ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 26 della legge
12 novembre 1955, n. 1137 ("Avanzamento degli ufficiali
dell'Esercito, della Marina e dell'Areonautica"), promossi con le
seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 29 maggio 1986 dal T.A.R. per il Piemonte
sul ricorso proposto da Rossi Pietro contro il Ministero della Difesa
ed altri, iscritta al n. 663 del registro ordinanze 1986 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 56, 1a serie speciale,
dell'anno 1986;
2) ordinanza emessa il 7 maggio 1987 dal T.A.R. della Liguria
sul ricorso proposto da Panizzi Attilio contro il Ministero della
Difesa ed altri, iscritta al n. 570 del registro ordinanze 1987 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 45, 1a serie
speciale, dell'anno 1987;
Visti l'atto di costituzione di Rossi Pietro nonche' gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 1988 il Giudice
relatore Vincenzo Caianiello;
Udito l'Avvocato dello Stato Giorgio Zagari per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio promosso dal col. Pietro Rossi,
ufficiale dell'Arma dei Carabinieri in s.p.e., nei confronti del
Ministero della Difesa ed altri, il Tribunale Amministrativo
Regionale per il Piemonte, ha sollevato questione incidentale di
legittimita' costituzionale dell'art. 26 della legge 12 novembre
1955, n. 1137 in relazione agli artt. 3, 52, 97 e 113 Costituzione.
Premesso che, in base a consolidata giurisprudenza del Consiglio
di Stato, nei giudizi delle Commissioni Superiori di avanzamento
sarebbe insita una carica di discrezionalita' elevatissima, tale da
ridurre al minimo o impedire di fatto un qualsiasi giudizio del
giudice amministrativo sui criteri di valutazione utilizzati, il
collegio a quo rileva che la corretta scelta della professionalita' e
delle capacita' dell'ufficiale da promuovere (in ordine alla tutela
del buon andamento della P.A., di cui all'art. 97 Cost.) risulterebbe
sostanzialmente impedita: a) dalla mancanza di vera collegialita'
nella Comm.ne di avanzamento le cui valutazioni si ridurrebbero ad
una sommatoria di punteggi aritmetici attribuiti dai singoli
Commissari restando esclusa la possibilita' di una valutazione
globale dell'ufficiale da promuovere; b) dalla carenza di criteri
prefissati per la valutazione di titoli e incarichi e dalla estrema
genericita' dei settori di valutazione previsti dalla norma
denunciata, il che lascerebbe esposto al rischio dell'arbitratieta'
il giudizio dei singoli Commissari; c) dalla mancanza di una
previsione di motivazione e/o di un giudizio sintetico finale da
parte della Comm.ne di avanzamento, che ridurrebbe quest'ultima "ad
un simulacro di Collegio chiamato alla redazione di un mero verbale
di operazioni aritmetiche, frustrando l'obiettivo della scelta
dell'ufficiale a causa e per la sua professionalita'".
Si rileva altresi' che i lamentati inconvenienti, e la conseguente
assenza di limiti interni alla discrezionalita' del giudizio della
Commissione, unitamente alla mancata previsione di un obbligo di
motivazione, lederebbero "il diritto costituzionale alla piena tutela
giurisdizionale dei propri diritti e interessi legittimi nei
confronti della P.A." in quanto la concreta possibilita' di ricorrere
al sindacato giurisdizionale di legittimita' sui provvedimenti di
avanzamento, resterebbe limitata a casi estremi e marginali, in
violazione dell'art. 113 Cost.
La norma impugnata, inoltre, nel sancire un siffatto sistema di
avanzamento, determinerebbe anche una discriminazione non
giustificata razionalmente tra gli ufficiali e i dipendenti civili
dello Stato, identica essendo nei due settori dell'amministrazione la
necessita' di operare scelte tali da individuare gli elementi
oggettivamente migliori e piu' idonei all'avanzamento, mentre, una
eventuale ragione di differenziazione non potrebbe comunque essere
ravvisata nell'art. 52 Cost., in quanto la compressione dei diritti
costituzionali a svantaggio degli appartenenti alle Forze Armate che
tale norma costituzionale consente, deve correttamente intendersi
come finalizzata al perseguimento di superiori interessi, che non
ricorrono nel caso di specie; ove si ritenesse il contrario, la norma
in questione colliderebbe anche con l'art. 52 Cost.
Si rileva infine che lo stesso legislatore, con la legge 19 maggio
1986, n. 224, con cui ha dettato una disciplina diversa al riguardo
(non applicabile ratione temporis al giudizio in questione), ha
implicitamente riconosciuto gli inconvenienti riconducibili al
sistema previgente.
2. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri per
il tramite dell'Avvocatura Generale dello Stato, chiedendo che la
proposta questione fosse dichiarata infondata.
In ordine alle singole censure prospettate dal giudice a quo, nel
suo atto di intervento l'Avvocatura osserva che la ricostruzione
della portata della norma, contenuta nell'ordinanza di rimessione,
sarebbe del tutto difforme da quella risultante dalla lettera e dallo
spirito della disposizione censurata, atteso che la collegialita'
della Commissione resterebbe in concreto pienamente assicurata
dall'operare congiunto dei componenti, che impone un esame in comune
dei dati valutativi.
Del resto, la mancata prefissione di criteri di massima da parte
delle Commissioni di avanzamento e' conseguenza del fatto che i
criteri di base sono gia' stati fissati in via preventiva e generale
dallo stesso legislatore nell'individuare quelli cui la Commissione
deve riferirsi ai fini della valutazione, mentre, l'individuazione
dei gruppi di elementi valutativi su cui la Commissione deve
pronunciarsi rientra nella discrezionalita' legislativa non
censurabile, siccome non irragionevole, in sede di legittimita'
costituzionale.
La censura concernente la mancata previsione di un obbligo di
motivazione da parte della Commissione non sarebbe condivisibile dal
momento che, da un lato, e' lo stesso punteggio attribuito che viene
a costituire la motivazione della valutazione conclusiva, e
dall'altro l'avanzamento a scelta sarebbe proprio caratterizzato
dalla piu' ampia discrezionalita' del giudizio, non disgiunta dalla
stessa "conoscenza personale dei partecipanti allo scrutinio da parte
dei membri della Commissione".
Tali considerazioni dimostrerebbero, ad avviso dell'Avvocatura,
anche l'infondatezza della censura riferita all'art. 113 Cost., dato
che il precetto costituzionale non riconosce la potesta' di
annullamento a tutti indistintamente gli organi di giurisdizione, non
la prevede in tutti i casi e non produce comunque i medesimi effetti.
Ne' avrebbe pregio il riferimento all'art. 3 Cost., in quanto, per
un verso, la promozione a scelta e' istituto che opera anche con
riguardo ai dipendenti civili dello Stato, e, per altro, in
considerazione delle "evidenti e innegabili peculiarita' del rapporto
di servizio dei dipendenti militari", dovrebbe piuttosto parlarsi di
disciplina particolare, e non di discriminazione.
L'Avvocatura conclude osservando come la modifica legislativa
attuata con la l. n. 224 del 1986 non puo' essere certamente
considerata un sintomo di incostituzionalita' della legge previgente.
3. - Successivamente alla trattazione della causa, avvenuta nella
pubblica udienza del 7 aprile 1987, la Corte, ai fini di un piu'
puntuale esame della materia, anche in relazione al contenuto della
nuova legge 19 maggio 1986, n. 224, con ordinanza istruttoria in data
11 maggio 1987, ha ordinato al Ministero della Difesa: a) di
trasmettere il decreto previsto dall'art. 45 della legge n. 224 del
1986; b) di produrre eventuali istruzioni interne relative alle
procedure amministrative di avanzamento ancora pendenti alla data di
entrata in vigore della nuova legge; c) di far conoscere il numero
dei processi concernenti l'applicazione delle norme impugnate, ancora
pendenti e gia' definiti dal 1955 ad oggi.
Adempiuto all'incombente da parte dell'amministrazione, la causa
e' stata nuovamente discussa all'udienza del 26 gennaio 1988,
unitamente ad analoga questione sollevata, in riferimento agli artt.
3, 97 e 113 Cost., dal T.A.R. della Liguria, con ordinanza in data 7
maggio 1987 (r.o. n. 570 del 1987).
In quest'ultimo giudizio, il T.A.R. remittente ha ulteriormente
precisato il profilo di illegittimita' relativo all'art. 3 Cost.,
richiamando una recente giurisprudenza del Consiglio di Stato in base
alla quale il sistema di avanzamento a scelta svolgerebbe funzione
analoga a quella che lo scrutinio per merito comparativo ha nella
progressione in carriera degli impiegati civili dello Stato. Da cio'
l'ingiustificata diversita' di trattamento fra i due meccanismi, non
essendo assistito, il primo, ne' dalla predeterminazione di criteri
di massima, ne' dall'obbligo di specifiche motivazioni.
Anche in questo caso, e' intervenuta l'Avvocatura Generale dello
Stato, che ha ribadito le argomentazioni gia' svolte in relazione al
giudizio promosso dal T.A.R. Piemonte (r.o. n. 663 del 1986).
Considerato in diritto
1. - Con due distinte ordinanze, di analogo contenuto, e' stata
sollevata, in riferimento agli artt. 3, 52, 97 e 113 Cost., questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 26 della legge 12 novembre
1955, n. 1137, che disciplina le modalita' del procedimento per il
giudizio di avanzamento degli ufficiali aventi grado non superiore a
colonnello o corrispondente.
Ad avviso dei giudici remittenti la norma denunciata - in quanto
prevede che ciascun componente della commissione assegni
all'ufficiale un punto da uno a trenta per ciascun complesso di
elementi in essa elencati e che il punteggio finale sia costituito da
una cifra, determinata in base ad un calcolo aritmetico dei punti
attribuiti da ciascuno componente alle singole voci da effettuarsi,
secondo la formula indicata nella norma denunciata - determinerebbe
una eccessiva latitudine del potere discrezionale. Difatti, si
sostiene che, non essendo prescritto l'obbligo di predeterminare
parametri di giudizio certi e prefissati in relazione alle specifiche
qualita' dell'ufficiale, ciascun componente sarebbe del tutto libero
di valutare qualita' ed incarichi svolti dagli scrutinandi, senza
essere limitato ne' dall'obbligo di una puntuale comparazione tra
essi, ne' da minimi e/o massimi per ciascun elemento di giudizio, ne'
dall'obbligo di motivare in ordine al punteggio attribuito.
In relazione a tale metodo di valutazione viene ravvisato da parte
dei giudici a quibus, un contrasto con l'art. 97 Cost.: a) in quanto
il "perverso" meccanismo aritmetico, che si baserebbe su giudizi
assolutamente liberi dei singoli componenti, vanificherebbe la
collegialita', rendendo impossibile una valutazione globale e
complessiva da parte della Commissione unitariamente intesa; b)
perche' non e' previsto nessun criterio, sia pure di massima, per la
comparazione, nell'ambito di ciascun settore, di elementi e qualita'
diverse, lasciando cosi' all'arbitrio di ciascuno dei Commissari la
valutazione del merito degli scrutinandi; c) perche' non e' prevista
alcuna motivazione ne' un giudizio sintetico conclusivo.
La totale assenza di criteri di guida, si soggiunge dai giudici
remittenti, ma soprattutto la mancanza di una motivazione e/o di
giudizi sintetici, da parte dei singoli commissari, precluderebbe al
giudice amministrativo ogni possibilita' di sindacato, onde si
manifesterebbe anche un contrasto con l'art. 113 Cost., non essendo
tale preclusione giustificata dalle peculiarita' dell'ordinamento
militare. All'uopo si osserva dai giudici a quibus che la limitata
sindacabilita' che ne deriva non e' funzionale rispetto
all'applicazione dei principi enunciati dall'art. 52 Cost., che,
anzi, in tal modo ne risulta a sua volta vulnerato, perche', dovendo
l'ordinamento militare ispirarsi a principi di democrazia, deve
essere consentita la tutela dei diritti e degli interessi legittimi
connessi allo status di ufficiale.
Ne' a sopperire alle deficienze lamentate, si soggiunge nelle
ordinanze di rinvio, sarebbero sufficienti, ne' utilizzabili i
criteri suggeriti dalla giurisprudenza amministrativa, non potendosi
da un lato trasporre al sistema delle promozioni a scelta, previsto
dalla norma denunciata, le modalita' proprie del merito comparativo
previsto per le promozioni degli impiegati civili dello Stato e,
dall'altro lato, perche' mediante tali criteri si finirebbe per
invadere il merito dell'azione amministrativa, interdetto al giudice.
Per queste ragioni si profilerebbe anche un contrasto con l'art. 3
Cost. non essendo gli ufficiali, garantiti, in occasione delle loro
promozioni, allo stesso modo che gli impiegati civili dello Stato.
2.1. - Delle varie questioni, riferite secondo l'ordine risultante
dalle ordinanze di rinvio, puo' prioritariamente essere esaminata, da
un punto di vista logico, quella descritta per ultimo, sollevata in
riferimento all'art. 3 Cost., nell'assunto di un piu' sfavorevole
trattamento che sarebbe riservato agli ufficiali, non essendo alle
loro promozioni applicabili le modalita' del giudizio per merito
comparativo previste per gli impiegati civili dello Stato, cui, come
si sostiene, sarebbe in questo modo assicurata una migliore tutela
degli interessi legittimi connessi ai procedimenti di promozione.
2.2. - La questione non e' fondata.
E' giurisprudenza costante di questa Corte che la diversita' tra
ordinamenti che riguardano le varie categorie di dipendenti pubblici,
ne giustifica una disciplina differenziata, anche in relazione ad
istituti o ad aspetti comuni, quando la regola prevista risulti
coerente con le altre norme che disciplinano la categoria considerata
e non sia in contrasto, sotto altri profili, con il principio di
ragionevolezza.
Per quel che riguarda il metodo delle promozioni, non puo percio'
condividersi l'assunto secondo cui, per il solo fatto che per le
promozioni dei dipendenti civili dello Stato sia previsto lo
scrutinio per merito comparativo - che, proprio perche' si risolve in
una comparazione fra gli scrutinandi e perche' impone la motivazione
del giudizio sintetico, riduce in limiti piu' ristretti la
discrezionalita' degli organi preposti alle relative procedure - non
potrebbe essere consentito, per altre categorie di pubblici
dipendenti, un diverso sistema, quale quello della promozione a
scelta previsto per gli ufficiali.
Non appare difatti irragionevole ne' ingiustificatamente
discriminatorio che, in relazione alle peculiarita' dell'ordinamento
militare, il legislatore abbia preferito un diverso procedimento per
i giudizi connessi alla progressione nelle carriere.
Essendosi in presenza di realta' tra loro non comparabili, non e'
percio' fondato il dubbio di costituzionalita', in riferimento
all'art. 3 Cost., non risultando peraltro ravvisabili, oltre quelli
denunciati, altri profili di irragionevolezza in relazione alla norma
denunciata.
3.1. - In riferimento agli altri parametri invocati, possono
esaminarsi congiuntamente le questioni sollevate in riferimento agli
artt. 97 e 113 Cost., essendo fra loro strettamente connesse. Al
riguardo i giudici a quibus sostengono che la norma denunciata, oltre
ad essere in contrasto con i principi dell'imparzialita' e del buon
andamento, verrebbe a riverberarsi sull'aspetto della tutela
giurisdizionale, come garantita dall'art. 113 Cost. Questa sarebbe
resa impossibile dal fatto che, risolvendosi il procedimento
valutativo nell'attribuzione di punteggi da parte di ciascuno ed
essendo la sintesi di esso determinata dalle risultanze di un mero
meccanismo aritmetico, verrebbe a mancare la motivazione sia nei
giudizi relativi alle singole voci, sia nel giudizio conclusivo,
risultandone dilatata la discrezionalita' al punto tale da non
consentire alcun sindacato giurisdizionale.
Al riguardo osserva in primo luogo la Corte che il sistema della
promozione a scelta - caratterizzato non dalla comparazione fra gli
scrutinandi ma da una valutazione in assoluto per ciascuno di essi,
talche' l'iscrizione nel quadro di avanzamento e' determinato dalla
posizione conseguita da ciascuno nella graduatoria, sulla base del
punteggio attribuitogli - non puo' considerarsi in contrasto con i
parametri costituzionali volti ad assicurare l'imparzialita' ed il
buon andamento. Tale sistema costituisce difatti uno dei tanti tra
quelli previsti dall'ordinamento vigente, per effettuare le
promozioni o comunque la provvista dei posti, nell'ambito delle
carriere dei dipendenti pubblici. Sembra opportuno considerare in
proposito come il panorama legislativo dei procedimenti di selezione,
e' estremamente diversificato per quel che concerne la latitudine ed
il tipo della discrezionalita'.
Basta riferirsi al sistema della nomina, in cui la
discrezionalita' e' amplissima perche' e' assorbente il carattere
fiduciario della scelta; a quello della promozione per esami, in cui
la valutazione si esprime (come nel caso di cui ci si occupa)
mediante un punteggio e non con giudizio motivato; alle promozioni a
seguito di concorso per titoli in cui parimenti la valutazione e'
espressa in un punteggio, anche se, in questo caso preceduto dalla
predeterminazione di criteri; al merito comparativo, in cui i giudizi
parziali sono espressi con un punteggio, mentre solo quello sintetico
e' motivato; a talune nomine, come quelle dei professori universitari
ordinari, in cui la valutazione si esprime in un giudizio motivato,
non preceduto da criteri prefissati, etc.
Analizzando qualcuno degli indicati sistemi valutativi va rilevato
che, secondo quanto generalmente si ritiene, quando si ricorre al
sistema del punteggio, si considera preminente il carattere tecnico
della selezione, reputandosi al riguardo sufficiente a garantire
l'imparzialita' e la congruita' di tale tipo di valutazione, la
posizione autonoma della commissione giudicatrice rispetto alla
gerarchia, il tipo di composizione di essa,di solito formata da
"esperti" cioe' da persone che, per qualita' ed esperienza, sono
ritenute in grado di giudicare in base a criteri di discrezionalita'
tecnica. Ne' mai si e' dubitato della affidabilita' di questo
sistema, molto simile a quello qui' censurato, in cui il punteggio e'
espresso in assoluto per ciascun esaminato e manca altresi' una
motivazione del tipo di quella che i giudici a quibus sembrerebbero
ritenere indispensabile al fine di assicurare la conformita' del
sistema di promozione degli ufficiali ai precetti costituzionali
invocati.
Come e' noto, quello della motivazione negli atti amministrativi,
in base agli orientamenti unanimi della giurisprudenza e della
dottrina, non costituisce, a differenza che per i provvedimenti
giurisdizionali, un principio costituzionalmente garantito. Quindi,
il fatto che il legislatore, nel suo discrezionale apprezzamento,
abbia ritenuto che determinate valutazioni vengano effettuate secondo
modalita' che non consistano nell'espressione di un giudizio motivato
(come nel caso della nomina, dei vertici degli apparati burocratici
in cui l'adeguatezza e l'idoneita' delle scelte si reputa garantita
dal carattere fiduciario di questa, o, come nel caso in cui la
valutazione si esprime con un punteggio, ove le esigenze connesse ai
principi della imparzialita' e del buon andamento si reputano
ugualmente garantite fidando nell'esperienza e nella qualita' dei
componenti delle commissioni che devono procedere a quelle
valutazioni) non puo' ritenersi in contrasto con l'art. 97 Cost.,
infondatamente invocato, percio', dalle ordinanze di rinvio. Difatti
questa disposizione esige che i pubblici uffici siano organizzati in
modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialita'
dell'amministrazione e l'osservanza concreta dell'organizzazione
amministrativa dimostra come queste finalita' possano essere
assicurate con formule diversificate tutte ugualmente plausibili.
3.2. - Le finalita' garantite dalla norma costituzionale per
ultimo invocata, non possono neppure ritenersi vulnerate dalla
circostanza, evidenziata dai giudici a quibus, che i componenti delle
Commissioni di avanzamento degli ufficiali debbano attribuire per
ciascuna voce un punteggio a titolo individuale e che la valutazione
conclusiva sia costituita dalla risultante del calcolo aritmetico
effettuato secondo la formula descritta nella norma denunciata.
Sotto il profilo dei parametri costituzionali invocati, non assume
difatti alcun significato il punto di vista espresso nelle ordinanze
di rinvio, secondo cui in questo modo sarebbe vanificato il principio
della collegialita'.
Al riguardo si osserva, invece, che, mentre quello della
collegialita' non costituisce uno schema tipico unitario, talche'
ciascun collegio si qualifica sulla base della disciplina in concreto
per esso prevista, d'altro canto dall'art. 97 Cost. non e' dato certo
di ritenere costituzionalizzato il principio secondo cui gli organi
amministrativi, composti da una pluralita' di membri, debbano
necessariamente formulare i propri giudizi in modo unitario, cioe',
senza che risulti, per ciascuno degli elementi da valutare, il
punteggio espresso da ognuno dei componenti.
4.1. - Le considerazioni teste' formulate inducono anche ad
escludere il ravvisato contrasto della norma denunciata, con l'art.
113 Cost. Questa disposizione, affermando il principio della
sottoponibilita' a sindacato giurisdizionale di legittimita' di tutti
gli atti amministrativi, non esclude che il sindacato stesso possa
essere piu' o meno penetrante a seconda del tipo di disciplina
legislativa di carattere sostanziale che regola l'atto di volta in
volta preso in considerazione.
Se la disciplina prevede che un atto debba essere motivato in un
certo modo o se cio' risulti sulla base dei principi elaborati dalla
giurisprudenza, sara' possibile un sindacato giurisdizionale piu'
ampio. Ma se, come nella specie, risulti che il procedimento per
l'avanzamento degli ufficiali debba seguire determinate regole che,
nel punto precedente, si e' visto non contrastare con i parametri
costituzionali riguardanti l'organizzazione e l'azione
amministrativa, una violazione dell'art. 113 Cost., potrebbe essere
ravvisata, solo se, in modo espresso o implicito, dovesse risultare
che la norma denunciata abbia inteso sottrarre al sindacato
giurisdizionale i procedimenti relativi ai giudizi di avanzamento
degli ufficiali, nei limiti in cui questo sia reso possibile dal tipo
di disciplina legislativa sostanziale che li governa.
In altri termini - e cio' anche per farsi carico di un profilo
accennato da una delle ordinanza di rimessione - gli interessi
legittimi correlati all'azione amministrativa non hanno una soglia
costituzionalmente garantita, ma sono configurabili, nella loro
effettiva consistenza, in relazione alla disciplina legislativa
sostanziale di rango ordinario di volta in volta presa in
considerazione e, quindi, i principi costituzionali sulla tutela
giurisdizionale sono soddisfatti quando gli interessi legittimi,
nella misura e nei contenuti in cui emergono nei confronti di quella
disciplina, possono essere fatti valere dinanzi al giudice.
Cosi' non potrebbero certo essere censurate quelle norme che, per
assicurare il buon andamento dell'azione amministrativa,
attribuiscano agli organi della pubblica amministrazione poteri
latamente discrezionali o di natura tecnica, sol perche' in questo
modo risulti meno penetrante il sindacato giurisdizionale.
I modelli organizzativi o procedimentali sono tali e tanti per cui
la loro validita' non puo' essere affermata solo se consentano un
sindacato giurisdizionale, nella misura piu' penetrante possibile ma
deve essere valutata nel contemperamento di tutti gli altri principi
costituzionali.
Se quindi per le promozioni degli ufficiali e' previsto che la
valutazione debba avvenire mediante l'attribuzione di un punteggio,
anziche' mediante l'espressione di un giudizio motivato, cio' e'
segno che, come accade per i sistemi di nomina o di promozione per
esami, si e' inteso dare risalto al carattere tecnico del giudizio.
Questo, pur dovendo essere espresso in assoluto e non
comparativamente, non esclude in assoluto il sindacato
giurisdizionale sui risultati delle valutazioni, ma lo consente -
secondo i principi giurisprudenziali consolidati, di cui si fara'
cenno in prosieguo - nei limiti in cui esso sia possibile in base al
raffronto a posteriori, fra loro, dei punteggi attribuiti a ciascuno,
in relazione agli elementi di giudizio (documentazione
caratteristica) concretamente presi in considerazione, e cio' e'
sufficiente ad escludere l'asserito contrasto con l'art. 113 Cost.
4.2. - I dubbi di costituzionalita' prospettati non tengono dunque
adeguatamente conto della circostanza che il sistema per le
promozioni degli ufficiali, prevede che gli scrutini vengano compiuti
da un organo a struttura collegiale, quale e' appunto la Commissione
di avanzamento, di natura tecnica, perche' estranea all'apparato
gerarchico proprio in cui l'ufficiale e' incardinato, il che di per
se' e' garanzia di obiettivita' del suo operato e cio' analogamente a
quello che avviene per l'avanzamento di altre categorie di pubblici
dipendenti, sia quando le valutazioni avvengano sulla base di esami,
sia quando avvengano sulla base di concorsi per titoli, in cui, come
si e' gia' detto, il risultato del giudizio e' espresso mediante
l'attribuzione di un punteggio.
In tema di giudizi di avanzamento degli ufficiali, deve
sottolinearsi che la giurisprudenza amministrativa, ha elaborato una
serie di regole e di criteri per l'individuazione dell'ambito e dei
limiti del sindacato giurisdizionale, in quanto reso possibile dalla
disciplina sostanziale, il che dimostra ancor piu' come essa non
contrasti con l'art. 113 Cost.
Si e' cosi' affermato da parte della giurisprudenza che tale
sindacato possa e debba tendere in primo luogo, attraverso la lettura
dei punteggi, alla ricerca della coerenza generale delle valutazioni
espresse in rapporto agli elementi oggettivi di giudizio, anche se si
e' escluso che la considerazione delle contestuali valutazioni,
riguardanti gli scrutinandi, debba avvenire come se si tratti di un
procedimento comparativo.
Nel ribadire che si e' in presenza di un procedimento a scelta, in
cui le valutazioni sono effettuate singolarmente, in assoluto, si e'
ritenuto possibile assoggettare al sindacato del giudice gli scrutini
di avanzamento, sia sotto il profilo della disparita' di trattamento,
che sotto il profilo della logicita', per verificare se i punteggi
siano stati assegnati con criteri piu' restrittivi nei confronti
all'ufficiale non promosso, pur in presenza di note caratteristiche
assolutamente identiche.
Si e' in tal modo, pervenuti all'annullamento della valutazione
quando si e' individuato un rilevante sconvolgimento della
graduatoria di idoneita', ingiustificata rispetto al complesso della
documentazione caratteristica in concreto valutata.
L'ambito del sindacato giurisdizionale e' stato altresi' esteso al
punto di censurare le risultanze di procedure di avanzamento quando
l'inversione delle posizioni nelle graduatorie degli anni successivi,
rispetto a quelle conseguite negli anni precedenti, non risultasse
giustificato da nuovi elementi emersi nell'intervallo tra le due
valutazioni.
L'interpretazione di massima seguita dalla giurisprudenza per
individuare l'ambito ed i limiti del sindacato giurisdizionale, pur
ponendo in evidenza le differenze di questo sistema di avanzamento
dal merito comparativo, non ha tuttavia mancato di precisare la
comune finalita' dei due sistemi di promozione, consistente
nell'esigenza di attribuire le piu' elevate competenze e
responsabilita' a chi nel corso del servizio abbia dato prove
oggettive e documentate di avere piu' merito e capacita' degli altri.
Questa comune finalita' o "funzione", come testualmente definita
dalla piu' recente giurisprudenza amministrativa, non puo' pero' far
ritenere in contrasto con i principi costituzionali
dell'imparzialita' e del buon andamento, il vigente sistema di
promozione a scelta, nell'assunto, sostenuto nell'ordinanza di
rimessione, che tale comune funzione imporrebbe all'avanzamento degli
ufficiali l'estensione di modalita' in tutto e per tutto simili a
quelle proprie dello scrutinio per merito comparativo. Quanto si
afferma in tali ordinanze - secondo cui solo l'osservanza di quelle
modalita', circoscrivendo la discrezionalita' amministrativa,
potrebbe rendere conforme ai precetti costituzionali invocati il
sistema di promozione - non ha percio' fondamento alla luce delle
considerazioni svolte in precedenza (v. al punto 4.1.).
In contrario, devesi invece rilevare che i principi elaborati
dalla giurisprudenza, per individuare l'ambito della sindacabilita',
costituiscono, quale altra faccia della stessa medaglia, criteri e
direttive valevoli per le Commissioni di avanzamento come indirizzi
del loro operato, il che costituisce, in relazione alle peculiarita'
del procedimento amministrativo previsto, sufficiente garanzia di una
applicazione della norma denunciata, in modo conforme ai parametri
costituzionali invocati, che l'interpretazione giurisprudenziale
corrente ha ben tenuto presenti nell'elaborare gli indicati criteri
applicativi.
Ne' puo' condividersi quanto affermato in una delle ordinanze di
rimessione, secondo cui i criteri suggeriti dalla giurisprudenza, per
individuare l'ambito del sindacato, sarebbero in concreto
inapplicabili perche' essi finirebbero per coinvolgere profili di
merito preclusi al giudice della legittimita' degli atti
amministrativi. In contrario devesi osservare come invece i principi
elaborati della giurisprudenza, dei cui punti salienti si e' fornita
una breve sintesi, consistono nella enunciazione di criteri idonei ad
effettuare un sindacato giurisdizionale di legittimita', attenendo
alla individuazione di sintomi rivelatori del vizio di eccesso di
potere.
5. - La sintetica individuazione dei principi elaborati dalla
giurisprudenza - escludendo percio' quanto affermato in una delle
ordinanze di rinvio, secondo cui procedimenti valutativi in esame
sarebbero affidati ad un potere assolutamente libero delle
Commissioni, come tale suscettibile di applicazioni arbitrarie ed
insindacabili denota l'infondatezza anche della questione sollevata,
con riferimento all'art. 52, ultimo comma, Cost. Non essendosi
difatti, come si e' dimostrato in precedenza, in presenza di una
"privazione di tutela giurisdizionale", non appare di conseguenza
fondata la tesi che, assumendo questa asserita "privazione" come
presupposto, ritiene vulnerato il principio enunciato da tale norma,
secondo cui "l'ordinamento delle Forze armate si informa allo spirito
democratico della repubblica".
6. - Secondo le ordinanze di rimessione, sarebbe altresi'
indicativa della illegittimita' costituzionale delle norme denunciate
la circostanza che l'art. 45 della recente legge 19 maggio 1986 n.
224 - sopravvenuta rispetto al momento in cui sono stati compiuti gli
scrutini di avanzamento oggetto dei giudizi a quo (rispetto ai quali
la nuova disposizione di legge non e' percio' applicabile), - proprio
prendendo atto di tale asserita illegittimita', abbia previsto che il
Ministero della difesa, entro un anno dalla entrata in vigore della
legge in parola, debba stabilire le modalita' applicative delle norme
di cui agli artt. 25 e 26 (quest'ultima oggetto del presente giudizio
di legittimita' costituzionale) della legge 12 novembre 1955, n.
1157, "prevedendo criteri che evidenzino le motivazioni poste a base
delle valutazioni".
Anche questo assunto non puo' essere condiviso, dovendosi in primo
luogo rilevare che la nuova disposizione legislativa lascia in vigore
per gli ufficiali il sistema di avanzamento a scelta, come ora
disciplinato nelle sue modalita' essenziali, mantenendolo percio'
completamente differenziato dallo scrutinio per merito comparativo,
che, erroneamente, come si e' osservato in precedenza, i giudici a
quibus sembrerebbero ritenere come unico sistema di promozione
conforme ai precetti costituzionali. In secondo luogo l'art. 45 della
legge n. 1157 del 1986, tende in sostanza ad assicurare l'uniformita'
dell'operato delle varie Commissioni di avanzamento, all'uopo
prevedendo che vengano emanate disposizioni regolamentari che
enuncino criteri idonei ad evidenziare le motivazione poste a base
delle valutazioni compiute.
La disposizione appare percio' in sostanza diretta ad attuare i
principi enunciati dalla giurisprudenza, in base alla quale, in
mancanza di una norma che prescrivesse l'indicazione a priori di
questi criteri, questi dovevano essere dedotti a posteriori, in base
al raffronto tra loro dei punteggi attribuiti ed in relazione alla
documentazione caratteristica di ciascuno.
In altri termini la nuova disposizione, lungi dall'abrogare il
sistema di avanzamento a scelta, come disciplinato dalla norma
denunciata, ha assegnato al Ministero della difesa il compito di
rendere espliciti, con previsioni di carattere generale, quei criteri
di coerenza, di proporzionalita' e logicita' cui, secondo un
principio di giustizia distributiva, la giurisprudenza aveva gia' da
tempo indirizzato l'operato delle Commissioni di avanzamento, con
l'allargare l'ambito del sindacato giurisdizionale alla verifica in
concreto della avvenuta applicazione, a tutti i partecipanti al
medesimo scrutinio, dello stesso metro di valutazione, in rapporto
agli elementi oggettivi di giudizio.
Per quel che riguarda gli scrutini effettuati anteriormente alla
entrata in vigore della nuova legge, la loro sindacabilita' alla luce
dei criteri interpretativi elaborati dalla giurisprudenza
amministrativa, costituisce sufficiente garanzia di una applicazione
concreta della norma denunciata, in modo conforme ai parametri
costituzionali invocati.
Cio' comunque non senza considerare che, qualora in applicazione
degli indirizzi interpretativi indicati, i giudizi pendenti dovessero
concludersi con l'annullamento degli scrutini impugnati, alla loro
rinnovazione, in quanto successiva all'entrata in vigore dell'art. 45
della legge n. 224 del 1986, non potrebbero non applicarsi i criteri
nel frattempo dettati, in sede regolamentare, in attuazione della
legge predetta.