ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 175 del d.l.
del Presidente della Regione Sicilia 29 ottobre 1955, n. 6, recepito
nella legge della Regione Sicilia 15 marzo 1963, n. 16 avente ad
oggetto "Ordinamento amministrativo degli Enti locali nella Regione
siciliana", promosso con ordinanza emessa il l9 giugno 1986 dalla
Corte di Cassazione sul ricorso proposto da D'Amore Francesca contro
Bucolo Giuseppe ed altri, iscritta al n. 359 del registro ordinanze
1987 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 34,
prima serie speciale dell'anno 1987;
Udito nella camera di consiglio del 13 gennaio 1988 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Ritenuto in fatto
1. - La Corte Suprema di Cassazione, prima sezione civile, con
ordinanza del 9 luglio 1986 ha sollevato una questione di
costituzionalita' avverso l'art. 175 del Decreto Legislativo del
Presidente della Regione Sicilia, 29 ottobre 1955, n. 6, recepito poi
dall'art. 1 della legge regionale 15 marzo 1963, n. 16, per
violazione degli artt. 3 e 51 della Costituzione.
La questione ha origine da un giudizio instaurato per contestare
la validita' dell'elezione al Consiglio del Comune di Giardini Naxos
di un candidato che si trovava in una situazione di lite pendente con
il predetto Comune e che aveva rinunciato alle proprie pretese
giudiziali soltanto dopo la convalida dell'elezione stessa.
L'annullamento dell'elezione era stato chiesto dalla parte attrice
sulla base del predetto art. 175 d. Leg. Pr. Reg. Sic., che, al primo
comma, si limita a disporre: "Le condizioni previste come causa
d'ineleggibilita' o d'incompatibilita' (...) rendono nulla
l'elezione, se preesistono; determinano la decadenza dall'ufficio se
sopravvengono".
Sin dal giudizio d'appello, il convenuto ha eccepito
l'incostituzionalita' della predetta disposizione per contrasto con
gli artt. 3 e 51 Cost., in quanto quella norma non permette che le
cause d'ineleggibilita' o d'incompatibilita' preesistenti
all'elezione possano essere rimosse anche posteriormente alla
convalida dell'intervenuta elezione. Soltanto la Corte Suprema di
Cassazione, tuttavia, nel successivo grado del giudizio ha ritenuto
la questione non manifestamente infondata.
Dopo aver rilevato che la condizione della lite pendente era stata
fatta rientrare, in virtu' di una sentenza additiva della Corte
costituzionale (sent. n. 162 del 1985), nelle cause di
incompatibilita' (anziche' in quelle di ineleggibilita', come la
classificava invece la legislazione siciliana) e che la legge statale
n. 154 del 1981, non solo consente che le cause d'incompatibilta'
siano rimosse anche dopo la convalida dell'elezione (art. 6), ma
prevede pure, allo scopo, un procedimento in contraddittorio con
l'interessato (art. 7), la Corte di Cassazione ha sollevato questione
di costituzionalita' dell'art. 175 d. leg. Pr. Reg. Sic. n. 6 del
1955 per violazione degli artt. 3 e 51 Cost. sotto i due profili
appena menzionati.
A sostegno della propria prospettazione, il giudice a quo ricorda,
piu' in particolare, che, in materia di regole per l'accesso alle
cariche elettive locali, la giurisprudenza costituzionale ha
costantemente dato un rilievo prevalente alle esigenze di uniformita'
nazionale, sempreche' queste non vengano a collidere con il nucleo
forte dell'autonomia regionale. Sicche', si legge ancora
nell'ordinanza di rimessione, pur se attribuita alla competenza
legislativa esclusiva, come nel caso della Sicilia, la disciplina
regionale dell'esercizio o del godimento di un diritto politico
fondamentale, come quello di elettorato passivo, puo' apportare
deroghe alla disciplina nazionale soltanto ove queste siano
ragionevolmente giustificate da esigenze o da interessi del tutto
peculiari alla regione interessata. Ma al giudice a quo quello
dell'art. 175 d. leg. Pr. Reg. Sic. n. 6 del 1955 non sembra un caso
rientrante in quest'ultima fattispecie, poiche' sono tutt'altro che
evidenti le ragioni in grado di giustificare in Sicilia una
disciplina piu' restrittiva, soprattutto sotto il profilo
procedimentale, per la rimozione delle cause d'incompatibilita'.
Quanto alla rilevanza della questione, il giudice a quo osserva
che, poiche' la legge statale n. 154 del 1981 non puo' trovare
diretta applicazione all'interno dell'ordinamento regionale siciliano
(come, del resto, ha riconosciuto la stessa Corte Costituzionale
nella sent. n. 162 del 1985), il giudizio dovrebbe essere deciso
proprio sulla base della disposizione impugnata. Sicche' soltanto una
pronunzia di incostituzionalita' di quest'ultima potrebbe indurre i
giudici di merito ad applicare principi che non comportino
un'illegittima disparita' di trattamento, a danno dei cittadini
siciliani, nella fruizione del diritto di elettorato passivo.
2. - Nessuna delle parti del processo a quo, ne' il Presidente del
Consiglio dei Ministri si sono costituiti nel presente giudizio.
Considerato in diritto
1. - La questione di costituzionalita' posta al giudizio di questa
Corte riguarda l'art. 175 del d. leg. Pr. Reg. Sic. 29 ottobre 1955,
n. 6, recepito poi dalla legge reg. sic. 15 marzo 1963, n. 16. Questa
disposizione, adottata nell'esercizio di una competenza legislativa
esclusiva, e' sospettata di illegittimita' costituzionale nei
confronti degli artt. 3 e 51 Cost., in quanto, nel prevedere che le
cause d'incompatibilita' preesistenti all'elezione alla carica di
consigliere comunale rendano nulla l'elezione stessa, dispone una
disciplina piu' restrittiva rispetto a quella nazionale (artt. 6 e 7,
l. 23 aprile 1981, n. 154), che invece prevede, per la medesima
ipotesi, la conseguenza della decadenza dall'ufficio e una disciplina
procedimentale a garanzia dell'interessato.
La questione e' fondata.
2. - Con un orientamento costante e da tempo consolidato (cfr. ad
es., sentt. nn. 105 del 1957, 26 del 1965, 60 del 1966, 108 del 1969,
189 del 1971, 45 del 1977, 171 del 1984, 20 e 162 del 1985), questa
Corte ha dato del diritto di accesso alle cariche elettive, garantito
a tutti i cittadini dall'art. 51 Cost., un'interpretazione tendente a
massimizzarne la parita' di godimento su tutto il territorio
nazionale e con riferimento a ogni tipo di elezione, comprese quelle
regionali, comunali o locali.
Piu' precisamente, proprio in riferimento a precedenti giudizi
relativi alla Sicilia - che, come tutte le altre regioni ad autonomia
differenziata, ha in materia una competenza legislativa esclusiva
(art. 15 St. Sic.) - questa Corte ha affermato che la disciplina sui
requisiti di accesso alle cariche elettive (anche comunali)
"dev'essere strettamente limitata dai principi della legislazione
statale" (sentt. nn. 105 del 1957, 26 del 1965, 171 del 1984), dal
momento che l'"esigenza di uniformita' in tutto il territorio
nazionale ben puo' discendere dall'identita' di interessi che comuni
e province rappresentano nei confronti delle rispettive comunita'
locali, quale che sia la regione di appartenenza" (sent. n. 20 del
1985). Di modo che deroghe ai principi e ai criteri adottati nella
legislazione statale sul diritto fondamentale di elettorato passivo
sono ammissibili soltanto in presenza di condizioni del tutto
peculiari alla regione interessata e, in ogni caso, per motivi
adeguati e ragionevoli, "finalizzati comunque alla tutela di un
interesse generale" (sentt. nn. 108 del 1969, 189 del 1971, 171 del
1984).
Come ha correttamente argomentato il giudice a quo, il ricordato
orientamento giurisprudenziale, lungi dal degradare la competenza
legislativa esclusiva a una di tipo concorrente, risponde a un
preciso principio costituzionale, che, come tale, e' in grado di
limitare anche l'esercizio di una competenza legislativa regionale di
natura primaria.
Il diritto di elettorato passivo e', infatti, un diritto politico
fondamentale che l'art. 51 Cost. riconosce e garantisce a ogni
cittadino con i caratteri propri dell'inviolabilita' ( ex art. 2
Cost.). Si tratta, pertanto, di un diritto che, essendo intangibile
nel suo contenuto di valore, puo' essere unicamente disciplinato da
leggi generali, che possono limitarlo soltanto al fine di realizzare
altri interessi costituzionali altrettanto fondamentali e generali,
senza porre discriminazioni sostanziali tra cittadino e cittadino,
qualunque sia la regione o il luogo di appartenenza. Questo vincolo
costituzionale, comune a tutti i "diritti dell'uomo e del cittadino"
di carattere inviolabile, trova una precisa espressione, riguardo
alla materia in questione, nella riserva di legge rinforzata posta
dall'art. 51 Cost., in virtu' della quale il legislatore e' tenuto ad
assicurare che il diritto di elettorato passivo sia goduto da ogni
cittadino "in condizioni di eguaglianza".
Poiche', in forza dell'art. 2 Cost., e' proprio dei diritti
inviolabili di essere automaticamente incorporati, quantomeno nel
loro contenuto essenziale, anche negli ordinamenti giuridici
autonomi, speciali o comunque diversi da quello statale, sulla base
dei principi costituzionali appena menzionati deriva un preciso
limite alle possibilita' del legislatore regionale di disciplinare
l'esercizio del diritto di elettorato passivo, pur nell'ambito di una
competenza di tipo esclusivo. Egli, infatti, puo' disporre regole in
deroga ai principi vigenti nell'ordinamento generale (statale),
soltanto in presenza di situazioni del tutto peculiari alla regione
di cui si tratta e, in ogni caso, in modo che non ne risultino
irragionevoli discriminazioni nel godimento dell'anzidetto diritto o
restrizioni non giustificate dal fine di garantire interessi generali
parimenti meritevoli di tutela costituzionale.
3. - Applicando questi principi al caso di specie, ne consegue la
fondatezza dei dubbi di costituzionalita' prospettati dal giudice a
quo.
Nei limiti della rilevanza della questione, l'art. 175, d. leg.
Pr. Reg. Sic. 21 ottobre 1955, n. 6, viene innanzitutto in
considerazione relativamente alla norma la quale stabilisce che le
cause di incompatibilita' "rendono nulla l'elezione, se preesistono".
Nel caso, infatti, si tratta di un'ipotesi di un eletto a un
consiglio di un Comune che, nel momento dell'elezione, si trovava in
una situazione di lite pendente con il predetto Comune: una
situazione che, quantunque originariamente classificata come causa di
ineleggibilita' (art. 5, n. 6, decreto leg. Pres. Reg. Sic. 20 agosto
1960, n. 3), e' stata riqualificata come un'ipotesi di
incompatibilita' in conseguenza di una decisione di questa Corte
(sent. n. 162 del 1985).
Per la parte in cui dispone che le cause d'incompatibilita'
preesistenti all'elezione rendono nulla quest'ultima, l'impugnato
art. 175 si pone in contrasto tanto con la corrispondente disciplina
statale, quanto con la ratio stessa dell'istituto
dell'incompatibilita'.
Sotto il primo profilo, va ricordato che la legge 23 aprile 1981,
n. 154, la quale determina le norme statali in materia di
ineleggibilita' e di incompatibilita' nelle elezioni regionali e in
quelle locali (provinciali, comunali, circoscrizionali), dispone,
all'art. 6, comma secondo, che "le cause di incompatibilita', sia che
esistano al momento dell'elezione sia che sopravvengano ad essa,
importano la decadenza dalle cariche (...)". Rispetto a questa
disposizione, la norma impugnata pone una disciplina molto piu'
restrittiva, che comporta un'obiettiva e sostanziale disparita' di
trattamento tra chi e' eletto in un comune siciliano e chi invece lo
e' in un altro comune assoggettabile alla legislazione statale:
mentre il primo, infatti, risulta irregolarmente eletto senza poter
sanare o rimuovere successivamente la causa d'incompatibilita'
esistente al momento dell'elezione, l'altro invece e' considerato
regolarmente eletto e sottoponibile soltanto a una dichiarazione di
decadenza dalla carica (ad opera del Consiglio comunale di
appartenenza) ove non rimuova entro un certo termine, ovviamente
successivo all'elezione, il motivo di incompatibilita'.
Il trattamento deteriore che la norma impugnata riserva all'eletto
in un comune siciliano, oltre a non essere giustificato da alcuna
peculiarita' propria della regione interessata, appare del tutto
irragionevole e incongruente rispetto alla ratio sottostante
all'istituto dell'incompatibilita'. Quest'ultimo, infatti, mira a
impedire che una persona, risultata validamente eletta, ricopra certe
cariche o svolga certe attivita' che la legge considera
inconciliabili con lo svolgimento del mandato per cui quella persona
e' stata eletta. Sicche' e' proprio del regime delle incompatibilita'
non influire sulla validita' dell'elezione, ma di prevedere, per
l'eletto che al momento dell'elezione si trovi in una situazione
impeditiva, un obbligo di rimozione della relativa causa e, soltanto
nel caso che cio' non sia fatto in tempo utile, di essere dichiarato
decaduto dalla carica. Sotto questo profilo, l'impugnato art. 175,
nel prevedere per le cause di incompatibilita' preesistenti
all'elezione la nullita' dell'elezione stessa, opera un'irragionevole
e arbitraria equiparazione dell'incompatibilita' al distinto istituto
dell'ineleggibilita'.
Per i motivi ora detti, il menzionato art. 175 appare viziato di
illegittimita' costituzionale nella parte in cui prevede, in ordine
alle cause di incompatibilita' esistenti al momento dell'elezione, la
nullita' di quest'ultima anziche' la decadenza dalla carica.
4. - Il giudice a quo sospetta d'incostituzionalita' il medesimo
art. 175 sotto l'ulteriore profilo della violazione degli artt. 3 e
51 Cost., in quanto non prevede, per l'eletto che versi in una
situazione di incompatibilita', le garanzie procedurali disposte, in
via generale, dall'art. 7, l. 23 aprile 1981, n. 154.
Anche sotto tale profilo, la questione e' fondata.
In effetti, mentre l'impugnato art. 175 si limita a stabilire,
all'ultimo comma, che "la decadenza e' dichiarata dai rispettivi
Consigli, sentiti gli interessati, con preavviso di dieci giorni", al
contrario l'art. 7 della legge n. 154 del 1981 dispone nei commi 3-8
una serie di garanzie a tutela del diritto fondamentale di elettorato
passivo, con specifico riferimento alla persona eletta che si trovi
in una situazione di incompatibilita'. Piu' in particolare, esso
prevede un procedimento che consta delle seguenti fasi: a)
attivazione del procedimento d'ufficio o su istanza di qualsiasi
elettore; b) contestazione della causa di incompatibilita'
all'interessato da parte del Consiglio d'appartenenza; c) rimozione
della causa o, in caso contrario, formulazione di osservazioni da
parte dell'interessato nei successivi dieci giorni; d) decisione
definitiva del Consiglio entro i dieci giorni successivi, con diffida
all'interessato, in caso di accertamento positivo, ad effettuare la
rimozione della causa (ove non sia stata gia' rimossa); e)
dichiarazione della decadenza dalla carica ad opera del Consiglio di
appartenenza nei dieci giorni successivi, con notifica del
provvedimento allo stesso consigliere decaduto entro i cinque giorni
successivi, onde permettergli la possibilita' di un'adeguata tutela
giurisdizionale.
Come appare evidente, con riferimento alla stessa ipotesi
disciplinata dalla norma di legge siciliana oggetto della presente
impugnazione, la legislazione statale, a differenza di quella
regionale, prevede un sistema di contestazione della causa impeditiva
che e' ispirato al principio del contraddittorio ed e' assistito da
garanzie procedurali a favore dell'interessato. Si tratta di un
sistema indubbiamente piu' rispondente al principio costituzionale,
desumibile dall'art. 24 Cost., secondo il quale nessuno puo' essere
comunque impedito nell'esercizio o nel godimento di un diritto
inviolabile senza il "giusto procedimento" previsto dalla legge: un
sistema la cui mancata previsione nella legislazione siciliana
genera, in ogni caso, un'illegittima disparita' di trattamento nel
godimento del diritto fondamentale di elettorato passivo, in danno
degli eletti nei consigli comunali della Sicilia che versino in una
situazione di incompatibilita' prevista dalla legge.