legislativo: non
necessariamente questo tipo di vizio comporta l'11 legittimita'
dell'intero atto, ben potendosi riscontrare, nei casi di atti le cui
prescrizioni siano scindibili, una sua incidenza soltanto parziale.
Conclusivamente, compete al giudice che solleva la questione
individuare con precisione l'oggetto della censura. Come compete a lui
puntualizzare il concreto profilarsi dei rapporti tra due o piu' leggi,
oppure tra due o piu' disposizioni, sulla base delle regole che ne
governano la successione, ivi compreso, eventualmente, l'art. 2 c.p.