ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. unico della
legge 2 aprile 1958, n. 322 ("Ricongiunzione delle posizioni
previdenziali ai fini dell'accertamento del diritto e della
determinazione del trattamento di previdenza e di quiescenza"),
promosso con ordinanza emessa il 18 novembre 1981 dalla Corte di
cassazione sul ricorso proposto dall'I.N.P.S. contro Saba Alberto
Mario, iscritta al n. 917 del registro ordinanze 1982 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 142 dell'anno 1983;
Visti gli atti di costituzione dell'I.N.P.S. e di Saba Alberto
Mario;
Udito nell'Udienza Pubblica del 10 novembre 1987 il Giudice
relatore Vincenzo Caianiello;
Uditi gli avv.ti Luigi Concas per Saba Alberto Mario e Giuseppe
Pansarella per l'I.N.P.S.
Ritenuto in fatto
L'avv. Alberto Mario Saba, aveva esercitato la libera professione
forense dal 1946 al 1971 e come tale era stato obbligatoriamente
iscritto, ai sensi della legge 8 gennaio 1952, n. 6, alla Cassa
Nazionale di Previdenza ed Assistenza per Avvocati e Procuratori, a
favore della quale aveva curato il versamento dei relativi
contributi.
Nell'ottobre del 1971 il predetto professionista, assunto alle
dipendenze di un ente di diritto pubblico (Banco di Sardegna) con le
mansioni di addetto all'ufficio legale, ai sensi dell'art. 3 della
legge 27 novembre 1933, n. 1578, era stato regolarmente iscritto
presso l'I.N.P.S. nell'ambito della posizione assicurativa I.V.S.;
successivamente, ai sensi dell'art. 32 della citata legge n. 6 del
1952, aveva chiesto alla competente sede I.N.P.S. l'applicazione a
suo favore della legge 2 aprile 1958, n. 322, la quale stabilisce, in
unico articolo, che "in favore dei lavoratori iscritti a forme
obbligatorie di previdenza sostitutive della assicurazione per
l'invalidita', la vecchiaia e i superstiti o ad altri trattamenti di
previdenza che abbiano dato titolo all'esclusione da detta
assicurazione, dev'essere provveduto, quando viene a cessare il
rapporto di lavoro che va dato luogo alla iscrizione alle suddette
forme o trattamenti di previdenza senza il diritto a pensione, alla
costituzione, per il corrispondente periodo di iscrizione, della
posizione assicurativa nell'assicurazione obbligatoria per
l'invalidita', la vecchiaia e i superstiti, mediante versamento dei
contributi determinati secondo le norme della predetta
assicurazione".
Avendo la sede dell'I.N.P.S. dichiarato inaccoglibile detta
domanda sul presupposto che la legge n. 322 del 1958 dovrebbe trovare
esclusiva applicazione a favore dei lavoratori subordinati, iscritti
a forme obbligatorie di previdenza sostitutive dell'assicurazione
I.V.S. o ad altri trattamenti di previdenza che abbiano dato titolo
all'esclusione di detta assicurazione, l'interessato propose ricorso
al Comitato Esecutivo dell'I.N.P.S., senza alcun esito nei termini di
rito.
Pertanto, convenne in giudizio l'I.N.P.S. davanti al Tribunale di
Sassari, dolendosi di tale interpretazione restrittiva della norma
suindicata e chiedendo che, per essere la sua situazione quale
iscritto alla Cassa di previdenza avvocati, analoga a quella prevista
letteralmente dalla legge, venisse riconosciuto il suo diritto a
ricongiungere il periodo assicurativo riferentesi a detta sua
iscrizione con quello decorrente dal momento in cui, quale dipendente
del Banco di Sardegna, era stato iscritto presso l'I.N.P.S.; e
sollevando, in subordine, eccezione di incostituzionalita' della
legge 2 aprile 1958, n. 322, per contrasto con gli artt. 3, 4, 35 e
38 Cost.
Intervenuto il mutamento di rito ex lege n. 533 del 1973, venne
investito il giudice unico del lavoro che con sentenza del 23-30
giugno 1975, nel respingere la domanda nell'assunto della
inapplicabilita' - nella specie - della legge n. 322 del 1958,
difettando il presupposto della preesistenza di un rapporto di
lavoro, dichiaro', altresi', manifestamente infondate le questioni di
legittimita' costituzionale proposte dall'attore.
In sede di appello, la Corte di Cagliari con sent. 4 giugno 1977
accolse la domanda dell'appellante, affermando che anche per i
lavoratori autonomi esercenti una professione intellettuale, e non
solo a favore dei lavoratori dipendenti, deve ritenersi ammessa la
costituzione di una posizione assicurativa nell'assicurazione
obbligatoria I.V.S. ai sensi della legge 2 aprile 1958, n. 322.
Contro tale decisione l'I.N.P.S. propose ricorso per Cassazione,
deducendo che la citata l. n. 322/1958 e' legge speciale in quanto
dispone in materia di assicurazione obbligatoria e, nell'ambito di
questa, costituisce eccezione ai principi generali, per cui non e'
suscettibile di applicazione analogica.
La Corte di cassazione ha percio' sollevato, questione di
legittimita' costituzionale del citato art. unico della legge n. 322
del 1958 con esclusivo riferimento all'art. 38, secondo comma Cost.
Nell'ordinanza di rimessione il giudice a quo ritiene che, stante la
terminologia usata ("lavoratori iscritti") e l'inciso "quando viene a
cessare il rapporto di lavoro", essa deve essere interpretata nel
senso che i destinatari della stessa possono essere soltanto i
lavoratori subordinati, e non anche i lavoratori autonomi, onde
l'impossibilita' di fare ricorso ad una interpretazione di tipo
"evolutivo" della norma in questione, stante il carattere di legge
speciale di quest'ultima e il disposto dell'art. 14 delle preleggi.
Nell'ordinanza di rinvio si ritiene pero' che la norma in esame
realizzi "una sproporzione di trattamento tra i lavoratori
subordinati e quelli autonomi in genere e i liberi professionisti in
particolare".
Questi ultimi, infatti, in quanto tali sono obbligatoriamente
iscritti alle rispettive "Casse" professionali ed esclusi
dall'assicurazione IVS gestita dall'I.N.P.S.; ma nel caso di
passaggio dall'attivita' libero-professionale a quella subordinata,
non possono giammai ricongiungere i vari periodi contributivi, con la
conseguenza che, se in nessuno dei suddetti periodi abbiano raggiunto
il minimo contributivo, essi non potranno godere di alcuna forma di
pensione; e cio' sebbene risulti dai lavori preparatori che nelle
intenzioni del proponente la L. n. 322 del 1958 vi era anche quella
di evitare che un lavoratore, il quale avesse lavorato per tutta la
vita in successive attivita' protette da trattamenti di previdenza,
finisse per trovarsi senza diritto ad una pensione in conseguenza del
fatto di essere stato iscritto per un periodo insufficiente allo
scopo in ciascuno dei trattamenti medesimi.
D'altra parte - osserva la Cassazione - l'art. 38, II comma,
Cost., sancisce il diritto di tutti i lavoratori, e non soltanto di
quelli subordinati, di vedere previsti e assicurati i mezzi per le
loro esigenze di vita anche in caso di invalidita' e vecchiaia: da
qui il dubbio di incostituzionalita' della norma de qua, nella parte
in cui esclude che il ricongiungimento delle posizioni previdenziali
possa aver luogo a favore dei lavoratori autonomi.
Si sono costituiti in giudizio le parti avv. Alberto Mario Saba e
l'Istituto Nazionale per la Previdenza Sociale presentando scritti
difensivi.
In particolare l'Avv. Saba nella memoria depositata in previsione
dell'udienza di trattazione ha approfondito tutti gli aspetti della
questione ribadendone la fondatezza.
A tale memoria e' stata allegata una attestazione rilasciata dal
Banco di Sardegna in data 20 ottobre 1987, dalla quale risultano i
contributi versati relativamente alla posizione assicurativa presso
l'I.N.P.S. dal 18 ottobre 1971 al 31 dicembre 1986, e cioe' per un
periodo di oltre 15 anni, riferita al rapporto di lavoro subordinato
dell'avv. Saba con il predetto Istituto di credito.
Nell'Udienza del 10 novembre 1987 l'Avv. A.M. Saba ha ribadito
oralmente le proprie ragioni mentre il difensore dell'I.N.P.S. ha
prodotto, dichiarando di farlo a fini di giustizia, copia della
decisione n. 124 del 12 dicembre 1984 della Commissione
Amministrativa delle Comunita' Europee per la Sicurezza Sociale dei
Lavoratori Migranti, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale delle
Comunita' europee n. 180/5 del 18 luglio 1985.
Considerato in diritto
1. - E' sottoposta all'esame della Corte la questione di
legittimita' costituzionale dell'articolo unico della legge 2 aprile
1958 n. 322 ("Ricongiunzione delle posizioni previdenziali ai fini
dell'accertamento del diritto e della determinazione del trattamento
di previdenza e di quiescenza"), in riferimento all'art. 38, secondo
comma, Cost., nella parte in cui esclude per i liberi professionisti
iscritti, o gia' iscritti alle relative "Casse", il ricongiungimento
del periodo assicurativo maturato presso di esse con quello
antecedentemente o successivamente venutosi a creare presso
l'I.N.P.S. in conseguenza della instaurazione di un rapporto di
lavoro subordinato.
1.2 - Il giudice a quo esclude preliminarmente che possa
pervenirsi in via interpretativa ad una estensione, in favore di
soggetti esercenti le libere professioni, della previsione contenuta
nella norma denunciata, la quale stabilisce che "in favore dei
lavoratori iscritti a forme obbligatorie e di previdenza sostitutive
dell'assicurazione per la invalidita', la vecchiaia ed i superstiti o
ad altri trattamenti di previdenza che abbiano dato titolo
all'esclusione da detta assicurazione, deve essere provveduto, quando
viene a cessare il rapporto di lavoro che aveva dato luogo alla
iscrizione alle suddette forme o trattamenti di previdenza senza il
diritto a pensione, alla costituzione, per il corrispondente periodo
di iscrizione, della posizione assicurativa nell'assicurazione
obbligatoria, per l'invalidita', la vecchiaia ed i superstiti
mediante versamento dei contributi determinati secondo le norme della
predetta assicurazione.
Si sostiene nell'ordinanza di rinvio che l'esclusione dei liberi
professionisti dalla possibilita' di ricongiungere la loro posizione
contributiva presso le relative "Casse" previdenziali di categoria
con quella dell'assicurazione generale per l'invalidita', la
vecchiaia ed i superstiti (I.V.S.) presso l'I.N.P.S., in caso di
passaggio dall'attivita' libero-professionale a quella subordinata e
viceversa, realizzerebbe una sproporzione di trattamento tra i
lavoratori subordinati e quelli autonomi, violandosi cosi' il secondo
comma dell'art. 38 Cost.
2.1 - La questione e' inammissibile.
Come e' noto la molteplicita' e l'eterogeneita' delle disposizioni
vigenti in materia pensionistica e' tale che - come ha sottolineato
anche la dottrina - non possa parlarsi di un "sistema" in senso
proprio, ma, di "regimi" pensionistici il cui scopo comune e' quello
di assicurare ai lavoratori un trattamento economico continuativo
denominato pensione. In tale quadro l'area previdenziale e' solo in
parte coperta dall'assicurazione generale obbligatoria per l'I.V.S.,
gestita dall'I.N.P.S., che riguarda i lavoratori subordinati e che
regola un rapporto giuridico che vincola tre soggetti: un soggetto
pubblico o gestore dell'assicurazione, un soggetto tenuto
all'adempimento degli obblighi per la costituzione della posizione
assicurativa e per il finanziamento ed infine un terzo soggetto,
destinatario dell'intervento previdenziale.
Ad uno schema cosi' articolato si riferisce nel suo complesso la
norma qui denunciata (e di cui si chiede l'estensione ai liberi
professionisti, essendo stata la questione di legittimita'
costituzionale sollevata nel corso di un giudizio intentato dal
dipendente di un istituto di credito che in precedenza era stato
iscritto alla Cassa di previdenza per gli avvocati ed i procuratori)
che e' formulata con esclusivo riguardo ai lavoratori dipendenti,
allo scopo di consentire loro il ricongiungimento di periodi
contributivi precedenti con l'assicurazione generale obbligatoria per
l'I.V.S.gestita dall'I.N.P.S.
La norma e' stata quindi concepita tenendo presenti due posizioni
- quella di provenienza, costituita da forme di previdenza
sostitutive o esclusive e quella di confluenza, cioe' l'assicurazione
generale obbligatoria per l'I.V.S. - strutturate su tecniche
contributive sostanzialmente omogenee.
Diversa e' la situazione dei liberi professionisti, iscritti a
forme obbligatorie in cui, pur nel quadro delineato dalla sentenza n.
133 del 1984, permangono ancora aspetti di mutualita' (piu' o meno
accentuata a seconda delle "Casse"), e che vincolano solo due
soggetti, l'ente di previdenza e l'assicurato, in un contesto quindi
differente da quello proprio dell'assicurazione generale obbligatoria
I.N.P.S.
Il primo regime si differenzia cosi' dal secondo, sia per quel che
riguarda le contribuzioni che le prestazioni, sotto vari aspetti,
come ad esempio la mancanza di un intervento finanziario anche solo
eventuale dello Stato, l'ambito dei rischi coperti rispetto a quelli
propri dell'I.V.S., la misura dei contributi e i criteri per la loro
determinazione, le modalita' di liquidazione della pensione con
riferimento ai contributi versati ed alla durata dei periodi
assicurativi, la durata minima del periodo contributivo (che ad
esempio per gli avvocati e procuratori e' fissata nella legge 20
settembre 1980, n. 576, in 30 anni di iscrizione, in luogo dei 15
previsti per l'assicurazione generale obbligatoria dell'I.N.P.S.), il
raggiungimento dell'eta' pensionabile.
Una previsione che possa consentire il ricongiungimento di
posizioni cosi' eterogenee dovrebbe percio' necessariamente essere
accompagnata da una articolata disciplina che contemperi, con la
salvaguardia dell'interesse del lavoratore, altre esigenze a propria
volta contrapposte fra di loro.Da un lato dovrebbe considerarsi
difatti l'esigenza dell'organizzazione assicurativa di provenienza,
che non potrebbe essere gravata, se non alterando il rapporto fra gli
assicurati in misura irragionevole rispetto all'ammontare dei
contributi ad essa versati. Dall'altro l'esigenza dell'assicurazione
generale obbligatoria, essendo prevista nella norma denunciata, di
cui si reclama l'estensione ai liberi professionisti, la costituzione
di una posizione assicurativa mediante il versamento dei contributi
determinati secondo le norme della assicurazione obbligatoria presso
l'I.N.P.S.
2.2. - D'altronde, che la ricongiunzione non possa concepirsi in
modo automatico, quando ci si riferisce a regimi assicurativi
diversificati, ma debba essere regolata nei suoi vari profili e'
dimostrato dall'esempio offerto dalla legge 7 febbraio 1979, n. 29,
la quale ha previsto la possibilita' di ricongiunzione
nell'assicurazione generale obbligatoria per l'I.V.S. di posizioni
assicurative di altre categorie di lavoratori autonomi che potessero
far valere periodi di assicurazione in gestioni speciali gestite
dall'I.N.P.S. Ebbene, per consentire tale possibilita' di
ricongiunzione, la legge n. 29 del 1979 ne ha stabilito le modalita'
mediante il versamento di una somma pari al 50% della differenza tra
l'ammontare dei contributi trasferiti e l'importo della riserva
matematica calcolata in base ai criteri ed alle tabelle di cui
all'art. 13 della legge 12 agosto 1962 n. 1328.
Questa vicenda legislativa denota come, pur trattandosi di
gestioni speciali che rientrano gia' nell'ambito dell'assicurazione
generale obbligatoria per espressa previsione legislativa (leggi 26
ottobre 1957 n. 1047, 4 luglio 1959 n. 463, 22 luglio 1966 n. 613),
tuttavia il legislatore non si e' potuto limitare a disporre la
possibilita' di ricongiunzione, ma ha dovuto dettarne le modalita'.
3.1 - Quand'anche per mera ipotesi si volesse riconoscere in via
additiva l'estensione in favore dei liberi professionisti, gia'
iscritti a Casse di previdenza di categoria, della legge n. 322 del
1958, come sembrerebbe dalla prospettazione della ordinanza di
rinvio, resterebbe ancora da stabilire, in concreto, mancandone
comunque la regolamentazione, su quale soggetto ed in qual misura
debba gravare il costo della costituzione della posizione
assicurativa presso l'assicurazione generale obbligatoria, (costo
individuabile nella differenza tra l'ammontare dei contributi versati
nella posizione assicurativa di provenienza e quello occorrente per
la costituzione della nuova), tenuto conto della diversita'
strutturale fra i due regimi, derivante dalle loro differenti basi
tecnico-giuridiche.
Ed in proposito non sembra superfluo sottolineare che, quanto alla
incidenza dei costi conseguenti alla
comunicabilita' di regimi contributivi diversi, la realta' normativa
esistente e' diversificata, perche', ad esempio, in taluni
casi, ancorche' riferiti al settore pubblico, come per gli impiegati
dello Stato (artt. 11 e 12 del d.P.R. 29 dicembre 1973,
n. 1092), i riconoscimenti ed i riscatti operano senza il concorso
economico degli interessati, mentre in altri casi, come per i
dipendenti degli enti locali (art. 22 l. 3 maggio 1967, n. 315) sono
possibili con il loro parziale concorso.
4. - Con la questione di legittimita' costituzionale prospettata
si chiede dunque sostanzialmente una modificazione normativa che non
puo' prescindere da una disciplina articolata che, per sua natura
impegna la discrezionalita' del legislatore. Detta disciplina
dovrebbe inoltre necessariamente coinvolgere altri organismi
previdenziali tutti di natura pubblica, le cui posizioni potrebbero
essere adeguatamente e discrezionalmente vagliate solo nella
appropriata sede legislativa, in una visione di insieme che
contemperi le indicate contrapposte esigenze.