ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 52 della legge
23 dicembre 1978, n. 833, avente ad oggetto: "Istituzione del
Servizio Sanitario Nazionale", promosso con ricorso del Presidente
della Giunta regionale della Sardegna, notificato il 26 gennaio 1979,
depositato in cancelleria il 2 febbraio successivo ed iscritto al n.
1 del registro ricorsi 1979;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1987 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Udito l'avv. dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del
Consiglio dei Ministri;
Ritenuto in fatto
Con ricorso notificato il 26 gennaio 1979 e depositato il 2
febbraio 1979 la Regione Sardegna ha impugnato l'art. 52 della legge
23 dicembre 1978, n. 833, pubblicata il 28 dicembre 1978, per
contrasto con gli artt. 4 (lett. h ed i), 6, 7 e 13 dello Statuto
speciale, approvato con legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3.
La Regione assume che il riferimento, previsto dall'impugnato art.
52, alle spese effettivamente sostenute dalle Regioni nell'anno 1977
onde provvedere, per l'esercizio 1979, alla ripartizione del fondo
sanitario tra le Regioni con decreto del Ministero del Tesoro di
concerto col Ministro della Sanita', comporterebbe l'erogazione di
una quota di finanziamento inadeguata per lo svolgimento delle
funzioni in materia di assistenza e beneficenza pubblica, nonche' di
igiene e sanita' pubblica, le quali sono oggetto di potesta'
legislativa concorrente ed amministrativa, secondo quanto prevedono,
rispettivamente, gli artt. 4 e 6 dello Statuto speciale sardo.
1. - Quel riferimento contrasterebbe altresi' con l'esigenza di
perequazione, consoliderebbe il divario esistente tra le varie
regioni e, infine, violerebbe sia il principio di "solidarieta'
nazionale" ex art. 7 St. Sa., sia quello volto a favorire la
rinascita dell'Isola, ex art. 13 dello stesso Statuto.
2. - Con atto di costituzione del 12 febbraio 1979 l'Avvocatura
dello Stato ha presentato le sue controdeduzioni.
Rilevato il carattere perequativo del sistema di finanziamento del
Servizio Sanitario Nazionale ex art. 51 l. n. 833 del 1978, la difesa
del Presidente del Consiglio dei Ministri, a sostegno
dell'infondatezza della questione, osserva che il carattere
transitorio della normativa impugnata deriverebbe dall'urgenza di
allestire sia i piani nazionali previsti dagli artt. 3, 53, 54, della
legge in parola, sia quelli regionali di cui ai successivi artt. 55 e
56.
L'Avvocatura aggiunge che la potesta' legislativa di cui dispone
la Sardegna in materia sanitaria non la differenzierebbe da quella
spettante alle Regioni a statuto ordinario. Cio' sarebbe comprovato
dall'assenza di norme statutarie che garantiscano a quella Regione
"meccanismi differenziati di provvista dei mezzi finanziari necessari
all'esercizio di quelle funzioni".
Infine, la stessa Avvocatura esclude che il criterio di
ripartizione del fondo sanitario ex art. 52 configuri discriminazioni
tra Regioni, tenuto anche conto del carattere transitorio della
norma.
3. - All'udienza pubblica del 10 dicembre 1987 le parti hanno
ribadito le loro conclusioni.
Considerato in diritto
1. - Oggetto del presente giudizio di legittimita' costituzionale
e' l'art. 52, terzo comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833,
nella parte in cui prevede che "alla ripartizione del fondo tra le
regioni si provvede per l'esercizio 1979, anche in deroga al disposto
dell'art. 8 della legge 16 maggio 1970, n. 281, con decreto del
Ministro del tesoro di concerto con il Ministro della sanita',
assumendo come riferimento la spesa rilevata nelle singole regioni,
secondo quanto e' previsto dal presente articolo" (cioe' in base alle
spese effettivamente sostenute dalla regione interessata nell'anno
1977). Questa disposizione - nell'escludere una determinazione della
spesa sanitaria che tenga conto tanto delle specifiche esigenze
collegate alla tutela delle sfere di attribuzione regionali quanto
del riequilibrio del fabbisogno finanziario in materia sanitaria fra
regione e regione - e' impugnata dalla ricorrente per l'asserita
violazione dei seguenti principi:
a) principio di corrispondenza e di adeguatezza tra le
attribuzioni devolute alla Regione Sardegna e la relativa provvista
finanziaria (art. 4 e 6 St. Sa.);
b) principio di perequazione e di superamento del divario
esistente tra regione e regione;
c) principio della solidarieta' nazionale, posto a base del
coordinamento tra la finanza statale e quella regionale (art. 7 St.
Sa);
d) principio di "rinascita economica e sociale dell'Isola", da
realizzare tramite un "piano organico" disposto dallo Stato col
concorso della Regione (art. 13 St. Sa.).
2. - La questione non e' fondata sotto nessuno dei predetti
profili.
Dal testo complessivo dell'art. 52, legge n. 833 del 1978, emerge
la diretta finalizzazione della ripartizione fra le regioni del fondo
sanitario per il 1979 allo svolgimento delle funzioni attribuite al
servizio sanitario nazionale. In particolare, viene stabilito, al
primo comma, che "per l'esercizio finanziario 1979, l'importo del
fondo sanitario nazionale, parte corrente, da iscrivere nel bilancio
dello Stato e' determinato, con riferimento alle spese effettivamente
sostenute nel 1977 dallo Stato, dalle regioni, dalle province, dai
comuni e loro consorzi, dagli enti, casse, servizi e gestioni
autonome, estinti e posti in liquidazione ai sensi dell'art. 12- bis,
d.l. 8 luglio 1974, n. 264 come modificato dalla legge di conversione
17 agosto 1974, n. 386, e da ogni altro ente pubblico previsto dalla
presente legge, per l'esercizio delle funzioni attribuite al servizio
sanitario nazionale". Ed anche il successivo secondo comma, che
prevede talune maggiorazioni rispetto alle spese impegnate nel 1977
con riguardo al personale, alla fornitura di beni e servizi ed alle
rate di ammortamento dei mutui "contratti negli anni 1978 e
precedenti e non compresi negli impegni dell'anno 1977", non
smentisce il criterio base di quella determinazione.
Questa Corte ha avuto modo piu' volte di pronunciarsi in ordine al
sistema di finanziamento del fondo introdotto con la legge n. 833 del
1978 (sentt. nn. 245 del 1984, 177 e 294 del 1986, 64 del 1987),
affermando costantemente al riguardo che l'eguale tutela del diritto
alla salute di tutti i cittadini sull'intero territorio nazionale,
garantita dagli artt. 3 e 32 della Costituzione - che, come e' noto,
costituisce lo scopo essenziale della riforma - giustifica il
carattere vincolato del fondo ed i conseguenti criteri di
ripartizione tra le regioni, fondati sul principio della "spesa
storica", in ragione anche della particolare natura del sistema di
finanziamento vigente in materia sanitaria.
Questa Corte non ritiene di discostarsi, anche per il caso in
questione, da questo consolidato orientamento di fondo, soprattutto
in considerazione della particolare circostanza che i criteri di
ripartizione dei fondi disposti dalla norma impugnata, i quali sono
stati stabiliti in attesa dell'adozione del Piano sanitario nazionale
( ex art. 53, della stessa legge), sono relativi a un anno
finanziario, il 1979, in cui la previsione di grandi mutamenti
nell'assetto organizzativo e istituzionale del settore rendeva
oggettivamente difficile, se non impossibile, una predeterminazione
del fabbisogno finanziario variabile da regione e regione
correttamente calibrate sulle reali esigenze.
Certo, non si puo' ignorare che l'opposta scelta legislativa di
ricorrere a criteri di spesa relativamente rigidi puo' dar luogo,
come questa stessa Corte non ha mancato di osservare in passato
(sent. n. 245 del 1984), a perplessita' di ordine politico circa la
loro perfetta congruenza con obiettivi costituzionali, come quelli
che la ricorrente pone a fondamento delle proprie censure. Ma non si
deve ignorare che la scelta di un criterio di ripartizione dei fondi
o di un altro rientra nel campo riservato alla piena discrezionalita'
del legislatore, che questa Corte puo' sindacare soltanto sul piano
della arbitrarieta' o irragionevolezza della scelta stessa. E, sotto
questo profilo, l'adozione del criterio di ripartizione dei fondi,
oggetto della presente impugnazione, non puo' considerarsi privo di
giustificazione, dato il carattere peculiare del fondo sanitario ( ex
art. 51, comma secondo, l. n. 833 del 1978), che, come questa Corte
ha piu' volte affermato (cfr., ad es., sent. n. 245 del 1984), e'
stato istituito al fine di garantire livelli minimi di prestazioni
"in modo uniforme su tutto il territorio nazionale".