ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 26, lett. b) e
c) della legge 27 luglio 1978, n. 392 (Disciplina delle locazioni di
immobili urbani), 35, commi ottavo, lett. e) e quattordicesimo della
legge 22 ottobre 1971, n. 865 (Programmi e coordinamento
dell'edilizia residenziale pubblica; norme sulla espropriazione per
pubblica utilita';
modifiche ed integrazioni alle LL. 17 agosto 1942, n. 1150; 18 aprile
1962, n. 167; 29 settembre 1964, n. 847; ed autorizzazione di spesa
per interventi straordinari nel settore dell'edilizia residenziale,
agevolata e convenzionata) e 8, primo comma, lett. c) della legge 28
gennaio 1977, n. 10 (Norme per la edificabilita' dei suoli), promossi
con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 24 luglio 1984 dal Pretore di Bologna nel
procedimento civile vertente tra Melotti Evangelista e la s.r.l.
Cooperativa per la costruzione ed il risanamento di case per
lavoratori, iscritta al n. 1106 del registro ordinanze 1984 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25- bis
dell'anno 1985;
2) ordinanza emessa l'11 aprile 1985 dalla Corte di Cassazione
sul ricorso proposto da Todisco Antonuccio ed altri contro L'Istituto
Postelegrafonici ed altra, iscritta al n. 733 del registro ordinanze
1985 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 9,
prima serie speciale, dell'anno 1986;
3) n. 10 ordinanze emesse il 25 novembre 1986 dal Pretore di
Roma nei procedimenti civili vertenti tra Campagna Vincenzo, Campisi
Salvatore, Canale Rosa, Costantini Romeo, Donsanti Giuseppe, Gennaro
Sebastiano, Lanci Franco, Pauselli Arturo, Prili Giancarlo e
Altavilla Fausto e la s.p.a. Assitalia ed altra, iscritte ai nn. da
37 a 46 del registro ordinanze 1987 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica nn. 12 e 13, prima serie speciale,
dell'anno 1987;
Visti l'atto di costituzione di Bucci Ferruccio ed altri nonche'
gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 27 ottobre 1987 il Giudice
relatore Ugo Spagnoli;
Uditi gli Avvocati dello Stato Giacomo Mataloni e Luigi Siconolfi
per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza emessa il 24 luglio 1984 (r.o. 1106/84) in sede
di decisione sul ricorso proposto da Melotti Evangelista per ottenere
l'applicazione dell'equo canone per il godimento di un alloggio
locatogli dalla Societa' Cooperativa per la costruzione ed il
risanamento di case per lavoratori e soggetto alla disciplina
dell'edilizia convenzionata, il Pretore di Bologna ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 26, primo comma,
lett. c) della legge 27 luglio 1978, n. 392, (Disciplina delle
locazioni di immobili urbani), in relazione agli artt. 35, comma
ottavo, lett. e) e comma quattordicesimo della legge 22 ottobre 1971,
n. 865 (c.d. legge sulla casa) e 8, comma primo, lett. c) della legge
28 gennaio 1977, n. 10 (Norme per la edificabilita' dei suoli).
L'edilizia convenzionata prevista dagli artt. 35 l. n. 865 del
1971 e 7 - 8 l. n. 10 del 1977 - ricorda il Pretore - e' un'edilizia
a carattere economico-popolare disciplinata da convenzioni in base
alle quali il Comune concede all'ente costruttore il diritto di
superficie su aree comprese nei piani approvati ai sensi della l. n.
167 del 1962, convenzioni nelle quali sono tra l'altro stabiliti i
criteri per la determinazione e revisione periodica dei canoni di
locazione "sulla base delle somme occorrenti per la remunerazione del
capitale investito": sicche', in sostanza, il corrispettivo della
locazione viene determinato in funzione del costo effettivo di
costruzione e non gia' in funzione del costo teorico assunto come
base di calcolo dalla legge n. 392 del 1978.
In base a tale disciplina - osserva il giudice a quo - il
corrispettivo del godimento risulta nel caso di specie superiore (L.
292.000) a quello derivante dall'applicazione dell'equo canone (L.
149.380).
L'art. 26 lett. c) l. n. 392 del 1978, in quanto esclude
l'applicazione dell'equo canone agli alloggi soggetti alla disciplina
dell'edilizia convenzionata, violerebbe percio' l'art. 3 Cost., in
quanto indurrebbe una disparita' di trattamento tra l'assegnatario in
locazione di un alloggio economico-popolare e il conduttore ad equo
canone: disparita' che potrebbe ammettersi qualora al primo venisse
assicurato un trattamento piu' favorevole in considerazione delle
piu' precarie condizioni economiche, ma che appare del tutto
ingiustificata laddove determini la situazione opposta.
2. - La medesima questione di legittimita' costituzionale e' stata
sollevata dal Pretore di Roma con dieci ordinanze recanti identica
motivazione emesse tutte il 25 novembre 1986 (nn. da 37 a 46 r.o.
1987) nel corso di altrettanti procedimenti civili promossi nei
confronti della Assitalia s.p.a. da conduttori di alloggi di
proprieta' di questa per ottenere l'applicazione dell'equo canone in
quanto piu' favorevole.
Il Pretore rileva che nella specie la convenzione prevede la
determinazione del canone in base "agli indici fissati dal Comune in
percentuale del valore desunto dai prezzi stabiliti per la cessione
degli alloggi, in misura adeguata alla remunerazione e ricostituzione
degli investimenti... nonche' alla copertura delle spese di gestione
e manutenzione degli immobili": il che comporta una percentuale del
4% del costo effettivo di costruzione, da rivalutarsi ogni biennio
sull'intera variazione ISTAT ex art. 8 l. n. 10 del 1977. Invece
l'equo canone e' fissato dal legislatore in misura non superiore al
3,85% del valore locativo dell'immobile in base al costo di
costruzione teorico, suscettibile di variazione in virtu' di
coefficienti correttivi che l'adeguano al reale stato di esso, e puo'
essere rivalutato annualmente nei limiti del 75% della variazione
ISTAT. Di qui la posizione di svantaggio rispetto alla generalita'
degli altri locatari determinatasi a seguito dell'introduzione del
regime di equo canone in danno dei conduttori di alloggi di edilizia
convenzionata, che sarebbe del tutto ingiustificata trattandosi di
persone certamente meno abbienti, stanti i requisiti personali e
reddituali richiesti per l'accesso a tali immobili.
3. - Intervenendo con memorie di analogo tenore nei predetti
giudizi, l'Avvocatura dello Stato eccepisce la manifesta infondatezza
della questione, in quanto nelle ordinanze non viene dimostrato che
la dedotta maggiore onerosita' sia un effetto diretto e costante - e
non meramente occasionale e di specie - dell'applicazione delle norme
sull'edilizia convenzionata. Ne' cio' sarebbe desumibile dagli
impugnati artt. 35 l. n. 865 del 1971 e 7 - 8 l. n. 10 del 1977,
tenuto conto anche dei particolari interventi normativi riservati in
materia alle regioni.
Premesso, inoltre, che nella specie non vengono in considerazione
le norme sui canoni di locazione degli alloggi di edilizia
residenziale pubblica (di cui agli artt. 19 e 20 d.P.R. n. 1035 del
1972, 22 l. n. 513 del 1977 e 2 l. n. 457 del 1978), l'Avvocatura
osserva che le tre disposizioni impugnate contengono discipline
diverse nei presupposti e/o nei fini e danno luogo percio' a
situazioni tra loro non comparabili.
"L'art. 35 della l. n. 865 del 1971 e' inteso a coordinare e
disciplinare l'attivita' costruttiva degli enti operanti nei piani di
zona di cui alla legge n. 167 del 1962, anche mediante convenzioni,
includenti, tra altri, i criteri per la determinazione dei canoni di
locazione degli alloggi, in funzione marcatamente sociale.
Gli artt. 7 e 8 della legge n. 10 del 1977, hanno esteso, bensi',
la previsione di convenzioni anche al di fuori dei piani di zona
predetti (il sistema della convenzione e' stato poi esteso
ulteriormente con l'art. 27 della legge n. 457 del 1978, agli
interventi di restauro e di ristrutturazione edilizia ivi
contemplati), ma in funzione (per quanto qui interessa) calmieratrice
del mercato delle abitazioni, con l'introduzione di una disciplina
pubblica dell'offerta di abitazioni che, con la salvaguardia della
remunerazione dei fattori produttivi, consente il controllo dei
contratti (oltre che di vendita) di locazione, concordato con il
costruttore, previa concessione a questo di particolari agevolazioni.
Gli artt. da 12 a 26 della legge n. 392 del 1978 attuano, invece,
pur sempre in funzione calmieratrice, ma al di fuori degli strumenti
convenzionali qui sopra considerati, una limitazione della liberta'
contrattuale in genere a carico dei proprietari-locatori per cio' che
attiene alla misura dei canoni di locazione, con il riferimento ad un
costo base determinato, per gli immobili costruiti fino al 31
dicembre 1975, dalla stessa legge (art. 14) e, per gli immobili
costruiti successivamente a tale data, determinato, invece, anno per
anno (art. 22) con decreto del Presidente della Repubblica, anche in
misura differenziata per regioni o gruppi di regioni, tenendo conto
dei costi di produzione dell'edilizia convenzionata, dell'incidenza
del contributo di concessione, del costo dell'area (non superiore al
25% del costo di produzione) e degli oneri di urbanizzazione che
gravano sul costruttore".
In questo quadro, l'art. 26 della l. n. 392 del 1978 si
giustifica, ad avviso dell'Avvocatura, col fatto che la funzione
calmieratrice e di controllo della congruita' dei canoni trova gia'
realizzazione, per gli alloggi di edilizia convenzionata, nella
disciplina per essi predisposta. Ma la tutela cosi' assicurata ai
conduttori nell'ambito di ciascun sistema non potrebbe estendersi
fino alla fruizione delle piu' favorevoli condizioni che
(probabilmente per ragioni di mero fatto) si sarebbero potute
conseguire se l'alloggio fosse stato realizzato e locato nell'ambito
di un diverso sistema normativo.
4. - Con ordinanza emessa l'11 aprile 1985 (r.o. 733/85), la Corte
di Cassazione ha sollevato, in riferimento all'art. 3 Cost., una
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 26, lett. b),
della predetta legge n. 392 del 1978, "perche' non prevede che le
disposizioni di cui al Titolo I Capo I della stessa legge non si
applicano alle locazioni relative agli alloggi di proprieta'
dell'Istituto Postelegrafonici stipulate con i dipendenti
dell'Amministrazione postelegrafonica".
La Corte condivide, innanzitutto, le concordi conclusioni dei
giudici di merito secondo cui ai ricorrenti - dipendenti della
suddetta Amministrazione e locatari di alloggi dell'Istituto
Postelegrafonici - doveva applicarsi, dopo l'entrata in vigore della
l. n. 392 del 1978, il canone ivi previsto e non quello - di modesta
entita' e fissato unilateralmente dall'Istituto, consistente in una
somma equivalente al tasso legale degli interessi (5%) sul prezzo
degli immobili, oltre l'1,50% per le spese di manutenzione -
corrisposto precedentemente.
Al riguardo, la Corte precisa che, in base alla disciplina di cui
al d.P.R. 8 aprile 1953, n. 542 (artt. 2 e 6), gli immobili costruiti
o acquistati dal predetto Istituto integrano una forma di
investimento di fondi, fanno parte del suo patrimonio disponibile e
non hanno la destinazione tipica degli alloggi di edilizia popolare
ed economica, di proprieta' di Amministrazioni statali o di altri
enti pubblici. Il fatto poi che sia previsto un procedimento
amministrativo per selezionare gli aspiranti locatari, e che il
canone sia, nel contratto-tipo, configurato solo come ristoro di
oneri e passivita' - senza, quindi, scopo di lucro - non implica che
trattisi di concessione amministrativa, anziche' di locazione.
Questa, d'altra parte, non e' inquadrabile tra le "locazioni relative
ad alloggi, costruiti a totale carico dello Stato per i quali si
applica il canone sociale determinato in base alle disposizioni
vigenti" (art. 26, lett. b), cit.): e cio' sia perche' gli alloggi
dell'Istituto sono stati acquistati con i fondi costituiti anche con
i contributi obbligatori di tutti i dipendenti dell'Amministrazione
postelegrafonica, e quindi non "a totale carico dello Stato"; sia
perche' il canone e' determinato unilateralmente dall'Istituto, e
quindi non puo' qualificarsi "canone sociale" imposto da
"disposizioni vigenti". Ne' l'art. 26 lett. b) potrebbe essere
applicato in via analogica alle locazioni in esame, giacche' detta
norma, per la sua natura eccezionale, incontra il divieto sancito
dall'art. 14 delle disposizioni della legge in generale.
Cio' premesso, la Corte rimettente pone a raffronto la situazione
dei dipendenti dell'Amministrazione postelegrafonica che sono
locatari di alloggi costruiti a totale carico dello Stato - i quali,
avvalendosi della norma impugnata, pagano un canone sociale di gran
lunga piu' vantaggioso dell'equo canone - e quella dei dipendenti
della medesima Amministrazione, locatari di alloggi dell'Istituto
postelegrafonici, cui l'equo canone si applica pur essendo detti
alloggi acquistati con fondi costituiti anche con contributi
obbligatori del personale della suddetta Amministrazione e nonostante
che l'Istituto, all'atto dell'assegnazione, abbia avvertito
"l'esigenza, o quanto meno l'opportunita', di fissare un canone
modesto, proprio come si trattasse di un canone sociale". Il
deteriore trattamento riservato a questi ultimi e' ad avviso del
giudice a quo ingiustificato, e da' luogo percio' a violazione
dell'art. 3 Cost.
5. - Nel giudizio cosi' instaurato si sono costituiti taluni dei
ricorrenti (Ferruccio Bucci ed altri), rappresentati e difesi
dall'avv. F.G. Scoca.
Nella relativa memoria, la disparita' prospettata dalla Corte
rimettente viene ritenuta frutto di incoerenza e di irragionevolezza,
in quanto fondata su categorie oggettive e non soggettive e
contraddittoria con la ratio della normativa in materia, posto che si
sostiene - si fa pagare un canone maggiore a chi partecipa al
finanziamento di un tipo di edilizia che e' pur essa
economico-popolare e si determina una diversa incidenza del canone di
locazione sullo stipendio della medesima categoria di dipendenti
statali.
6. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto a mezzo
l'Avvocatura dello Stato, ha chiesto innanzitutto che la questione
sia dichiarata inammissibile, posto che con essa si chiede che la
Corte adotti una pronuncia additiva o integrativa di una norma
ordinaria ritenuta incompleta, ricomprendendo in essa una fattispecie
ulteriore.
Nel merito, poi, l'Avvocatura nega il parallelismo tra le
situazioni poste a raffronto. Sotto il profilo soggettivo, infatti,
la qualita' di dipendente dell'Amministrazione P.T. e' presupposto
essenziale dell'assegnazione di case economiche, mentre gli alloggi
dell'Istituto Postelegrafonici possono essere locati anche a terzi
estranei.
Sotto il profilo oggettivo, questi ultimi alloggi fanno parte del
patrimonio disponibile di tale Istituto e non sono quindi preordinati
ad un pubblico servizio, mentre quelli acquistati o costruiti
dall'Amministrazione P.T. ai sensi dell'art. 324 del T.U. delle
disposizioni sull'edilizia popolare ed economica (R.D. 28 aprile
1938, n. 1165) sono per espressa previsione normativa destinati ad
essere assegnati al personale di tale Amministrazione e fanno parte
del patrimonio indisponibile di questa. L'acquisto e la costruzione
di immobili, d'altra parte, e' solo una delle varie forme di
investimento dei capitali dell'Istituto postelegrafonici, destinata
ad alimentare i vari fondi (di quiescenza, di mutualita', ecc.) da
essi amministrati. I contributi versati dai dipendenti hanno quindi
natura previdenziale e non sono direttamente finalizzati
all'investimento immobiliare; e d'altra parte l'applicazione del
canone sociale in favore di pochi confliggerebbe con le finalita' di
buon impiego dei capitali e si risolverebbe in un pregiudizio
dell'intera categoria assistita.
Considerato in diritto
1. - Le questioni sollevate, riguardando norme ricomprese in uno
stesso articolo di legge, possono, per affinita' di materia, essere
decise con un'unica pronunzia.
2. - Con le ordinanze indicate in epigrafe i Pretori di Bologna e
di Roma dubitano, in riferimento all'art. 3 Cost., della legittimita'
costituzionale dell'art. 26, primo comma, lett. c) della legge 27
luglio 1978, n. 392 (Disciplina delle locazioni di immobili urbani)
in quanto, disponendo che non si applichino agli alloggi soggetti
alla disciplina dell'edilizia convenzionata le disposizioni di cui al
capo primo del titolo primo della stessa legge, consente che i
conduttori di essi siano assoggettati ad un canone di locazione
superiore - come verificatosi nei casi di specie - a quello "equo"
dovuto dalla generalita' degli altri conduttori alla stregua di tali
disposizioni.
Tale risultato, osservano i giudici a quibus, dipende da diversi
metodi di determinazione e di aggiornamento dei canoni di locazione
adottati, rispettivamente, dalla legge n. 392 del 1978 (c.d. legge
sull'equo canone) e dalle disposizioni in tema di edilizia
convenzionata: ed in ragione di cio' il Pretore di Roma estende
l'impugnativa a - e quello di Bologna la pone in relazione con - gli
artt. 35, comma ottavo, lett. e) e comma quattordicesimo, della legge
22 ottobre 1971, n. 865 (c.d. legge sulla casa) e 8, primo comma,
lett. c) della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme per la
edificabilita' dei suoli), che regolano la materia del canone per
questo tipo di edilizia.
2.1. - L'edilizia convenzionata e' stata introdotta nel nostro
ordinamento dal citato art. 35 della l. n. 865 del 1971, che dispone
che i comuni o i consorzi di comuni possono concedere a fini
edificatori, con diritto di superficie o in proprieta', a soggetti
pubblici e privati aree inserite nei piani urbanistici speciali
previsti dalla legge 18 aprile 1962, n. 167, ed interamente
espropriate dai comuni. Sia la concessione del diritto di superficie
che la cessione in proprieta' sono accompagnate da una convenzione
che deve prevedere, insieme alle caratteristiche costruttive, i
criteri per la determinazione e la revisione dei canoni di locazione.
La legge 28 gennaio 1977, n. 10 ha ampliato il campo d'azione
dell'intervento "convenzionato", consentendo che esso possa operare
anche su aree esterne a quelle ricomprese nei piani di zona di cui
alla legge n. 167 del 1962: aree che possono appartenere a privati ma
possono altresi' essere espropriate per la utilizzazione a scopo di
costruzione ove rientrino nei programmi pluriennali di attuazione
previsti dalla stessa legge (art. 13).
Gli artt. 7 e 8 disciplinano il sistema di convenzionamento inteso
a favorire interventi di edilizia abitativa: le regioni predispongono
convenzioni tipo - cui debbono essere uniformate quelle di comuni in
cui sono indicate le caratteristiche tipologiche e costruttive degli
alloggi, sono determinati i prezzi di cessione degli stessi (sulla
base del costo delle aree, del costo della costruzione, delle opere
di urbanizzazione e delle spese generali) e i canoni di locazione in
percentuale del valore desunto dai prezzi di cessione degli alloggi.
Al costruttore che assume gli impegni relativi ai prezzi di vendita e
ai canoni di locazione viene consentito di corrispondere un
contributo per il rilascio della concessione (previsto dall'art. 3)
solo per la parte commisurata agli oneri di urbanizzazione e non
anche per quella relativa al costo di costruzione.
2.2. - Cio' premesso, deve innanzitutto escludersi che la
differenziazione prospettata dai giudici a quibus sia, come pretende
l'Avvocatura dello Stato, meramente occasionale e di fatto, e non
dipenda invece direttamente - e con incidenza, se non generale,
statisticamente significativa - dalla diversita' dei congegni
previsti dalle norme in discussione.
La differenziazione non appare dovuta tanto ai diversi criteri di
determinazione del canone (nell'edilizia convenzionata i canoni
vengono stabiliti con l'applicazione di una aliquota sul valore
desunto dal prezzo di cessione dell'alloggio, a sua volta determinato
sulla base dell'effettivo costo di costruzione, mentre per l'equo
canone l'aliquota si applica sul valore locativo ricavato sulla base
di un costo di costruzione teorico, corretto da vari coefficienti) in
quanto, almeno per gli alloggi ultimati dopo il 31 dicembre 1975, o
comunque costruiti dopo l'entrata in vigore della legge, l'equo
canone viene calcolato su un costo di costruzione prossimo alla
realta', determinato tenendo conto, tra l'altro, proprio dei costi di
produzione dell'edilizia convenzionata (art. 22). La ragione della
divaricazione e' invece dovuta alla mancata estensione alle locazioni
convenzionate del meccanismo di adeguamento dei canoni disposto
dall'art. 24 della legge n. 392 del 1978, che prevede un adeguamento
annuale entro il limite del 75% delle variazioni dell'indice dei
prezzi al consumo per le famiglie di operai e di impiegati. Ha cosi'
continuato ad operare per le locazioni convenzionate il sistema di
aggiornamento previsto dall'art. 8 della legge n. 10 del 1977, assai
piu' sfavorevole per i conduttori in quanto comporta adeguamenti
biennali rapportati al cento per cento della variazione dell'indice
dei costi di costruzione. A parte la sensibile diversita' della
percentuale delle variazioni, la divergenza si e' formata per effetto
della progressione del costo delle costruzioni, che e' avvenuta in
termini assai piu' incisivi - come risulta anche dai dati offerti da
una elaborazione del CENSIS contenuta nel rapporto 1987 sulla
condizione economico-sociale del Paese - rispetto a quella relativa
al costo della vita.
2.3. - Tale essendo la situazione, la censura di violazione del
principio di uguaglianza deve ritenersi fondata.
L'edilizia convenzionata si colloca, invero, nel piu' ampio quadro
dell'edilizia residenziale pubblica, mirante a sopperire al
fabbisogno abitativo di categorie sociali di limitate capacita'
economiche, o ritenute per altre ragioni meritevoli di tutela.
Tale indirizzo e' stato realizzato non solo con la costruzione di
alloggi a totale carico dello Stato, destinati alle fasce di reddito
piu' basse cui si applica percio' un canone sociale (cfr. art. 26,
lett. b), l. n. 392 cit.), ma anche mediante regimi convenzionali in
cui tale obiettivo e' perseguito assicurando al costruttore
particolari vantaggi: o attraverso la corresponsione di un contributo
statale diretto ad abbattere il tasso di interesse sui mutui (c.d.
edilizia agevolata-convenzionata: cfr. la l. n. 457 del 1978) o, come
nel caso di cui agli artt. 7 - 8 l. n. 10 del 1977, attraverso una
congrua riduzione degli oneri afferenti il rilascio della concessione
edilizia.
Con quest'ultimo regime, in particolare, si e' mirato ad orientare
le tecnologie costruttive ed i capitali di investimento verso una
tipologia di edilizia residenziale di costo contenuto e di dimensioni
controllate, al duplice fine di assicurare - anche attraverso le
previste agevolazioni - un'equa remunerazione all'investimento e di
fornire alloggi accessibili alle fasce di reddito medio-basse. Tale
destinazione e' manifesta nell'originaria disciplina di cui all'art.
35l. n. 865 del 1971 - che anzi in talune ipotesi la limita ai
soggetti aventi i requisiti per l'assegnazione di alloggi economici e
popolari (commi 16 e 18) - ma essa e' indubbiamente propria anche del
regime convenzionale regolato dalla legge n. 10 del 1977. E cio' sia
perche' questo costituisce un'estensione del primo - onde il silenzio
della nuova normativa sul punto va inteso come inserimento di essa
nell'alveo di quella precedente - sia perche' nello stesso senso
dispongono esplicitamente talune leggi regionali di attuazione (v.,
ad es., l'art. 5 legge Regione Emilia-Romagna 2 giugno 1980, n. 46).
Del resto, che l'edilizia convenzionata si caratterizzasse come
"edilizia che prevede canoni e prezzi controllati e quindi
accessibili alle categorie meno abbienti" e' circostanza che fu ben
presente in sede di redazione della legge sull'equo canone (cfr.
relazione al d.l. governativo n. 465 - VII legislatura - da cui
scaturi' la l. n. 392).
2.4. - Cio' che pero' il legislatore del 1978 non ha tenuto
sufficientemente in conto nel dettare l'art. 26, lett. c) e' stato
che, soprattutto per via del diverso meccanismo di aggiornamento, il
canone delle locazioni convenzionate potesse in prospettiva pervenire
a superare quello fissato in via generale con la nuova legge:
pericolo, questo, che era stato prontamente avvertito dalle Regioni -
chiamate ad applicare il regime convenzionale previsto dalla legge n.
10 del 1977 - le quali, all'indomani del varo di questa, espressero
un orientamento comune per cui, al fine di consentire che il canone
convenzionato corrispondesse nel contempo alle finalita' sociali
rivolte alla tutela del conduttore e al riconoscimento di una giusta
redditivita' dell'investimento, era necessario da un lato per la
determinazione di un canone fissare un'aliquota sul prezzo di
cessione inferiore o parificata a quella che sarebbe stata stabilita
dalla legge sull'equo canone (sul valore locativo dell'immobile), e
dall'altro equiparare il meccanismo di aggiornamento del canone
convenzionato a quello fissato dalla nuova legge per l'equo canone
stesso (cfr. Orientamenti delle Regioni per l'attuazione della legge
28 gennaio 1977, n. 10 - Documento unitario delle Regioni, 14 aprile
1977, par. 2.3.).
D'altra parte, che il canone dell'edilizia convenzionata possa
essere superiore - ed anche di molto, come i casi di specie
dimostrano - a quello di cui alla l. n. 392 e' cosa che si appalesa
incongrua anche rispetto agli orientamenti della legislazione coeva o
successiva. Da un lato, infatti, e' stato previsto in taluni casi
l'assoggettamento dell'edilizia convenzionata a requisiti reddituali
di accesso analoghi a quelli dettati per l'edilizia a sovvenzione
pubblica (artt. 18 e 20 l. n. 457 del 1978: cfr. anche il gia' citato
art. 2 l. R. Emilia-Romagna n. 46 del 1980); dall'altro,
l'applicazione del regime di equo canone, proprio in quanto piu'
elevato, e' stata prevista per gli alloggi pubblici dati in godimento
a soggetti fruenti di redditi superiori a quelli stabiliti per
l'assegnazione (cfr. gli artt.: 22 l. n. 513 del 1977; 7, 8 e 22 l.
n. 25 del 1980).
Ne' a giustificare un canone superiore per l'edilizia
convenzionata possono addursi ragioni diverse da quelle finora
considerate. Non certo quelle attinenti a vantaggi di altro tipo
propri di tale regime contrattuale, posto che le relative
disposizioni non prescrivono, ad es., garanzie di stabilita' del
rapporto analoghe a quelle previste dalla legge sull'equo canone.
Nemmeno, poi, puo' dirsi che un tale risultato sia reso necessario
dalle esigenze di incentivazione degli investimenti in edilizia: e
cio' sia perche' l'obiettivo e' stato perseguito anche con legge n.
392 (cfr. la gia' citata relazione governativa al d.l. n. 465, p. 4),
sia perche' non e' certo ragionevole che esso si realizzi col
sacrificio delle categorie meno abbienti, anziche' della generalita'
dei cittadini.
D'altra parte, come la stessa Avvocatura dello Stato ha
evidenziato, tanto la normativa sull'edilizia convenzionata che
quella sull'equo canone assolvono ad una funzione calmieratrice del
mercato delle locazioni: e questa e' evidentemente frustrata se una
consistente lievitazione dei canoni si manifesta proprio rispetto a
tipologie edilizie progettate per le esigenze di fasce sociali che
difficilmente possono soddisfare altrimenti il proprio diritto
all'abitazione.
In questo quadro, il modello convenzionale trova congrua
collocazione per la sua spiccata attitudine a consentire soluzioni il
piu' possibile aderenti alle esigenze poste dalle singole situazioni.
Ma la flessibilita' dello strumento trova un limite la' dove, a
parita' di caratteristiche, consente l'assoggettamento a canoni
superiori a quelli che, a giudizio del legislatore, realizzano un
equo contemperamento delle esigenze di proprietari e di inquilini,
giacche' cio' si traduce in un non consentito trattamento deteriore
che, rispetto alla generalita' dei conduttori, viene riservato a
quelli meno abbienti.
L'art. 26, primo comma, lett. c) della legge n. 392 del 1978 va
percio' dichiarato costituzionalmente illegittimo, in quanto, nel
prevedere l'inapplicabilita' alle locazioni relative ad alloggi
soggetti alla disciplina dell'edilizia convenzionata delle
disposizioni del capo I del titolo I della legge medesima, non
stabilisce che per esse il canone non puo' comunque essere superiore
a quello che risulterebbe dall'applicazione di queste ultime.
Poiche' il vizio riscontrato si radica sul raffronto tra la
disciplina successiva - di cui alla l. n. 392 del 1978 - e quella
anteriore - di cui agli artt. 35 l. n. 865 del 1971 e 8 l. n. 10 del
1977 - e' invece evidentemente infondata la medesima questione in
quanto riferita a queste ultime disposizioni.
3. - Con l'ordinanza indicata in epigrafe (r.o. n. 733/85), la
Corte di Cassazione ha sollevato, in riferimento all'art. 3 Cost.,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 26, primo comma,
lett. b) della legge n. 392 del 1978, in quanto non prevede che le
disposizioni di cui al capo I del titolo I della stessa legge non si
applichino alle locazioni relative agli alloggi di proprieta'
dell'Istituto Postelegrafonici stipulate con i dipendenti
dell'Amministrazione postelegrafonica.
Afferma la Corte remittente che sussisterebbe una ingiustificata
disparita' di trattamento tra la situazione in cui versano i
dipendenti dell'Amministrazione postelegrafonica che sono locatari di
alloggi costruiti a totale carico dello Stato e che in quanto tali
corrispondono il cosiddetto "canone sociale" - essendo stati dalla
norma impugnata esclusi dalla applicazione del regime dell'"equo
canone" di cui alla legge n. 392 del 1978 - e la situazione in cui si
trovano i dipendenti della medesima Amministrazione che sono locatari
di alloggi di proprieta' dell'Istituto Postelegrafonici, che sono
invece assoggettati alla corresponsione di un canone determinato
secondo il regime dell'equo canone, piu' gravoso del primo: e cio'
pur trovandosi in condizioni soggettive identiche - rapporto di
impiego con la Pubblica Amministrazione - e per di piu' avendo
corrisposto contributi per l'acquisto di tali immobili.
3.1. - La questione non e' fondata.
Come la stessa Corte remittente ha rilevato, l'Istituto
Postelegrafonici - costituito, con diversa denominazione, con la
legge 18 ottobre 1942, n. 1408 e successivamente regolato dalla legge
27 marzo 1952, n. 208 e dal d.P.R. 8 aprile 1953, n. 542 - promuove
ed attua l'assistenza e la previdenza in favore dei dipendenti del
Ministero delle Poste e delle Telecomunicazioni e non e' inquadrabile
tra gli enti pubblici operanti nel settore dell'edilizia. Gli
immobili appartenenti all'Istituto assolvono ad una funzione di
garanzia, costituiscono una forma di investimento ai fini di una
corretta gestione dei fondi creati con il contributo degli assistiti
e di mantenimento del valore delle disponibilita' monetarie
dell'Istituto. In quanto tali, essi appartengono al patrimonio
disponibile dell'ente e non hanno la destinazione specifica e tipica
degli alloggi di edilizia economica e popolare di proprieta' di
Amministrazioni statali e di altri enti pubblici. Il loro godimento
e' concesso con contratti di natura prettamente privatistica, il cui
canone riflette la specifica destinazione degli immobili e la natura
del contratto, a cio' non ostando il fatto che l'Istituto abbia
originariamente inteso limitarlo al solo ristoro di oneri e
passivita'.
Profondamente diversa e' la natura del canone sociale,
espressamente ed esclusivamente previsto dalla legge per gli immobili
soggetti alla disciplina dell'edilizia economica e popolare. Tali
immobili appartengono al patrimonio indisponibile dello Stato o di
enti pubblici chiamati per legge all'organizzazione e alla gestione
di un pubblico servizio sociale diretto a favorire l'accesso alla
casa dei cittadini meno abbienti. Il canone sociale va pertanto
considerato come strettamente correlato alla socialita' del servizio
stesso. Gli alloggi dell'edilizia economica e popolare sono inoltre
assegnati secondo criteri e procedure stabilite dalla legge, e da
questa sono altresi' stabiliti i requisiti per l'assegnazione, mentre
l'Istituto Postelegrafonici ha disposto con mera procedura
amministrativa interna, e secondo criteri da esso fissati, la
selezione di quanti avevano richiesto di ottenere in locazione i
relativi alloggi.
Piu' in particolare, per quanto attiene alle case acquistate o
costruite dall'Amministrazione delle Poste e dei Telegrafi per essere
concesse al personale dipendente, la relativa disciplina - contenuta
negli artt. da 324 a 342 del R.D. 28 aprile 1938, n. 1165 (T.U. delle
disposizioni sull'edilizia popolare ed economica) ed estesa a quelle
costruite negli anni '50 in virtu' della l. 11 dicembre 1952 n. 2521
- rende evidenti le differenze rispetto alle case costruite od
acquistate dall'Istituto Postelegrafonici.
A prescindere dalla diversa condizione giuridica degli immobili,
e' da rilevare che, mentre per le prime e' prescritto che deve
trattarsi di case "economiche" e - correlativamente - che gli alloggi
vanno assegnati in base a graduatorie fondate sulle condizioni
economiche dei dipendenti (artt. 324 e 334 T.U.), analoghe
disposizioni cogenti non vigono per le seconde. Le situazioni poste a
raffronto, percio', si differenziano tanto sotto il profilo oggettivo
della tipologia degli alloggi, quanto sotto quello soggettivo delle
condizioni economiche degli assegnatari o conduttori: le quali non
possono ovviamente ritenersi omogenee in base al mero dato
dell'appartenenza alla stessa Amministrazione.
Il fatto, poi, che all'acquisto degli immobili dell'Istituto
Postelegrafonici concorrano i contributi obbligatori versati da tutti
i dipendenti dell'Amministrazione P.T. non comporta certo che alcuni
di costoro ne debbano trarre un particolare vantaggio versando un
canone sociale: il che non sarebbe in alcun modo correlato ne' con la
funzione previdenziale dei contributi, ne' con quella di mantenimento
ed incremento del loro valore cui l'investimento in immobili e'
preordinato.