ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale della legge 18 dicembre
1986, n. 891, intitolata: "Disposizioni per l'acquisto da parte dei
lavoratori dipendenti della prima casa di abitazione nelle aree ad
alta tensione abitativa", promossi con ricorso dei Presidenti delle
Giunte provinciali di Bolzano e Trento, notificati il 22 gennaio
1987, depositati in cancelleria il 30 gennaio successivo ed iscritti
ai nn. 4 e 5 del registro ricorsi 1987;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 15 dicembre 1987 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avv. Sergio Panunzio per le Province di Bolzano e Trento e
l'Avv. dello Stato Stefano Onufrio per il Presidente del Consiglio
dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - La Provincia autonoma di Bolzano prospetta, con ricorso
notificato il 22 gennaio 1987, l'illegittimita' costituzionale della
legge 18 dicembre 1986, n. 891 ("Disposizioni per l'acquisto da parte
dei lavoratori dipendenti della prima casa di abitazione nelle aree
ad alta tensione abitativa") e, in particolare, degli artt. 1 e 2
della stessa legge, per violazione degli artt. 8, n. 10, e 16 St.
T.-A.A. (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e relative norme di
attuazione (d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381).
A sostegno della propria richiesta la Provincia sottolinea,
innanzitutto, che la legge impugnata non soltanto ha stabilito un
piano di erogazione da parte dello Stato di mutui agevolati per
l'acquisto (e il recupero) della prima casa di abitazione in favore
dei lavoratori dipendenti di qualsiasi regione o provincia, e quindi
anche di quelli residenti nel territorio bolzanino, ma ha persino
disciplinato le procedure e le condizioni (soggettive e oggettive)
per il godimento dei predetti benefici stabilendo requisiti
incompatibili con la preesistente disciplina provinciale, la quale e'
stata adottata nell'esercizio della competenza legislativa esclusiva
riconosciuta alla Provincia dall'art. 8, n. 10, St. T.-A.A. in
materia di "edilizia comunque sovvenzionata, totalmente o
parzialmente, da finanziamenti a preminente carattere pubblico,
comprese le agevolazioni per la costruzione di case popolari in
localita' colpite da calamita' e le attivita' che enti a carattere
extra-provinciale esercitano nelle province con finanziamenti
pubblici".
In secondo luogo, la Provincia di Bolzano sostiene che la legge
impugnata, essendo estremamente analitica e incidendo in un ambito in
cui non sono ravvisabili interessi infrazionabili, non puo' esser
considerata legittima espressione della funzione di indirizzo e
coordinamento, come delineata dalla giurisprudenza costituzionale.
2. - La Provincia autonoma di Trento, con ricorso notificato il 22
gennaio 1987, ha sollevato identiche questioni di costituzionalita',
allegando le medesime argomentazioni.
3. - Alle richieste delle Province ricorrenti si e' opposto il
Presidente del Consiglio dei Ministri, costituendosi per mezzo
dell'Avvocatura Generale dello Stato.
Secondo il Governo, la legge impugnata non e' altro che la
concretizzazione del diritto-dovere dello Stato di favorire su scala
nazionale l'acquisto di un'abitazione da parte di tutti i cittadini,
compresi quelli residenti nel territorio delle due Province
ricorrenti. Del resto, aggiunge l'Avvocatura dello Stato, la
legittimita' costituzionale dell'intervento statale nel campo
dell'acquisto della prima casa di abitazione si puo' dedurre anche
dal fatto che esso si muove su un piano diverso da quello delineato
dalla materia della "edilizia comunque sovvenzionata" attribuita alla
competenza legislativa piena delle ricorrenti: mentre quest'ultima
riguarda esclusivamente la costruzione di case con capitale pubblico,
la legge impugnata invece disciplina un profilo diverso, vale a dire
l'acquisto di case da parte di cittadini privati, cui lo Stato
assicura semplicemente la concessione di mutui agevolati.
Trattandosi, dunque, di materia non attribuita alla potesta'
legislativa provinciale, a giudizio dell'Avvocatura non sussisterebbe
alcuna invasione delle competenze proprie delle ricorrenti.
4. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica le Province ricorrenti
hanno presentato due memorie di identico contenuto, nelle quali,
oltre a ribadire quanto gia' prospettato nei ricorsi, sottolineano
come le argomentazioni addotte dalla Corte costituzionale nella
sentenza n. 49 del 1987 rappresentano un ulteriore forte sostegno
delle ragioni da loro addotte.
In particolare, le ricorrenti ricordano che questa Corte nella
citata sentenza ha ricompreso nella materia della "edilizia comunque
sovvenzionata", attribuita alle Province, interventi pubblici per
l'edilizia abitativa analoghi a quelli previsti dalla legge
impugnata, quali, ad esempio, i finanziamenti per la costruzione e
l'acquisto di case rientranti nella categoria dell'edilizia
residenziale pubblica. Inoltre, nella stessa occasione la Corte, con
una sentenza interpretativa di rigetto, ha riconosciuto che spettano
alle Province autonome "tanto la individuazione dei comuni a piu'
alta tensione abitativa, quanto la ripartizione tra i medesimi dei
fondi (straordinari) occorrenti per l'attuazione di tali programmi
messi a disposizione dallo Stato". Sulla base di tali principi,
concludono le ricorrenti, l'illegittimita' costituzionale della legge
impugnata appare di tutta evidenza, tanto piu' che in questa manca
una clausola analoga a quella contenuta nell'art. 5, quinquies, della
legge n. 118 del 1985 (oggetto, appunto, della sentenza n. 49 del
1987 di questa Corte), che fa salve le competenze provinciali in
relazione alle materie ivi disciplinate.
Dalla stessa decisione si deduce altresi', a giudizio delle
ricorrenti, l'insostenibilita' della tesi dell'Avvocatura, secondo la
quale la disciplina dell'acquisto delle case esulerebbe dalla materia
della "edilizia comunque sovvenzionata", avendo la Corte ricompreso
nella previsione dell'art. 8, n. 10, St. T.-A.A., non solo la
costruzione delle case popolari, ma anche altri interventi,
riferibili tra l'altro al finanziamento per l'acquisto di alloggi
rientranti nell'edilizia pubblica e privata, gia' organicamente
disciplinati dalle leggi provinciali. Del resto, aggiungono le
ricorrenti, analoga ampiezza e' riscontrabile nella parallela
competenza riconosciuta alla potesta' legislativa (concorrente) delle
regioni ordinarie, a norma degli artt. 93 e 94 del d.P.R. n. 616 del
1977.
In definitiva, poiche' si tratta di materia attribuita alla
competenza legislativa esclusiva delle province (come si deduce anche
dall'art. 1, secondo comma, lett. b, della legge impugnata, che
esclude dal beneficio ivi previsto chi abbia usufruito di
agevolazioni previste da leggi regionali o provinciali) e poiche',
con la sentenza piu' volte citata, questa Corte ha affermato che
spetta alle province autonome la disponibilita' di una quota dei
fondi straordinari stanziati dallo Stato, onde poterli ripartire tra
gli aventi diritto alla stregua della normativa provinciale, le
ricorrenti concludono che e' evidente l'incostituzionalita' della
legge impugnata.
5. - Nel corso dell'udienza pubblica del 15 dicembre 1987 le parti
hanno ribadito le proprie posizioni con i medesimi argomenti prodotti
negli atti scritti.
Considerato in diritto
1. - Per l'identita' del loro oggetto e del loro contenuto, i
ricorsi introduttivi dei presenti giudizi vanno riuniti e decisi con
un'unica sentenza.
2. - La questione di costituzionalita' proposta a questa Corte
presenta un duplice profilo.
Per un verso, le ricorrenti prospettano il dubbio che la legge 18
dicembre 1986, n. 891, intitolata "Disposizioni per l'acquisto da
parte dei lavoratori dipendenti della prima casa di abitazione nelle
aree ad alta tensione abitativa", nel dettare una disciplina sulla
concessione di mutui agevolati ai fini della predetta legge e, in
particolare, nel prevedere all'art. 1 condizioni per beneficiare
degli stessi mutui ritenute incompatibili con quelle disposte da
leggi provinciali gia' adottate ai medesimi fini, si ponga in
contrasto, ove ritenuta applicabile alle Province di Trento e di
Bolzano, con gli artt. 8, n. 10, e 16 St. T.-A.A., in relazione agli
artt. 1 e 24 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione
dello Statuto in materia di urbanistica e di opere pubbliche), in
quanto invaderebbe il campo riservato alla competenza legislativa
esclusiva e a quella amministrativa delle province stesse in materia
di "edilizia comunque sovvenzionata".
Per altro verso, il medesimo contrasto e' ipotizzato dalle
ricorrenti riguardo all'art. 2 della legge impugnata, che,
disciplinando in modo dettagliato e minuzioso le varie modalita'
(durata, importo, ammortamento, etc.) di concessione dei mutui ivi
previsti, produrrebbe una sostanziale espropriazione della predetta
competenza legislativa delle province ricorrenti.
3. - Poiche' le Province di Trento e di Bolzano prospettano che la
c.d. legge sulla prima casa lede le competenze provinciali in materia
di "edilizia comunque sovvenzionata" e poiche', d'altra parte,
l'Avvocatura dello Stato eccepisce che l'acquisto di abitazioni con
mutui agevolati posti a carico delle finanze pubbliche non rientra
nell'anzidetta materia, in quanto questa dovrebbe intendersi limitata
alla costruzione, occorre preliminarmente procedere al relativo
accertamento.
In proposito questa Corte ha gia' affermato (sent. n. 49 del 1987;
ma v. anche sent. n. 221 del 1975) che nell'ambito dell'edilizia
pubblica e, in particolare, nell'ambito della specifica competenza di
cui godono le province ricorrenti (art. 8, n. 10, St.T.-A.A.) deve
considerarsi compresa anche la sub-materia relativa al reperimento (o
al recupero) e all'assegnazione degli alloggi e che quest'ultima non
puo' restare circoscritta alle abitazioni costruite con fondi
pubblici o, comunque, con il concorso degli stessi, ma deve includere
anche le abitazioni altrimenti costruite (sempreche' dotate di certe
caratteristiche tipologiche) e tuttavia acquisibili da parte degli
interessati con l'assistenza di mutui agevolati, il cui onere sia
posto a carico, totale o parziale, delle finanze pubbliche. Del
resto, che questi siano i confini della materia in questione si
comprende facilmente, non solo sulla base del dato storico relativo
all'evoluzione legislativa della materia dell'edilizia sovvenzionata
- quale si e' avuta dalla legge n. 865 del 1971, che l'ha configurata
come servizio pubblico, alla legge n. 457 del 1978, che ne ha
ampliato i confini sino a ricomprendervi la c.d. edilizia assistita -
ma anche sulla base del principio giustificativo dell'intera materia,
che consiste nella predisposizione di interventi pubblici di varia
natura comunque diretti al fine di provvedere al servizio sociale
della provvista di alloggi per i lavoratori e le famiglie meno
abbienti.
Su tale premessa appare priva di fondamento l'eccezione della
difesa del Presidente del Consiglio, secondo la quale le competenze
in contestazione, essendo estranee alla materia dell'edilizia
sovvenzionata, dovrebbero essere comprese tra le attribuzioni
riservate allo Stato. Gli argomenti precedentemente addotti
dimostrano piuttosto il contrario, e cioe' che qui si verte in una
materia attribuita in via generale alla competenza legislativa
regionale e, nel caso di specie, a quella esclusiva delle Province
autonome di Trento e di Bolzano.
4. - L'affermazione ora compiuta e' posta a esclusivo fondamento
del ricorso proposto dalle anzidette province, le quali, asserendo
che nella stessa materia preesiste una disciplina organica posta con
leggi provinciali e che queste ultime contengono disposizioni
ritenute incompatibili con quelle della legge n. 891 del 1986,
chiedono che sia dichiarata l'incostituzionalita', per quanto le
riguarda, della disciplina statale. In senso contrario occorre
osservare che il rilievo appena indicato non puo' costituire una
premessa sufficiente per giungere a una conclusione di fondatezza,
poiche' non puo' negarsi che l'esercizio delle competenze legislative
provinciali (o regionali) incontra in ogni caso precisi limiti
costituzionali posti a presidio di imprescindibili esigenze unitarie.
Si deve tuttavia ammettere che, trattandosi di una materia
attribuita alla competenza piena delle province (o regioni) e sulla
quale queste ultime hanno legittimamente esercitato le proprie
funzioni, l'eventuale sussistenza di esigenze unitarie in grado di
giustificare un intervento statale deve essere sottoposta al piu'
severo scrutinio, nel senso che, come questa Corte ha gia' avuto modo
di dire (v. spec. sentt. nn. 49 del 1987, 177 del 1988), occorre
verificare:
a) che sia effettivamente sussistente un interesse nazionale,
il quale appaia ragionevolmente correlato a esigenze unitarie,
insuscettibili di qualsiasi frazionamento;
b) che lo specifico interesse invocato sia cosi' imperativo o
stringente (oppure cosi' urgente) da giustificare l'intervento
statale anche in un'area in via di principio sottratta allo stesso;
c) che la disciplina posta in essere dallo Stato, considerata
nei suoi concreti svolgimenti e nelle sue particolari modalita', sia
non solo contenuta nei precisi limiti delle reali esigenze
sottostanti all'interesse invocato, ma appaia anche essenziale o
necessaria per l'attuazione del medesimo interesse.
Soltanto in presenza dell'insieme di tali condizioni sarebbe
possibile considerare l'intervento statale, nella specifica
fattispecie in contestazione, immune da fondati sospetti
d'incostituzionalita'.
4.1. - Considerando che l'interesse posto a fondamento della legge
impugnata e' quello di favorire i lavoratori dipendenti - e, in
particolare, quelli fra loro meno anziani - nell'acquisto di un
alloggio ubicato nei comuni compresi in aree ad alta tensione
abitativa tramite la concessione di mutui a tassi agevolati, non si
puo' negare che, sulla base di criteri di valutazione comunemente
utilizzati da questa Corte, si sia in presenza di esigenze unitarie
che lo Stato deve garantire a tutti i cittadini, qualunque sia la
loro collocazione territoriale.
Piu' precisamente, in parallelo con un caso analogo recentemente
deciso da questa Corte (sent. n. 49 del 1987), va recisamente
affermato che, di fronte alla grave e preoccupante situazione degli
alloggi in tutti i comuni ad alta tensione abitativa, l'esigenza che
i poteri pubblici favoriscano sull'intero territorio nazionale e nel
modo piu' ampio possibile l'acquisto della prima casa da parte dei
lavoratori "si ricollega (....) alle fondamentali regole della civile
convivenza, essendo indubbiamente doveroso da parte della
collettivita' intera impedire che delle persone possano rimanere
prive di abitazione".
4.2. - Lo specifico interesse posto a base della legge impugnata
gode, inoltre, di una particolare protezione come interesse di
primaria importanza per la realizzazione della forma di Stato su cui
si regge il nostro sistema costituzionale. Il "diritto
all'abitazione" rientra, infatti, fra i requisiti essenziali
caratterizzanti la socialita' cui si conforma lo Stato democratico
voluto dalla Costituzione e vi rientra - quel che e' piu'
significativo - nella specifica forma garantita dalla legge oggetto
del presente ricorso.
L'art. 47, secondo comma, Cost., nel disporre che la Repubblica
"favorisce l'accesso del risparmio popolare alla proprieta'
dell'abitazione", individua nelle misure vo'lte ad agevolare e,
quindi, a render effettivo il diritto delle persone piu' bisognose ad
avere un alloggio in proprieta' una forma di garanzia privilegiata
dell'interesse primario ad avere un'abitazione. E, inoltre,
nell'addossare il compito di predisporre tale garanzia alla
Repubblica, precisa che la soddisfazione di un interesse cosi'
imperativo come quello in questione non puo' adeguatamente
realizzarsi senza un concorrente impegno del complesso dei poteri
pubblici (Stato, regioni o province autonome, enti locali) facenti
parte della Repubblica.
5. - Posto che l'interesse sottostante alla legge impugnata e'
strettamente connesso a esigenze unitarie e riveste un carattere
particolarmente stringente e imperativo, occorre procedere
all'ulteriore verifica se la legge, nei suoi concreti svolgimenti, si
ponga come mezzo necessario o essenziale per l'assicurazione del
predetto interesse.
5.1. - Per una precisa valutazione del problema occorre precisare
i lineamenti fondamentali della legge impugnata.
Come risulta anche dallo stanziamento effettuato, la legge n. 891
del 1986 e' essenzialmente un provvedimento di primo intervento,
diretto ad assicurare un livello minimo di garanzia, sull'intero
territorio nazionale, del "diritto all'abitazione".
In secondo luogo, contrariamente a quanto supposto dalle
ricorrenti, la legge impugnata, anche se prevede condizioni
parzialmente diverse e piu' ristrette rispetto a quelle previste in
materia dalle corrispondenti leggi provinciali (l. prov. Trento 6
giugno 1983, n. 16; l. prov. Bolzano 2 aprile 1962, n. 4, e
successive modifiche), in realta' persegue obiettivi collimanti o
concorrenti con quelli che si propongono le norme provinciali: vale a
dire assicurare finanziamenti di favore per l'acquisto della prima
casa da parte dei lavoratori meno abbienti.
Infine, anche se l'art. 5 del d.l. n. 12 del 1985, cui l'art. 1
della legge impugnata rinvia per le modalita' di individuazione dei
comuni compresi nelle aree ad alta tensione abitativa, e' stato
interpretato da questa Corte (sent. n. 49 del 1987) nel senso di
riconoscere alle Province di Trento e di Bolzano la competenza in
ordine alla suddetta individuazione, l'ispirazione complessiva della
legge n. 891 del 1986 e' quella di predisporre un intervento autonomo
dello Stato o, anzi, aggiuntivo rispetto a quello delle regioni,
comprese quelle (come le province ricorrenti) dotate di autonomia
differenziata. Tanto cio' e' vero che nella legge impugnata, non solo
i fondi, gli organi e le procedure sono interamente statali, ma manca
anche una clausola, esplicita o implicita, che faccia salve le
competenze regionali o provinciali (che invece era presente nella
legge oggetto dei giudizi decisi con la sent. n. 49 del 1987).
Inoltre, sempre nello stesso senso e' particolarmente significativo
che all'art. 1, n. 2 lett. b), della legge statale sulla prima casa
e' stabilita una regola di alternativita' delle agevolazioni ivi
previste rispetto a quelle erogate dalle regioni o dalle province (o
anche da altri enti locali), la quale, se e' principalmente diretta a
evitare abusive duplicazioni dei benefici concessi, nondimeno funge
da manifestazione obiettiva dell'intento del legislatore statale di
porre una disciplina parallela, oltreche' alternativa, rispetto a
quelle adottate in sede regionale o provinciale o, comunque, locale.
5.2. - Pochi dubbi possono sussistere sulla essenzialita' della
disciplina legislativa impugnata rispetto all'interesse nazionale
invocato, per il semplice fatto che la legge sulla prima casa
costituisce una diretta e completa traduzione, in un articolato
semplice ed essenziale, dell'imperativo costituzionale contenuto
nell'art. 47, secondo comma, per il quale la Repubblica, nel suo
insieme, e' tenuta a predisporre agevolazioni affinche' il risparmio
delle persone meno abbienti acceda alla proprieta' dell'abitazione.
Su questo rilievo, tuttavia, non si puo' ancora basare un giudizio
conclusivo sulla questione di costituzionalita' prospettata dalle
ricorrenti, poiche' il fatto che lo Stato, sulla base di un legittimo
interesse nazionale, sia intervenuto nella materia dell'edilizia
sovvenzionata con una disciplina completa e dettagliata che, anziche'
occupare il campo altrimenti coperto dalle competenze regionali (o
provinciali), si aggiunge parallelamente a quella adottata dalle
stesse regioni (o province autonome), crea ulteriori e delicati
problemi. In via generale, un intervento del genere deve ritenersi
illegittimo sia perche' interferisce in forma indebita con
l'indirizzo politico regionale, sia perche' la "concorrenza" delle
fonti normative statali con quelle regionali e' costituzionalmente
predeterminata in forme tipizzate, concretantesi in altrettanti
limiti verso l'esercizio delle competenze legislative regionali (o
provinciali).
Tuttavia, le particolari condizioni del caso di specie inducono a
una conclusione diversa in base a tre distinti ordini di ragioni.
Innanzitutto perche' si tratta di un diritto sociale fondamentale del
cittadino, specificamente garantito dall'art. 47, cpv., Cost.,
attraverso un impegno concorrente del complesso dei poteri pubblici
rientranti nel concetto di Repubblica, e quindi anche dello Stato:
impegno che non puo' certo esaurirsi nella mera attribuzione di una
potesta' legislativa alle regioni, addirittura preclusiva di un
intervento legislativo statale, ancorche' minimale.
In secondo luogo, perche' la legge impugnata, come si e' accennato
al punto precedente, si limita ad assicurare un livello di
prestazioni tale da rappresentare la garanzia di un minimum nel
godimento del "diritto all'abitazione" da parte dei lavoratori
dipendenti di qualsiasi regione e, cosi' facendo, mentre lascia
sufficienti spazi all'autonomia regionale nel disporre dei relativi
interessi, nello stesso momento ottempera all'inderogabile imperativo
costituzionale di ridurre la distanza o la sproporzione nel godimento
dei beni giuridici primari, contribuendo a conferire il massimo di
effettivita' a un diritto sociale fondamentale (art. 3, secondo
comma, Cost.).
Infine, perche' la stessa legge, lungi dal porsi in un rapporto di
incompatibilita' o di interferenza con gli indirizzi attuati dalle
corrispondenti leggi provinciali o lungi dal manifestare obiettive
finalita' espropriative degli ambiti di competenza regionale (o
provinciale), mira semplicemente a rafforzare, con una legislazione
di "sostegno", la risposta complessiva dei poteri pubblici di fronte
alla acuta tensione tra il riconoscimento di un diritto sociale
fondamentale, quello dell'abitazione, e la situazione reale,
caratterizzata da una preoccupante carenza di effettivita' dello
stesso diritto.
In breve, creare le condizioni minime di uno Stato sociale,
concorrere a garantire al maggior numero di cittadini possibile un
fondamentale diritto sociale, quale quello all'abitazione,
contribuire a che la vita di ogni persona rifletta ogni giorno e
sotto ogni aspetto l'immagine universale della dignita' umana, sono
compiti cui lo Stato non puo' abdicare in nessun caso.