ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della Regione
Puglia 29 luglio 1978, riapprovata il 14 febbraio 1979, avente per
oggetto: "Interpretazione autentica dell'art. 3, ultimo comma, della
legge regionale 28 maggio 1975, n. 45", promosso con ricorso del
Presidente del Consiglio dei Ministri, notificato il 6 marzo 1979,
depositato in cancelleria il 16 marzo successivo ed iscritto al n. 7
del registro ricorsi 1979;
Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia;
Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1987 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti, per il ricorrente,
e l'Avv. Vincenzo Del Pozzo per la Regione;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 6 marzo 1979 e depositato il 16
marzo 1979, il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura dello Stato, ha promosso questione di
costituzionalita', per violazione dell'art. 97 Cost., avverso la
legge della Regione Puglia, intitolata "Interpretazione autentica
dell'art. 3, ultimo comma, della legge regionale 28 maggio 1975, n.
45", approvata il 29 luglio 1978 e riapprovata, a maggioranza
assoluta, il 14 febbraio 1979.
Oggetto di interpretazione da parte della legge impugnata e' una
statuizione (art. 3, u.c. l. r. n. 45 del 1975), la quale prescrive
che al personale di segreteria dei gruppi consiliari "si applicano
(...) le disposizioni previste dall'art. 89 della legge regionale n.
18 del 25 marzo 1974". Poiche' queste ultime prevedevano per il
personale di primo impianto, inserito nei ruoli regionali all'epoca
dell'entrata in vigore della legge, il beneficio della riduzione da
due anni ad uno del periodo di tempo necessario per passare dalla
classe iniziale di stipendio alla prima e, nello stesso tempo,
stabilivano varie forme di decorrenza del beneficio medesimo a
seconda del ruolo pubblico di provenienza del personale interessato
(trasferito o comandato), il senso dell'art. 3, u.c., l. r. n. 45 del
1975, era quello di estendere ai dipendenti dei gruppi consiliari il
beneficio dell'anzidetta progressione economica accelerata, ma non le
contestuali regole di decorrenza. Queste ultime, infatti, non
potevano trovare applicazione riguardo al personale di segreteria dei
gruppi consiliari, che, assunto con contratti di diritto privato,
soltanto grazie alla stessa legge n. 45 del 1975, (art. 3, comma
primo) veniva inquadrato "a domanda" nel ruolo unico regionale. Tale
personale, in altri termini, essendo anteriormente legato alla
Regione da un rapporto privato, non poteva beneficiare di una
decorrenza retrospettiva della progressione economica accelerata, per
il semplice fatto che non era collocato per il periodo precedente in
alcun ruolo pubblico.
In tale situazione normativa e' intervenuta la legge impugnata,
che, autoqualificandosi come legge di interpretazione autentica
dell'art. 3, u.c., l. r. n. 45 del 1975 - vale a dire delle
disposizioni che estendono l'applicabilita' del ricordato art. 89, l.
r. n. 18 del 1974, ai dipendenti dei gruppi consiliari - ha
disciplinato la decorrenza del beneficio della progressione economica
accelerata per detto personale, originariamente assunto dalla Regione
con contratti di diritto privato. Nel far cio' essa ha disposto che
l'art. 3, u.c., l. r. n. 45 del 1975, va inteso come una norma che
stabilisce una data di decorrenza del predetto beneficio coincidente
con quella "di effettivo inizio del servizio stesso". E cio'
significa in pratica che, a norma della legge impugnata, tale data va
fatta risalire al momento della presa di servizio conseguente
all'assunzione con i ricordati contratti di diritto privato, in
apparente analogia con quanto e' prescritto nel citato art. 89, l. r.
n. 18 del 1974, per il personale originariamente affluito alla
Regione da altri ruoli pubblici e collocato inizialmente in posizione
di comando presso la Regione stessa.
2. - Nel promuovere ricorso contro tale legge, il Governo, dopo
aver ricordato che i dipendenti dei gruppi consiliari hanno gia'
goduto nella Regione Puglia di particolarissime facilitazioni (quali
la sistemazione in ruolo senza concorso o la concessione del
beneficio della progressione economica accelerata previsto per il
personale di primo impianto), sostiene che non si puo' trovare alcuna
giustificazione razionale nell'ulteriore privilegio che la legge
impugnata pretende di accordare loro. Innanzitutto perche' contrasta
con il principio del buon andamento della pubblica amministrazione e
della disciplina del pubblico impiego (art. 97 Cost.) una
disposizione che valuta integralmente il servizio prestato prima
dell'inquadramento nei ruoli regionali, quando tale servizio,
anziche' inerire a un rapporto di pubblico impiego, e' prestato, come
nel caso in questione, al di fuori di ogni rapporto organico con
l'amministrazione pubblica, per la semplice forza di un contratto di
diritto privato. In secondo luogo, perche' la stessa disposizione,
sommando il beneficio ivi previsto con quello della riduzione a un
anno del tempo necessario per il conseguimento della prima classe di
stipendio, finisce per conferire al periodo di servizio prestato
nell'ambito dell'anzidetto rapporto di diritto privato una
valutazione maggiore e, comunque, sproporzionata rispetto al servizio
prestato dal restante personale regionale dopo la regolare assunzione
e immissione in ruolo. Cio' che comporta la violazione del principio
d'imparzialita' della pubblica amministrazione, proclamato dall'art.
97 della Costituzione.
3. - Costituitasi in giudizio per eccepire l'infondatezza del
ricorso, la Regione Puglia ricorda che la stessa legge interpretata,
cioe' la legge regionale n. 45 del 1975, dispone nel penultimo comma
dell'art. 3 che, ai fini del trattamento economico dei dipendenti dei
gruppi consiliari, va riconosciuto il servizio "comunque prestato
anteriormente all'inquadramento presso le Segreterie dei Gruppi" e
che il Governo non ha impugnato siffatta disposizione.
A giudizio della resistente, con la legge impugnata si e'
semplicemente inteso rimuovere dubbi e incertezze manifestatisi in
sede di applicazione e, quindi, evitare un inutile contenzioso, dando
alla legge regionale n. 45 del 1975 l'unica interpretazione che non
appare, agli occhi della resistente, irrazionale, sperequativa e, in
definitiva, iniquamente punitiva nei confronti di un gruppo di
dipendenti regionali.
In ogni caso, aggiunge la Regione, la legge censurata e', a suo
avviso, inoppugnabile da parte del Governo, in quanto atto di
interpretazione autentica di una precedente legge regionale che non
era stata oggetto di impugnazione ad opera del Governo medesimo.
4. - Nella pubblica udienza le parti hanno insistito nelle loro
posizioni.
Considerato in diritto
1. - Al giudizio di questa Corte e' sottoposta una duplice
questione. Una, di merito, e' prospettata dal ricorso del Presidente
del Consiglio dei Ministri e concerne l'asserito contrasto con i
principi di imparzialita' e di buon andamento della pubblica
amministrazione (art. 97 Cost.) da parte della legge della Regione
Puglia oggetto del ricorso stesso, la quale, in relazione
all'estensione ai dipendenti dei gruppi consiliari originariamente
assunti con contratti di diritto privato del beneficio della
riduzione alla meta' del tempo necessario (due anni) per il passaggio
alla prima classe di stipendio, ne fissa "in via interpretativa" la
decorrenza al momento dell'iniziale presa di servizio degli stessi
dipendenti presso la Regione.
L'altra questione - che, essendo pregiudiziale, va esaminata per
prima - e' invece posta dalla Regione resistente, la quale ha
eccepito l'inammissibilita' del ricorso in base a una pretesa
inoppugnabilita', da parte del Governo, di una legge regionale di
interpretazione autentica avente ad oggetto una precedente legge che
non e' stata oggetto di impugnazione da parte del Governo medesimo.
2. - L'eccezione di inammissibilita' formulata dalla resistente e'
priva di qualsiasi fondamento, sia perche' la premessa sulla quale
poggia - vale a dire la supposizione che si tratti di una legge
interpretativa - e' errata in via di fatto, sia perche', anche se
quella premessa fosse esatta, non sussisterebbe alcun serio motivo
per sottrarre le leggi regionali di natura interpretativa al
procedimento di controllo e all'eventuale impugnazione di cui
all'art. 127 della Costituzione.
Sotto il primo profilo va precisato che, sebbene la legge
impugnata si autoqualifichi e sia formulata come una legge
interpretativa, cio' non esime questa Corte dal verificare, ai fini
del giudizio di legittimita' costituzionale, se la qualificazione e
la formulazione siano realmente rispondenti al contenuto dispositivo
della legge medesima.
Sottoposta a tale verifica, la legge impugnata non rivela i
caratteri propri di una legge interpretativa. Siffatta qualificazione
giuridica spetta, infatti, a quelle leggi o a quelle disposizioni
che, riferendosi e saldandosi con altre disposizioni (quelle
interpretate), intervengono esclusivamente sul significato normativo
di queste ultime (senza, percio', intaccarne o integrarne il dato
testuale), chiarendone o esplicitandone il senso (ove considerato
oscuro) ovvero escludendone o enucleandone uno dei sensi ritenuti
possibili, al fine, in ogni caso, di imporre all'interprete un
determinato significato normativo della disposizione interpretata.
Ma, come risulta dalla descrizione formulata in narrativa (punto 1),
la legge impugnata - anziche' desumere, enucleare o escludere un
qualche significato gia' insito nella disposizione "interpretata" -
interviene sul testo legislativo, aggiungendo una diversa
disposizione.
Piu' in particolare, con tale integrazione testuale, il
legislatore regionale estende la decorrenza della progressione
economica accelerata, gia' prevista per il personale di ruolo che
all'epoca era in posizione di comando presso la regione (art. 89, c.
4, l. r. n. 18 del 1974, richiamato dall'art. 3, u.c., l. r. n. 45
del 1975), a favore dei dipendenti dei gruppi consiliari allora
legati alla Regione medesima da un rapporto di diritto privato,
ottenendo cosi' il risultato pratico, per questi ultimi, di
retrodatare l'inizio del trattamento economico previsto per il
personale di ruolo al momento della loro presa di servizio
conseguente al contratto di diritto privato con cui erano stati
originariamente assunti dai gruppi consiliari della Regione. In altre
parole, riferendosi a soggetti sicuramente diversi da quelli
contemplati nella disposizione che si asserisce "interpretata", la
legge impugnata, sotto la veste surrettizia di una norma
d'interpretazione autentica, modifica in realta' la precedente
disposizione, estendendo ad altri soggetti i benefici ivi previsti.
Del resto, occorre aggiungere che, anche se la legge impugnata
fosse propriamente una legge interpretativa, essa risulterebbe in
ogni caso soggetta al procedimento di controllo e all'eventuale
impugnazione, di cui all'art. 127 della Costituzione. Tali procedure,
infatti, si applicano a qualsiasi legge regionale, qualunque sia il
contenuto dispositivo che le caratterizza per il solo fatto di essere
state deliberate in base al procedimento costituzionalmente previsto
per la formazione delle leggi regionali. E cio' e' disposto, senza
eccezione alcuna, dall'art. 127 Cost., sull'evidente presupposto che
anche le disposizioni interpretative introducono nell'ordinamento
elementi di innovazione normativa, che rendono tutt'altro che inutile
o ripetitivo l'espletamento del procedimento di controllo e
dell'eventuale impugnazione ivi previsti.
3. - Nel merito la questione e' fondata.
E' palesemente contrastante con il principio del buon andamento
della pubblica amministrazione, proclamato dall'art. 97 Cost., una
legge regionale che, per i dipendenti delle segreterie dei gruppi
consiliari originariamente assunti con contratti di diritto privato e
poi inquadrati "a domanda" nei ruoli regionali, fa decorrere il
beneficio della riduzione alla meta' del tempo necessario per il
passaggio alla prima classe di stipendio alla data della presa di
servizio conseguente alla loro assunzione con i predetti contratti di
diritto privato. E', infatti, del tutto irragionevole che una norma,
la quale permette al personale di ruolo della Regione di valutare
integralmente, ai fini del trattamento economico, il periodo di
servizio prestato anteriormente in una posizione di ruolo diversa da
quella ricoperta al momento dell'entrata in vigore della legge (nella
specie come personale "comandato"), sia estesa a chi era
precedentemente legato con l'amministrazione regionale da un rapporto
di diritto privato per il servizio prestato in tale veste.
Resta assorbito ogni altro profilo.