ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi del Presidente del Consiglio dei
ministri (n. 2 ricorsi) e della Provincia autonoma di Bolzano,
notificati il 28 dicembre 1976, l'8 febbraio 1977 e il 19 luglio
1986, depositati in Cancelleria il 7 gennaio e il 15 febbraio 1977 e
il 25 luglio 1986 ed iscritti ai nn. 2 e 4 del registro ricorsi 1977
e al n. 34 del registro ricorsi 1986, per conflitti di attribuzione
sorti a seguito: a) della lettera n. 1569/E del 21 ottobre 1976 con
la quale la Giunta provinciale di Bolzano ha invitato i distributori
di energia elettrica nel territorio provinciale a non incassare e
versare alla Cassa conguaglio per il settore elettrico il contributo
termico istituito con provvedimento C.I.P. n. 34 del 6 luglio 1974;
b) del decreto del Presidente della Giunta provinciale di Bolzano n.
62 del 28 dicembre 1976 concernente: "Tariffe elettriche dal 1
gennaio 1977 e sanatoria per le tariffe elettriche per il periodo
1974-1976"; c) del provvedimento C.I.P. n. 32 del 23 maggio 1986,
recante: "Modificazioni ai provvedimenti vigenti in materia di prezzi
e condizioni di forniture di energia elettrica. Cassa conguaglio per
il settore elettrico";
Visti gli atti di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano
e del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 15 dicembre 1987 il Giudice
relatore Francesco Paolo Casavola;
Uditi gli avvocati Sergio Panunzio e Roland Riz per la Provincia
autonoma di Bolzano e l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 28 dicembre 1976 il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, ha
sollevato conflitto di attribuzione con la Provincia di Bolzano in
relazione alla comunicazione n. 1569/E del 21 ottobre 1976 con la
quale la Giunta provinciale di Bolzano ha invitato le imprese
distributrici di energia elettrica nel territorio della Provincia a
non incassare e a non versare alla Cassa di conguaglio per il settore
elettrico il contributo termico istituito, con provvedimento n. 34
del 6 luglio 1974 del Comitato Interministeriale Prezzi, per varie
categorie di utenze.
Con successivo ricorso notificato in data 8 febbraio 1977 il
Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato conflitto con la
medesima Provincia in relazione al decreto 28 dicembre 1976, n. 62,
del Presidente della Giunta provinciale, limitatamente alla parte in
cui tale decreto dispone in materia di sovrapprezzo termico (di cui
al citato provvedimento C.I.P. n. 34 del 1974 ed alle successive
modifiche ed integrazioni contenute nei provvedimenti n. 31 del 22
ottobre 1976 e n. 33 del 29 ottobre 1976) stabilendo:
a) l'obbligo per le imprese distributrici di richiedere - senza
diritto a rimborso da parte della Provincia - alla Cassa conguaglio
per il settore elettrico la restituzione degli importi da essa
riscossi a partire dall'11 luglio 1974 per la causale "sovrapprezzo
termico", da restituire in parte agli utenti che ne facciano
richiesta e da versare per il resto in un deposito fruttifero
vincolato a favore del Fondo per l'elettrificazione montana;
b) l'obbligo a carico delle stesse imprese fornitrici di
applicare, con decorrenza 1 gennaio 1977, alle indicate categorie di
utenza, la tariffa provinciale, pari a quella C.I.P. vigente nel
restante territorio nazionale comprensiva della voce "sovrapprezzo
termico", ridotta pero' degli importi che sarebbero dovuti per
ques'ultima voce, sino alla misura massima del 20 per cento della
tariffa C.I.P. complessivamente considerata e di versare le somme
eccedenti le riduzioni indicate nel deposito intestato al Fondo per
l'elettrificazione montana.
In entrambi i ricorsi si sostiene che i due provvedimenti,
disponendo in tema di sovrapprezzo termico, valicano i limiti delle
attribuzioni spettanti alla Provincia nella diversa materia delle
tariffe d'utenza ai termini dell'art. 13 dello Statuto regionale
(approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), nonche' del disposto
dell'art. 7 della legge provinciale 30 agosto 1972, n. 18, modificato
dall'art. 3 della successiva legge 21 gennaio 1975, n. 10. Ma
soprattutto viene richiamata la sentenza n. 217 del 1976 con la quale
la Corte costituzionale ha dichiarato che spetta alla Provincia di
Bolzano stabilire, nell'ambito del proprio territorio, tariffe di
utenza dell'energia elettrica per i servizi pubblici e per altre
categorie di utenti determinati con legge provinciale. Tale sentenza
ha annullato il provvedimento C.I.P. n. 34 del 1974 limitatamente
alla parte in cui, prescrivendo che le sue disposizioni "entrano in
vigore per tutto il territorio nazionale" non faceva salve le tariffe
di utenza come sopra stabilite dalla Provincia.
Tariffa e sovrapprezzo sarebbero distintamente disciplinati a
causa della loro ontologica differenza: la prima si riferisce alla
regolamentazione del rorrispettivo dovuto dall'utente al fornitore,
il secondo ha invece natura di contribuzione, imposta dallo Stato
agli utenti onde poter erogare attraverso la Cassa conguaglio alle
imprese produttrici di energia (anche estranee al rapporto di
fornitura) il rimborso dei maggiori oneri relativi al combustibile
impiegato.
Ad avviso dell'Avvocatura, l'esenzione dal pagamento del
sovrapprezzo termico ovvero la riduzione di questo, non si collega in
alcun modo con l'obbligo imposto dallo Statuto ai grandi
concessionari di derivazioni idroelettriche di cedere gratuitamente
alla Provincia determinate quantita' di energia, in quanto il
sovrapprezzo e' destinato a compensare la diminuzione d'introiti
d'imprese che producono energia con impianti termoelettrici e non
gia' idroelettrici. Tale esenzione o riduzione travalica i limiti
segnati dall'art. 13 dello Statuto venendo altresi' a porsi in
contrasto con le norme che regolano la materia relativa alle
imposizioni di sovrapprezzi e contribuzioni (d.lg. 26 gennaio 1948,
n. 98) attributive di specifiche funzioni al Ministro per il tesoro.
Parimenti lesivi di dette competenze sarebbero i punti 2 e 5 del
decreto impugnato in quanto, prevedendo l'obbligo per le imprese
distributrici di versare al fondo per l'elettrificazione delle zone
montane alcune quote del sovrapprezzo termico, consentirebbe alla
Provincia (che ha solo il potere di stabilire tariffe ridotte) di
dirottare a proprio favore parte del provento di una contribuzione
imposta dallo Stato. Tali disposizioni comporterebbero altrei' il
superamento dei criteri dettati dalla citata legge provinciale n. 18
del 1972 che prevede riduzioni di tariffe consistenti in minori
incassi delle imprese distributrici le quali hanno conseguentemente
il diritto di rimborso da parte dell'Amministrazione provinciale. Nel
chiedere l'annullamento degli atti impugnati nella parte in cui
dettano disposizioni sul sovrapprezzo termico, previa sospensione
dell'esecuzione, l'Avvocatura sostiene che la Provincia autonoma ha
sostanzialmente dissapplicato i provvedimenti C.I.P. nn. 31 e 33 del
1976 invece di ricorrere alla Corte. Tale difesa delle proprie
attribuzioni in via di autotutela concreterebbe violazione dell'art.
134 della Costituzione e degli artt. 37, 40 e 41 della legge 11 marzo
1953, n. 87.
2. - La Provincia autonoma si e' costituita in entrambi i giudizi,
depositando memoria fuori termine in relazione al primo ricorso e
chiedendo dichiararsi cessata la materia del contendere per essere
sopravvenuto il decreto n. 62 del 1976. Con riguardo all'impugnativa
di tale provvedimento la provincia ha chiesto il rigetto del ricorso
richiamandosi alla sentenza di questa Corte n. 217 del 1976 ed
osservando come del tutto indifferente debba ritenersi la
scomposizione del prezzo dell'energia nelle due voci di prezzo vero e
proprio e di sovrapprezzo dovuto alla Cassa di conguaglio. La
competenza della Provincia sostituirebbe infatti, nel proprio
territorio, quella del C.I.P.: essa potrebbe percio' variare a
propria discrezione le voci costituenti la tariffa.
3. - Con ordinanza n. 50 del 1977 la Corte, riservata ogni
pronuncia sul rito e sul merito dei due ricorsi, disposta la riunione
degli stessi ai fini della trattazione delle istanze di sospensione
dell'esecuzione, concedeva quest'ultima - ritenuta la sussistenza
delle gravi ragioni - in relazione alle disposizioni impartite in
materia di sovrapprezzo termico attraverso la lettera ed il decreto
piu' sopra citato.
4. - con ricorso del 16 luglio 1986, notificato il successivo 19
luglio, il Presidente della Provincia di Bolzano ha richiesto
l'annullamento del provvedimento del C.I.P. n. 32 del 23 maggio 1986
che avrebbe invaso la competenza della Provincia autonoma di
stabilire nel proprio territorio le tariffe dell'energia elettrica -
con l'unica limitazione che esse non possono comunque superare quelle
fisssate dal C.I.P. - secondo quanto sancito dagli artt. 3, 13 e 16
dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (approvato con
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e determinato in modo specifico
dall'art. 7, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 30
agosto 1972, n. 18, modificato dall'art. 3, della legge della
Provincia autonoma di Bolzano 21 gennaio 1975, n. 10.
Con tale normativa provinciale sarebbero incompatibili - secondo
il ricorso - gli aumenti dei prezzi e delle tariffe relativi a
forniture di energia per usi domestici (soprattutto perche'
incorporanti "quote di maggiorazione" del prezzo da destinarsi a
favore dell'Enel attraverso la gestione contabile della Cassa di
conguaglio) disposti dal denunziato provvedimento. Quest'ultimo
inoltre non avrebbe fatto salve le "tariffe di utenza stabilite dalla
Provincia", limitandosi, con dizione che si assume generica, a
salvaguardare le "competenze in materia di tariffe" della Provincia
medesima, sebbene la necessita' di adottare la prima locuzione
risultasse evidente dal dispositivo della sentenza n. 217 del 1976 di
questa Corte.
Si conclude in ricorso osservando che la stessa Presidenza del
consiglio, nel sollevare il conflitto relativo al decreto del
Presidente della Giunta n. 62 del 28 dicembre 1976, ebbe a sostenere
che la Provincia autonoma non puo' disapplicare una disposizione
C.I.P. che sia dichiarata vigente in tutto il territorio nazionale.
5. - L'Avvocatura dello Stato, intervenuta in rappresentanza del
Presidente del Consiglio dei ministri, ha viceversa sostenuto che la
formula (usata anche in altri provvedimenti non impugnati) al di la'
di differenze lessicali, ha il senso di rispettare la competenza
della Provincia ed ha concluso per la declaratoria di
inammissibilita' o, in subordine, per il rigetto del ricorso.
L'Avvocatura ha altresi' espresso l'avviso che il Presidente della
Giunta provinciale debba emanare un decreto che adegui le tariffe di
utenza, in coerenza con il principio affermato nella sentenza n. 46
del 1962, secondo cui l'unificazione delle tariffe corrisponde ad
esigenze indeclinabili di politica nazionale dell'energia (infatti il
provvedimento impugnato sarebbe applicazione dell'art. 17 della legge
"finanziaria" 28 febbraio 1986, n. 41 in tema di riduzione delle
agevolazioni alle utenze domestiche).
Considerato in diritto
1. - I tre ricorsi nn. 2 e 4 del 1977 e 34 del 1986 vertono tutti
intorno alle attribuzioni statutarie della Provincia autonoma di
Bolzano in tema di tariffe elettriche: essi possono pertanto essere
riuniti e congiuntamente vanno trattati i relativi conflitti.
2. - Con i primi due ricorsi, il Presidente del Consiglio dei
ministri prospetta la violazione dell'art. 13, primo, secondo e terzo
comma, dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (approvato
con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), nonche' dell'art. 7 della legge
provinciale 30 agosto 1972, n. 18 (come modificato con legge
provinciale 21 gennaio 1975, n. 10), norme tutte concernenti le
competenze della Provincia autonoma in materia di tariffe d'utenza.
All'origine del conflitto sono due atti che l'Avvocatura dello
Stato qualifica di sostanziale disapplicazione di alcuni
provvedimenti del C.I.P.
Con lettera datata 21 ottobre 1976, il Presidente della Gunta
provinciale di Bolzano comunicava alla Cassa conguaglio per il
settore elettrico di aver invitato le imprese distributrici a
richiedere a quest'ultima il rimborso di quanto ad essa versato a
titolo di contributo termico (rimborsandolo successivamente agli
utenti) e a non incassare ne' a corrispondere piu' tale importo che,
secondo la Giunta, non sarebbe stato dovuto ad alcun titolo per
effetto della sentenza n. 217 del 1976 di questa Corte. Siffatta
interpretazione della citata sentenza costituisce la premessa del
decreto 28 dicembre 1976, n. 62, del Presidente della Giunta
provinciale, denunziato con il secondo ricorso. Il provvedimento
conferma l'orientamento espresso dalla lettera di cui sopra,
prevedendo per i distributori di energia elettrica l'obbligo di
ripetere quanto pagato alla Cassa conguaglio come sovrapprezzo
termico a partire dall'11 luglio 1974 (data di pubblicazione del
provvedimento C.I.P. n. 34 del 1974), nonche' l'ulteriore onere di
versare tale importo (che nominalmente resta a far parte della
tariffa), non gia' alla Cassa predetta, bensi' a favore del Fondo per
l'elettrificazione delle zone montane.
Riguardo al primo dei due conflitti, la Provincia autonoma ha
richiesto dichiararsi cessata la materia del contendere in quanto il
decreto avrebbe in un certo senso "riassorbito" le disposizioni
impartite con la lettera oggetto del primo ricorso. Nel merito la
Provincia autonoma rivendica viceversa la propria esclusiva
competenza statutaria a fissare le singole componenti tariffarie
escludendo che, nell'ambito del proprio territorio, il C.I.P. possa
imporre la riscossione di sovrapprezzi. Tale ordine di
argomentazioni, volto a contestare la legittimita' dei provvedimenti
che hanno introdotto il meccanismo di sovvenzione dell'energia
termoelettrica tramite la Cassa conguaglio, viene seguito sia nelle
difese relative al secondo conflitto, sia, sostanzialmente, nello
stesso ricorso n. 34 del 1986, con il quale la Provincia medesima ha
sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in
riferimento al provvedimento del C.I.P. n. 32 del 23 maggio 1986.
Sostiene la Provincia la violazione delle stesse norme statutarie
gia' richiamate, poiche' anche attraverso tale provvedimento
sarebbero state illegittimamente introdotte "quote di prezzo" da
destinarsi alla Cassa conguaglio. A parere della Provincia, poi, il
testo del provvedimento, contemplando l'entrata in vigore dello
stesso "per tutto il territorio nazionale, fatte salve le competenze
in materia di tariffe di utenza di cui all'art. 13" dello Statuto
regionale, non garantirebbe a sufficienza le attribuzioni proprie
della Provincia autonoma non essendovi specifico riferimento ad esse.
3. - Va premesso che il contenuto della comunicazione datata 21
ottobre 1976, pur costituendo un'informativa alla Cassa conguaglio,
da' atto di una precisa direttiva impartita alle imprese
distributrici che non risulta formalmente superata dal successivo
decreto, contenendo viceversa l'esplicita enunciazione di un intento
(quello di non incassare ne' versare piu' il sovrapprezzo), dotata di
una ben individuata autonomia. Cio' indusse a suo tempo la Corte alla
sospensione dell'esecutivita' di tale lettera, distinguendola dal
successivo provvedimento, ed esclude ora la possibilita' di
configurare il decreto 28 dicembre 1976, n. 62, come fatto
sopravvenuto che privi lo Stato dell'interesse a ricorrere e consenta
di dichiarare cessata la materia.
Nel merito deve affermarsi che la Provincia autonoma di Bolzano
difetta dei poteri che essa si attribuisce in tema di tariffe di
utenza sulla base di una erronea lettura della sentenza n. 217 del
1976 che non a caso e' indicata come oggetto della sopracitata
comunicazione del 21 ottobre 1976.
3.1. - L'art. 13 dello Statuto Regione Trentino-Alto Adige impone
ai concessionari di grandi derivazioni idroelettriche l'obbligo di
fornire annualmente e gratuitamente alle Province autonome di Trento
e Bolzano una determinata quantita' di energia, destinata a servizi
pubblici e categorie di utenti, da determinarsi con legge provinciale
e sempre con legge della Provincia dovra' essere stabilito il prezzo
di cessione alle imprese distributrici l'energia ricevuta
gratuitamente, nonche' "i criteri per le tariffe di utenza", le quali
non possono comunque superare quelle deliberate dal C.I.P.
Ma la previsione statutaria con la riferita espressione "tariffe
di utenza", concerne esclusivamente le tariffe per gli utenti
beneficiari dell'energia gratuitamente fornita alla Provincia e che
la medesima ha previamente determinato, per categorie, tramite
apposita legge.
I limiti di tali attribuzioni erano del resto gia' stati precisati
in altre due occasioni da questa Corte.
Una prima volta, con la sentenza n. 46 del 1962, sia pur con
riguardo alla diversa formulazione delle norme all'epoca vigenti, si
era escluso comunque che potessero derivarsi poteri impliciti nel
delimitare la competenza regionale. "Secondo la costante
giurisprudenza della Corte - chiariva infatti tale sentenza -
l'identificazione dell'ambito da assegnare ad ognuna delle materie
disciplinabili con leggi regionali (...) deve essere effettuata sulla
base di valutazioni obiettive del contenuto proprio delle medesime
tenendo presente solo la diretta inerenza a queste delle misure
adottabili dalla Regione, e non gia' la connessione che, in via
indiretta, possa riscontrarsi fra le une e le altre quando si faccia
riferimento ai fini perseguiti".
Si era cosi' affermata la competenza dello Stato all'emanazione
del provvedimento del C.I.P., che aveva disposto l'unificazione delle
tariffe dell'energia elettrica in tutto il territorio nazionale. In
particolare si era circoscritta la competenza della Regione
Trentino-Alto Adige in materia tariffaria dell'energia ad essa
fornita a prezzo di costo dai concessionari e destinata ad usi
domestici, per l'artigianato locale o per l'agricoltura, chiarendo
come la discrezionalita' della Regione nel fissare il prezzo di tale
energia agli utenti trovasse un suo logico limite massimo nelle
tariffe delle Regioni limitrofe. Successivamente, con la sentenza n.
217 del 1976, questa Corte ha ulteriormente ribadito che la
competenza in materia di tariffe "non ha carattere generale",
nell'ambito del territorio provinciale, ma rimane circoscritta a
determinate categorie di utenti". Con riferimento specifico alle
norme statutarie, regionali e provinciali richiamate nei presenti
conflitti, la Corte chiari' che con il provvedimento del C.I.P.
oggetto di quel giudizio non poteva lo Stato disporre senz'altro
delle tariffe per tutto il territorio nazionale senza contestualmente
prevedere che le tariffe per i servizi pubblici e per le particolari
categorie di utenti di cui sopra venissero disciplinate dalla
Provincia. La quale ben puo' scegliere, nell'ipotesi di aumento di
tariffe, se adeguarle, ovvero se modificare la normativa provinciale
(cfr. art. 6, ultimo comma, legge Provincia autonoma n. 18 del 1972)
secondo cui l'energia acquisita gratuitamente e' ceduta al prezzo
stabilito dalle tariffe C.I.P., ridotto fino al 20 per cento.
Cio' e non altro significa "fare salva la competenza provinciale
in materia di tariffe di utenza": questa e' la portata ed il senso
inequivoco della citata sentenza n. 217 del 1976, si' che non e'
legittimo farne derivare la conseguenza che lo Stato non possa
variare l'entita' delle tariffe globalmente ovvero introducendo
ulteriori elementi, come la Provincia autonoma ha inteso prospettare
negli atti che originarono i primi due conflitti e nel ricorso
introduttivo del piu' recente.
4. - I provvedimenti del C.I.P. - esplicitamente ebbe ad affermare
la Corte - oltre ad applicarsi nei confronti di quegli utenti non
rientranti nei servizi e nelle categorie determinati con legge della
Provincia, comunque operano nel territorio della medesima "come
parametro di riferimento". Anzitutto essi limitano la
discrezionalita' nella fissazione del prezzo, fungendo rispetto a
questo da limite massimo ( ex art. 13, comma secondo, dello Statuto),
in secondo luogo, in conseguenza della loro emanazione, viene a
variare la base di calcolo della diminuzione percentuale stabilita
dalla legge provinciale. Ed e' proprio su tale ultima variazione,
ripetesi, che si esercita, disciplinandola, la competenza legislativa
riservata alla Provincia, rispetto alla quale, dunque, la tariffa
C.I.P. rappresenta un dato cui essa deve riferirsi senza poter
pretendere di mutare la destinazione di determinati elementi (a
prescindere dalla loro qualificazione, come componenti o meno delle
tariffe), a fortiori allorche' essi sono stabiliti nell'interesse
nazionale. Tanto il sovrapprezzo termico che le quote di
maggiorazione, infatti si inseriscono nel generale disegno della
politica energetica, mentre l'esigenza propria della Provincia
autonoma di finanziare l'elettrificazione delle zone montane resta
appagata, come affermato dalla sentenza n. 217 del 1976, dal
meccanismo compensativo introdotto con la citata legge provinciale n.
18 del 1972.
Le attribuzioni peculiari della provincia non sono in conclusione
vulnerate dalla previsione di sovrapprezzi e quote di prezzo che
abbiano l'effetto di aumentare le tariffe elettriche, atteso che
queste ultime assolvono pur sempre la loro funzione di parametro
rispetto al quale dette competenze continuano ad esercitarsi,
mediandone le variazioni. Alla luce di cio', le potesta' provinciali
trovano adeguata garanzia alla loro esplicazione nella previsione
testuale del dato normativo che fa espressamente salve le competenze
a stabilire le tariffe di utenza per i servizi pubblici e le
categorie ex art. 13 dello Statuto.