ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di legittimita' costituzionale degli artt. 41 e
73 della legge 27 luglio 1978, n. 392 (Disciplina delle locazioni degli
immobili urbani) e degli artt. 38, 39, 40 e 41, comma secondo, della
detta legge, promossi con le ordinanze emesse il 6 giugno 1980 dal
Tribunale di Bassano del Grappa, il 24 febbraio 1981 dal Tribunale di
Lecce, il 18 marzo 1982 dal Tribunale di Salerno e il 7 luglio 1982
dalla Corte Costituzionale, rispettivamente iscritte al n. 585 del
registro ordinanze 1980, al n. 320 del registro ordinanze 1981 e ai nn.
400 e 536 del registro ordinanze 1982 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 291 del 1980, n. 262 del 1981 e n. 324
del 1982.
Visti l'atto di costituzione di Cortese Bruno e gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'11 gennaio 1983 il Giudice
relatore Arnaldo Maccarone;
uditi l'avv. Marcello Morabito, per Cortese Bruno e l'avvocato
dello Stato Paolo Cosentino, per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto:
Con ordinanza del 6 giugno 1980, emessa nel giudizio promosso da
Cortese Bruno, conduttore di un immobile adibito a studio
professionale, venduto dal proprietario ad un terzo senza la previa
comunicazione prevista dall'art. 38 della l. 27 luglio 1978, n. 392 al
fine di consentire l'esercizio del diritto di prelazione stabilito a
favore del conduttore dallo stesso art. 38, il Tribunale di Bassano del
Grappa, in ordine alla domanda dell'attore di essere ammesso ad
esercitare il diritto di riscatto dell'immobile in questione ai sensi
dell'art. 39 della suddetta legge, che appunto prevede tale diritto, e
dell'art. 73 successivo che, per i contratti in corso all'entrata in
vigore della legge concernente immobili adibiti ad uso diverso
dall'abitazione, dichiara applicabili "le disposizioni di cui agli
artt. da 35 a 39" della stessa legge, che tra l'altro, appunto,
statuiscono e regolano il diritto di prelazione e di riscatto, ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale del detto art. 73 in
relazione all'art. 3 Cost. E cio' in quanto, interpretando
letteralmente tale disposizione, il diritto di prelazione dei
conduttori di immobili urbani destinati ad uso professionale
risulterebbe immotivatamente escluso per i soli contratti stipulati
dopo l'entrata in vigore della legge stessa e si violerebbe cosi' il
principio di eguaglianza.
Il Tribunale, peraltro, con la stessa ordinanza ha prospettato
anche una possibile contrapposta interpretazione logico- sistematica
dell'art. 73 suddetto secondo cui sarebbe da ritenere invece ivi
implicitamente richiamato anche l'art. 41 della legge, che esclude
espressamente l'operativita' del diritto di prelazione in relazione ai
rapporti di locazione concernente immobili urbani adibiti ad uso di
studio professionale. In base a tale interpretazione, sempre secondo il
giudice a quo, dovrebbe dubitarsi della legittimita' dello stesso art.
41 per possibile contrasto con gli artt. 3, 35 e 42 Cost., giacche'
anche per i professionisti, come per gli esercenti attivita'
industriali, commerciali ed artigiane, ammessi invece al diritto di
prelazione, avrebbe normalmente rilievo l'esercizio della attivita' in
un determinato luogo e quindi competerebbe il detto diritto, concesso
proprio per favorire la prosecuzione delle attivita' lavorative negli
stessi locali ove vengono gia' esercitate.
Con ordinanza del 24 febbraio 1981 il Tribunale di Lecce, in
analogo giudizio promosso da Metrangolo Piergiovanni, ritenuta esatta
la letterale interpretazione dell'art. 73 della citata legge n. 392
del 1978, ha sollevato questione di legittimita' della norma stessa per
preteso contrasto con l'art. 3 Cost. per motivi analoghi a quelli al
riguardo prospettati dal Tribunale di Bassano del Grappa, ponendo
altresi' in luce il contrasto della discriminazione lamentata con la
"ratio" della legge, la quale tenderebbe alla regolamentazione unitaria
di tutte le categorie di contratti senza differenziazioni derivanti
dalla data di stipulazione.
E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocatura Generale dello Stato, che ha depositato
fuori termine le proprie deduzioni nel giudizio proveniente dal
Tribunale di Bassano del Grappa, e si e' ritualmente costituita nel
giudizio proveniente dal Tribunale di Lecce.
Sulla base della interpretazione logico-sistematica l'Avvocatura
nega la fondatezza della questione sollevata contro l'art. 41
affermando che l'esclusione del diritto di prelazione relativamente
agli studi professionali sarebbe ampiamente giustificata perche' tale
istituto, complementare all'indennita' di avviamento, non avrebbe
ragione di sussistere in una ipotesi in cui non potrebbe parlarsi di
avviamento in senso tecnico, data la natura essenzialmente personale
del rapporto fra il professionista e la sua clientela.
All'udienza del 26 gennaio 1982 le due questioni provenienti da
detti Tribunali sono state discusse avanti a questa Corte che, in data
7 luglio 1982, ha emesso un'ordinanza con cui ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 38, 39, 40 e 41, comma secondo,
della legge 27 luglio 1978, n. 392, nella parte in cui conferiscono il
diritto di prelazione ai locatari di immobili urbani esercenti
attivita' industriali, commerciali ed artigianali, in riferimento
all'art. 3 Cost.
La Corte al riguardo ha osservato che in sede di interpretazione
dell'art. 73 della legge n. 392 del 1978 doveva ivi ritenersi
implicitamente contenuto il richiamo all'art. 41, concernente
l'espressa menzione del limite di applicabilita' del diritto di
prelazione in relazione alle locazioni concernenti immobili urbani
adibiti a studi professionali.
Tale esclusione, prosegue la Corte, potrebbe apparire
ingiustificatamente discriminatoria nei confronti dei locatari e
l'eventuale disparita' di trattamento potrebbe essere eliminata sia
dichiarando l'illegittimita' costituzionale della norma nella parte in
cui esclude il diritto di prelazione, sia dichiarando l'illegittimita'
costituzionale delle norme che il diritto di prelazione conferiscono.
Essendo gia' sollevata la questione concernente l'esclusione dei
professionisti dal diritto di prelazione, appare pregiudizialmente
necessario, prosegue ancora l'ordinanza, salvo ogni pronuncia nel
merito, sollevare incidentalmente anche questione di legittimita' dei
menzionati artt. 38, 39, 40 e 41, comma secondo, nella parte in cui
conferiscono il diritto di prelazione a favore dei locatari esercenti
attivita' industriali, commerciali ed artigianali, in riferimento
all'art. 3 Cost., per il dubbio che essi accordino un ingiustificato
privilegio a favore di queste categorie.
In detto giudizio si e' costituita l'Avvocatura Generale dello
Stato in rappresentanza e difesa del Presidente del Consiglio dei
ministri.
L'Avvocatura insiste sostanzialmente sulle tesi gia' svolte che,
afferma, varrebbero anche con riguardo alla questione sollevata con
l'ordinanza della Corte circa il dubbio di legittimita' della
attribuzione del diritto di prelazione ai soggetti indicati dalla
legge, per la "perfetta simmetria" di detta questione rispetto a quella
sollevata nelle menzionate ordinanze dai giudici di merito.
L'Avvocatura pone in particolare evidenza il collegamento fra il
diritto all'indennita' per la perdita dell'avviamento ed il "correlato
ed equipollente" diritto di prelazione, posti entrambi a tutela del
locatario che svolga particolari attivita', e riafferma che per
avviamento debba intendersi soltanto quello connesso ad una attivita'
commerciale, sia pure in senso lato, esercitata a diretto contatto col
pubblico in modo da incrementare il pregio intrinseco del bene. Tutto
cio' non potrebbe affermarsi per uno studio professionale poiche' "che
un noto avvocato o un illustre clinico abbiano profuso le proprie
energie intellettuali o i tesori della propria scienza in un
determinato locale da essi preso in locazione e' fatto che potra', al
piu', in qualche caso limite, interessare la storia e la scienza, ma
che in nessun caso appare in grado di accrescere, neppure di una lira,
il valore di scambio o l'uso dell'immobile medesimo". Ed anche se non
puo' negarsi la sussistenza di un certo interesse del professionista a
conservare, per motivi piu' o meno personali, la sede del suo studio,
cio' non potrebbe costituire utile base per il riconoscimento di un
diritto come quello in discussione, rispondente agli elementi
essenzialmente oggettivi gia' sopra illustrati.
Con ordinanza del 18 marzo 1982 pure emessa in giudizio analogo ai
precedenti, promosso da Pellegrino Nicola, il Tribunale di Salerno,
adottando l'interpretazione logico- sistematica dell'art. 73 della l.
n. 392 del 1978 analoga a quella prospettata nell'ordinanza del
Tribunale di Bassano del Grappa, ha sollevato questione di legittimita'
dell'art. 73 stesso nella parte in cui, indirettamente richiamando
l'art. 41, secondo comma, della medesima legge, esclude dal diritto di
prelazione i rapporti di locazione relativi ad immobili destinati
all'esercizio di attivita' professionali, in riferimento all'art. 3
Cost.
Al riguardo il Tribunale propone argomentazioni analoghe a quelle
svolte nelle precedenti ordinanze, ponendo con diffuse argomentazioni
particolarmente in evidenza che la pur riconosciuta legittimita' (sent.
n. 36/80) dell'esclusione dei professionisti dal diritto alla
indennita' di avviamento non potrebbe valere per escludere anche il
diritto alla prelazione all'acquisto ed al riscatto, in quanto fra i
due benefici solo l'avviamento inerisce oggettivamente all'immobile in
cui l'attivita' lavorativa viene esercitata, mentre la prelazione
inerirebbe anche all'elemento organizzativo ed imprenditoriale che e'
caratteristica peculiare pure del lavoratore autonomo professionista
almeno in misura non deteriore rispetto a taluni degli operatori
riconosciuti beneficiari di tale diritto come l'artigiano ed il
commerciante.
Il che sarebbe indirettamente confermato dall'art. 27 della l. n.
392, che accomunerebbe nei suoi aspetti generali l'attivita' del
lavoratore autonomo professionista all'attivita' degli altri operatori
economici anzidetti. Anche in quest'ultimo giudizio si e' costituita
ritualmente l'Avvocatura Generale dello Stato, in rappresentanza e
difesa del Presidente del Consiglio dei ministri, svolgendo
sostanzialmente argomentazioni analoghe a quelle della sopra ricordata
difesa e ponendo particolarmente in luce come al professionista
potrebbe se mai riconoscersi un mero interesse soggettivo a proseguire
l'attivita' in un determinato locale, interesse da non confondersi
peraltro con il fenomeno economico dell'avviamento che ha carattere
oggettivo e si risolve in un incremento di valore dell'immobile.
Considerato in diritto:
1. - Le ordinanze riguardano questioni strettamente connesse, e
pertanto i relativi giudizi possono essere riuniti e decisi con unica
sentenza.
2. - Va preliminarmente dato atto che nell'ordinanza di questa
Corte in data 7 luglio 1982 risultano, per mera svista, il nome e la
sottoscrizione del giudice costituzionale professore Giovanni Conso; il
provvedimento suddetto va di conseguenza corretto.
3. - Va poi rilevato che le argomentazioni svolte nella motivazione
dell'ordinanza del Tribunale di Bassano del Grappa risultano ivi
riferite alla pretesa violazione degli artt. 3, 35 e 42 Cost. e
consistono, in sostanza, nell'affermazione che anche per i
professionisti, al pari degli altri esercenti attivita' industriali,
commerciali e artigianali, nelle quali vi e' contatto diretto con il
pubblico degli utenti o dei consumatori, avrebbe normalmente rilievo
l'esercizio dell'attivita' in un determinato luogo per cui dovrebbe
essere attribuito anche a costoro il diritto di prelazione in caso di
alienazione dell'immobile.
Mentre la pertinenza della suddetta argomentazione e' evidente per
quanto riguarda le pretese violazioni del principio di eguaglianza, e
della garanzia del lavoro, rispettivamente sanciti dagli artt. 3 e 35
Costituzione, nessun elemento viene indicato dal giudice "a quo" per
chiarire, in difetto di altre ragioni, l'incidenza della ricordata
motivazione circa la doglianza riferita all'art. 42 Cost.
D'altra parte, mentre nel dispositivo dell'ordinanza di rinvio sono
espressamente richiamati quali parametri di raffronto della norma
impugnata gli artt. 3 e 35 Cost., non vi e' nessuna menzione dell'art.
42.
Tale norma deve pertanto ritenersi solo occasionalmente richiamata
nell'ordinanza di rinvio e la questione sollevata dal Tribunale di
Bassano del Grappa deve considerarsi circoscritta alla pretesa
violazione degli artt. 3 e 35 Cost.
4. - Con l'ordinanza sopra citata questa Corte si e' pronunciata in
ordine alla interpretazione dell'art. 73 della legge n. 392 del 1978,
in relazione all'art. 41 della stessa legge, ritenendo, in conformita'
dell'opinione prevalente, che, in base ad una interpretazione
logico-sistematica, appare evidente il richiamo implicito, nell'art.
73, della disposizione dell'art. 41, secondo comma, che esclude il
diritto di prelazione per i rapporti di locazione relativi ad immobili
destinati all'esercizio di attivita' professionale. Tale esclusione
comprende percio' anche i contratti in corso al momento dell'entrata in
vigore della legge n. 392 del 1978.
L'anzidetta decisione comporta la dichiarazione di non fondatezza
della prima questione proposta dal Tribunale di Bassano del Grappa e
dell'unica questione sollevata dal Tribunale di Lecce, che
presuppongono invece l'inapplicabilita' dell'art. 41, comma secondo, in
quanto non espressamente richiamato nell'art. 73 della stessa legge.
Pertanto l'indagine va limitata alla seconda questione sollevata dal
Tribunale di Bassano del Grappa, nei limiti sopra precisati, poi
proposta sostanzialmente anche dal Tribunale di Salerno, concernente
l'assunta disparita' di trattamento nei confronti dei rapporti locativi
riguardanti immobili destinati a studio professionale per la dedotta
irrazionalita' dell'esclusione di tali rapporti dal beneficio della
prelazione e riscatto in caso di vendita dell'immobile.
5. - Il campo di indagine e' stato, peraltro, ampliato
dall'ordinanza di questa Corte che, ai fini della verifica di
legittimita', e per dare completezza logica alla impostazione della
problematica relativa, ha ritenuto opportuno di estendere l'esame
all'intero sistema normativo che regola il diritto di prelazione e
riscatto nelle locazioni di immobili urbani) allo scopo di stabilire,
attraverso la visione globale della disciplina legislativa, se il
cennato beneficio possa o meno costituire, per il modo come e'
regolato, un ingiustificato privilegio a favore delle categorie di
conduttori ai quali e' accordato.
6. - La questione sollevata con l'ordinanza di questa Corte e'
preliminare rispetto all'altra, in quanto nell'ipotesi di dichiarazione
di totale illegittimita' delle norme che istituiscono il diritto di
prelazione e riscatto per i rapporti di locazione riguardanti immobili
urbani, resterebbe assorbita la questione concernente la illegittimita'
della esclusione dal beneficio dei conduttori di immobili destinati a
studi professionali.
Esaminata la questione, la Corte e' dell'avviso che il dubbio non
sia fondato. Il legislatore ha stabilito, per le locazioni di immobili
urbani non destinati ad abitazione, un complesso di agevolazioni che
vanno dalla durata del rapporto (art. 27) alla sublocazione, alla
cessione e successione nel contratto (artt. 36 e 37). Nell'ambito delle
categorie di conduttori degli immobili anzidetti ha fatto ulteriori
distinzioni, agevolando rispetto agli altri quelli che svolgano
attivita' che comportino contatti diretti con il pubblico degli utenti
e dei consumatori ed ha attribuito ad essi, oltre alla indennita' per
la perdita dell'avviamento ed al diritto di prelazione in caso di nuova
locazione gia' previsti dalla legge n. 19 del 1963, anche il diritto di
prelazione e riscatto in caso di vendita dell'immobile locato. Sono
stati espressamente esclusi dal beneficio i conduttori di immobili
destinati all'esercizio di attivita' professionali e quelli la cui
attivita', pur caratterizzata dal rapporto con il pubblico, sia
transitoria o svolta in locali interni a stazioni ferroviarie, porti,
aeroporti e negli altri immobili indicati nell'art. 35 della legge.
Scopo delle anzidette disposizioni e' la conservazione, anche nel
pubblico interesse, delle imprese considerate, tutelate mediante il
mantenimento della clientela, che costituisce una componente essenziale
dell'avviamento commerciale.
Tale intento del legislatore si desume chiaramente dalla esclusione
di quelle attivita' per le quali non puo' parlarsi di avviamento in
senso tecnico, cioe' come fenomeno che accede all'impresa esercitata,
ma inerisce soprattutto all'ubicazione dell'immobile.
E non e' contestabile che spetti alla discrezionale valutazione del
legislatore l'identificazione di quelle situazioni economiche o di
mercato che, a suo giudizio, consigliano agevolazioni anche
nell'interesse della collettivita' (v. sent. 29/75).
Ne' puo' dirsi irragionevole la scelta legislativa in questione,
sia in riferimento alla limitazione del beneficio a determinati
conduttori, sia in relazione all'attribuzione ad essi del duplice
beneficio dell'indennita' di avviamento e del diritto di prelazione.
Sul primo punto e' sufficiente considerare che il legislatore, per
gli immobili destinati ad abitazione, ha ritenuto - e non importa
indagare con quale efficacia - di risolvere le difficolta' esistenti
mediante il meccanismo dell'equo canone; per gli immobili destinati ad
uso diverso ha ritenuto meritevole di particolare tutela quelle
aziende, generalmente di piccola o media dimensione, che nel contatto
diretto "con il pubblico degli utenti e dei consumatori" trovano la
fonte e la ragione prevalenti del loro avviamento. La conservazione di
esso costituisce l'oggetto specifico della tutela legislativa.
Ne' puo' ritenersi valicato il limite della ragionevolezza per la
attribuzione di un duplice beneficio a tutela di uno stesso interesse.
Invero l'indennita' per la perdita dell'avviamento ed il diritto di
prelazione, pur se collegati dal fine comune, mirando entrambi alla
tutela dell'avviamento, adempiono tuttavia a funzioni diverse.
Va anzitutto ricordato che i due benefici non si sommano in quanto,
in caso di vendita dell 'immobile, opera la prelazione ma non
l'indennita' di avviamento, dovuta, per l'art. 34 della legge, in caso
di cessazione del rapporto locativo per cause diverse dalla vendita
dell 'immobile e non imputabili al conduttore.
Inoltre, l'indennita' di avviamento ha contenuto riparatorio del
danno subito dal locatario per la perdita dell'avviamento stesso, del
quale potrebbe beneficiare il locatore subentrando al conduttore nella
medesima attivita' o lucrando sulla locazione dell'immobile a terzi,
che trarrebbero vantaggio dall'avviamento dovuto all'attivita' del
precedente conduttore.
Il diritto di prelazione, invece, solo mediatamente tutela il
personale interesse del conduttore, essendo volto a soddisfare esigenze
sociali, quale e' la conservazione delle aziende.
Pur se discutibile sul piano legislativo, non e' dunque arbitraria
la attribuzione del diritto di prelazione agli operatori economici
considerati. L'eventuale estensione del beneficio ad altre categorie di
conduttori di immobili urbani e' compito esclusivo del legislatore, al
quale spetta la valutazione delle esigenze della collettivita' e la
identificazione dei settori meritevoli del suo particolare intervento.
Recentemente, del resto, con la legge 22 aprile 1982 n. 168, il
diritto di prelazione e' stato attribuito anche ai conduttori di
immobili destinati ad abitazione di proprieta' di enti pubblici
previdenziali, di imprese di assicurazione o che abbiano per oggetto
l'acquisto, la gestione o l'alienazione di immobili.
Cio' dimostra la tendenza del legislatore ad estendere il beneficio
ad altre categorie di conduttori, ma in base a valutazioni e scelte
discrezionali.
7. - Le considerazioni innanzi esposte dimostrano altresi' la non
fondatezza del dubbio di legittimita' costituzionale, anche sotto il
profilo considerato nelle ordinanze di rinvio dei giudici di merito.
Non e' invero rilevabile, nelle ipotesi di esclusione del
beneficio, quell'elemento che, come si e' detto, il legislatore ha
invece voluto tutelare, cioe', l'inerenza diretta all'ubicazione
dell'immobile dell'avviamento creato dal conduttore, giacche' trattasi
di attivita' in cui ordinariamente prevale l'elemento soggettivo
indipendentemente dalla sede in cui viene esercitata (v. sent. 36/80).
Non puo' quindi riscontrarsi nella fattispecie considerata
omogeneita' di situazioni tra operatori economici ed esercenti
attivita' professionali.
E pertanto infondata la censura sollevata sotto il profilo della
pretesa violazione dell'art. 3 Cost.
8. - Egualmente infondata e' poi la censura riferita all'art. 35
Cost. Tale precetto costituzionale, invero, che enuncia soltanto un
generale principio di garanzia del lavoro, non esclude che al
legislatore sia riconosciuto il potere di attuare una distinta
protezione delle svariate forme ed applicazioni del lavoro (sent.
165/72), ovviamente nei limiti del rispetto di criteri di
ragionevolezza che, per quanto si e' detto, nella specie risultano
osservati.