ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 7, 8, 9 e 11
della legge della Regione Umbria 21 ottobre 1981, n. 69
(Norme sul sistema formativo regionale) promosso con ordinanza emessa
il 15 ottobre 1986 dal T.A.R. dell'Umbria sui ricorsi riuniti
proposti dall'Istituto Tecnico Industriale "E. Fermi" di Perugia ed
altri contro il Ministero della Pubblica Istruzione ed altra,
iscritta al n. 214 del registro ordinanze 1987 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24, prima serie speciale,
dell'anno 1987;
Visti gli atti di costituzione dell'Istituto Tecnico Industriale
"E. Fermi" di Perugia e della Regione Umbria;
Udito nell'udienza pubblica del 15 dicembre 1987 il Giudice
relatore Renato Dell'Andro;
Uditi gli avvocati Claudio Rossano per l'Istituto Tecnico
Industriale "E. Fermi" di Perugia e Alarico Mariani Marini per la
Regione Umbria;
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale Amministrativo Regionale dell'Umbria, con
ordinanza 15 ottobre 1986 ha sollevato, in riferimento agli artt. 33,
terzo e quarto comma, e 117, primo comma, Cost. ed in relazione
all'art. 2, ultimo comma, della legge 21 dicembre 1978, n. 845
(Legge-quadro in materia di formazione professionale) questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 7, 8, 9 e 11 della legge
della Regione Umbria 21 ottobre 1981, n. 69 (Norme sul sistema
formativo regionale).
In primo luogo, la legge regionale umbra n. 69 del 1981, ad avviso
del giudice a quo, violerebbe l'art. 117, primo comma, Cost, per
inosservanza del principio di cui all'art. 2, ultimo comma, della
legge n. 845 del 1978, in base al quale l'esercizio dell'attivita' di
formazione professionale e' libero. Quindi la legge impugnata sarebbe
viziata d'illegittimita' costituzionale nel disporre l'esclusione di
soggetti privati dall'esercizio dell'attivita' di formazione
professionale e nel precludere ai privati di chiedere ed ottenere che
la frequenza di dette scuole comporti effetti legali.
Peraltro, il sistema introdotto dalle disposizioni impugnate
appare al giudice remittente in contrasto con l'art. 33, terzo e
quarto comma, Cost., ove e' previsto il diritto, per enti e privati,
d'istituire scuole ed istituti di istruzione senza oneri per lo Stato
e si riconosce liberta' d'insegnamento alle scuole medesime, con cio'
garantendo la coesistenza di due aree di istruzione, pubblica e
privata - nel rispetto dei limiti di legge - comunque equipollenti.
2. - Si e' costituito in giudizio l'Istituto Tecnico Industriale
"E. Fermi" di Perugia che ha concluso per la fondatezza della
questione.
In prossimita' dell'udienza pubblica la difesa dell'Istituto
"E.Fermi" ha fatto pervenire alla Corte memoria illustrativa nella
quale, con piu' ampio svolgimento, ha insistito nelle conclusioni
dell'atto di costituzione.
3. - Si e' costituita in giudizio anche la Regione Umbria
chiedendo il rigetto della questione.
In primo luogo, la Regione contesta che l'attivita' di formazione
professionale di cui alla legge impugnata integri l'esercizio
dell'attivita' scolastica ex art. 33 Cost. ed incida, di conseguenza,
sui diritti tutelati da tale disposizione costituzionale. La nozione
giuridica di scuola ai fini della tutela costituzionale, infatti,
comprenderebbe soltanto quelle organizzazioni che forniscano o
"producano" istruzione e che consentano di conseguire un titolo di
studio secondo l'ordinamento dettato dallo Stato per l'istruzione
pubblica. In particolare, le attivita' di formazione professionale,
non presenterebbero alcuno dei requisiti necessari per essere
comprese nella nozione costituzionale di "scuola".
La Regione Umbria contesta, inoltre, la fondatezza dell'assunto
dell'ordinanza di rinvio, in base al quale la disciplina regionale
della formazione professionale escluderebbe i privati dall'esercizio
del diritto "di liberta' della scuola", in quanto, privilegiando le
strutture pubbliche, non consentirebbe il riconoscimento legale di
attivita' formative di privati, che possono essere disciplinate dal
legislatore regionale ma non soppresse. In contrario, si osserva che
la legge quadro statale ha stabilito per le Regioni precise
direttive, tra le quali vi sono quelle di "organizzare il sistema di
formazione professionale sviluppando le iniziative pubbliche....", di
"assicurare il controllo sociale della gestione delle attivita'
formative attraverso la partecipazione dei rappresentanti di enti
locali..." e d'attuare i programmi "direttamente nelle strutture
pubbliche, che devono essere interamente utilizzate..." e, mediante
convenzione, nelle strutture di enti d'emanazione sindacale,
imprenditoriale o cooperativa o con imprese e loro consorzi.
Il legislatore statale avrebbe pertanto stabilito un criterio, per
l'esercizio dei poteri regionali in materia, in base al quale, da un
lato, l'organizzazione delle attivita' in questione sarebbe affidata
in via prioritaria alle strutture degli enti pubblici locali e,
dall'altro, l'intervento in tale sistema formativo mediante
convenzione con le strutture pubbliche sarebbe consentito solo ad
alcuni soggetti privati, i quali sono individuati in ragione
dell'interesse concorrente al perseguimento dei fini di formazione
professionale cosi' come stabilito dalla stessa legge quadro.
A tale scelta discrezionale del legislatore statale si sarebbe
uniformata la legge regionale dell'Umbria, che affida l'attuazione
dei piani di attivita' formative alle associazioni intercomunali e
prevede che tali enti pubblici possano avvalersi mediante convenzione
della cooperazione di soggetti privati e delle relative strutture.
Tale sistema, pur con i limiti che, in ogni caso, l'art. 33, terzo
comma, Cost. non esclude, riconosce ai privati un ruolo concorrente
nell'attivita' di formazione, che si concreta nell'esercizio di corsi
professionali in seno a strutture private convenzionate, con effetti
equipollenti a quelli dei corsi attuati nelle strutture pubbliche.
Per quanto concerne, infine, l'assunta violazione dell'art. 117
Cost., la Regione Umbria osserva che non sembra che l'art. 2, ultimo
comma, della legge quadro enunci un principio della stessa natura di
quello affermato dall'art. 33, terzo comma, Cost. All'ultimo comma
dell'art. 2 non potrebbe attribuirsi, infatti, il significato di un
riconoscimento del diritto di privati d'esercitare liberamente tale
attivita' ma piuttosto quello di enunciazione del principio che
l'oggetto delle attivita' di formazione professionale puo' essere
ricercato liberamente in relazione ai fini cui esse sono preordinate,
con piena discrezionalita' circa la individuazione di forme e di
contenuti idonei, essendo palese il carattere essenziale di
permanente adattamento di tali interventi rispetto alla realta'
dinamica del mondo del lavoro e delle attivita' economiche.
Sotto altro aspetto la Regione ribadisce che e' inesatta
l'affermazione in base alla quale la legge regionale si sarebbe
limitata a riservare alle attivita' formative svolte dai privati
l'effimero riconoscimento d'un attestato di frequenza privo di
giuridica validita' mentre la legge regionale ha disciplinato il
regime convenzionale nell'ambito del quale i soggetti privati
indicati dal legislatore ordinario possono concorrere in un sistema
coordinato di parita' con le strutture pubbliche all'esercizio del
servizio pubblico.
Considerato in diritto
1. - Va anzitutto precisato l'oggetto del presente giudizio.
Il giudice remittente ha ritenuto sottoporre all'esame di questa
Corte, sospettandone l'illegittimita' costituzionale, soltanto gli
artt. 7, 8, 9 e 11 della legge della Regione Umbria 21 ottobre 1981,
n. 69: e cio' in riferimento agli artt. 33, terzo e quarto comma, e
117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 2, ultimo comma, della
legge 21 dicembre 1978, n. 845.
Nessuna censura e' stata sollevata, in questa sede, ne' in ordine
alla legge regionale 31 maggio 1977, n. 33 (con la quale, fra
l'altro, sono state revocate tutte le autorizzazioni all'istituzione
di scuole o corsi per operatori socio-sanitari precedentemente
concesse) ne' in relazione ai requisiti che le scuole o corsi ora
ricordati devono possedere al fine d'ottenere che la frequenza nelle
predette scuole comporti "effetti legali". Questi ultimi, invece, a
parere del giudice remittente, non potrebbero essere conseguiti dagli
alunni che frequentano scuole o corsi privati per la preclusione che
gli artt. 7, 8, 9 e 11 della legge regionale 21 ottobre 1981, n. 69
porrebbero ai privati di chiedere e d'ottenere appunto i citati
"effetti legali". Gli articoli ora ricordati disporrebbero, a parere
del giudice a quo, altresi' l'esclusione dei soggetti privati dalle
attivita' di formazione professionale indicate nell'ordinanza di
rimessione.
2. - La censura sollevata dal giudice remittente, cosi' come
delimitata, non puo', nella sua globalita', trovare accoglimento.
Essa va accolta soltanto in relazione al primo comma dell'art. 11
della legge regionale n. 69 del 1981; di questo comma va dichiarata
l'illegittimita' costituzionale dell'inciso "purche' in armonia con
le indicazioni della programmazione regionale".
Non puo', infatti, ritenersi ne' che le disposizioni impugnate
dispongano "l'esclusione di soggetti privati dall'esercizio" di
alcune "attivita' di formazione professionale" ne' che le stesse
disposizioni "precludano ai privati di chiedere ed ottenere che la
frequenza di scuole private comporti "effetti legali" (cosi' come si
esprime il giudice a quo).
Ed infatti: l'art. 7 della legge regionale n. 69 del 1981, in
ottemperanza della legge quadro statale 21 dicembre 1978, n. 845
(cfr. soprattutto gli artt. 3 e 5) stabilisce, in particolare, cio'
che il piano annuale delle attivita' di formazione professionale,
predisposto dalla giunta regionale sulla base delle proposte delle
associazioni intercomunali, deve contenere per ottenere
l'approvazione (e le determinazioni relative alle "ripartizioni dei
finanziamenti tra i soggetti attuatori degli interventi") da parte
del Consiglio regionale. L'art. 8 della stessa legge regionale
provvede, poi, a stabilire le "modalita' d'attuazione delle attivita'
di formazione professionale": nello stesso articolo, mentre si affida
l'organizzazione delle predette attivita' alle associazioni
intercomunali, di cui alla legge regionale 19 dicembre 1979, n. 65, a
province, comuni ed altri enti pubblici, non solo non si escludono i
privati dal concorso in detta organizzazione ma espressamente si
prevedono speciali "accordi", "convenzioni" tra gli enti pubblici
organizzatori ed imprese private (secondo comma) enti, associazioni e
centri privati "i quali siano emanazione delle organizzazioni
maggiormente rappresentative sul piano nazionale dei lavoratori
dipendenti o autonomi, degli imprenditori ovvero dei movimenti
associativi di carattere cooperativo o con finalita' formative e
sociali" (terzo comma).
Or non puo' certo esser precluso alla Regione, nell'indicare le
"modalita' d'attuazione" delle attivita' di formazione professionale,
stabilire precisi criteri di scelta degli enti pubblici e privati
chiamati ad organizzare o concorrere alla realizzazione delle
predette attivita', finanziate, almeno in prevalenza, dalla stessa
Regione. Come non puo' esser precluso a quest'ultima stabilire (cfr.
quarto comma dell'art. 8 della legge regionale in esame) i requisiti
dei quali devono essere forniti e le condizioni alle quali devono
rispondere i soggetti privati per essere ammessi alla stipula delle
predette convenzioni: basta leggere alcuni dei citati requisiti (es.
avere come fine la formazione professionale; disporre di strutture,
capacita' organizzative ed attrezzature idonee; non perseguire scopi
di lucro; garantire il controllo sociale delle attivita'; applicare
al personale il contratto nazionale di lavoro di categoria
avvalendosi di quello ricompreso nelle ivi indicate "graduatorie"
ecc.) per rendersi conto che si tratta di requisiti e condizioni
mirati a garantire, oltre alla serieta' ed efficienza delle
attivita', i diritti dei docenti e degli allievi.
Ne' la Regione puo' esser vincolata, una volta ammesso il
"riconoscimento" di corsi di formazione professionale, finanziati e
gestiti da enti pubblici (cfr. art. 9 della legge in esame) a
concedere lo stesso riconoscimento anche agli enti privati, quando
gia' questi ultimi sono ammessi a stipulare accordi o convenzioni, ai
sensi del precedente art. 8, con gli enti pubblici organizzatori.
La "presa d'atto", da parte della Regione, di cui all'art. 11
della legge n. 69 del 1981, riguarda, pertanto, unicamente "i corsi
liberi a carattere professionale organizzati da scuole ed enti
privati o da imprese nell'ambito dei propri programmi produttivi".
Nessuno impedisce, e tantomeno gli artt. 7, 8, 9 e 11 della legge in
esame, che gli enti privati ed imprese, se forniti dei richiesti
requisiti, oltre od "al di fuori" dell'organizzazione, per proprio
conto, di corsi liberi ai sensi dell'art. 11, partecipino, a mezzo
delle convenzioni piu' volte ricordate, a corsi ed attivita'
finanziate dalla Regione.
Un motivo d'incostituzionalita' e', invece, ravvisabile nel primo
comma dell'art. 11 della legge in esame. Non e', invero, consentito
alla Regione subordinare la presa d'atto dei corsi liberi
all'"armonia" dei medesimi con le "indicazioni della programmazione
regionale": tale subordinazione pone ai privati una condizione
violativa del diritto di cui al terzo comma dell'art. 33 Cost.
A parte quest'ultimo rilievo, le disposizioni impugnate, mentre
rispettano il dettato di cui all'art. 33, terzo comma, Cost., sono
estranee alla comprensione dell'art. 33, quarto comma, Cost., in
quanto non investono questioni attinenti ai "requisiti" (diritti ed
obblighi) delle scuole non statali che chiedono la parita' e che,
come si e' sopra indicato, non sono oggetto del presente giudizio.
Ne' e' sostenibile che la disciplina di cui agli artt. 7, 8, 9 e 11
della legge in esame indirettamente venga ad "impedire" la richiesta
e la concessione della "parita'", di cui all'art. 33, quarto comma,
Cost., quando, nelle disposizioni impugnate, oltre ai corsi liberi di
cui all'art. 11 della legge in esame, e' anche previsto il
coinvolgimento di enti ed imprese private nello stesso svolgimento
delle attivita' di formazione professionale organizzate dagli enti
pubblici e finanziate dalla Regione. Mentre non e' per nulla precluso
agli stessi enti ed imprese private, ove forniti dei prescritti
requisiti, di richiedere la parita' ai sensi del quarto comma
dell'art. 33 Cost.
Le disposizioni impugnate (a parte la citata censura
d'illegittimita' parziale del primo comma dell'art. 11) non violano
neppure l'art. 117, primo comma, Cost. L'art. 2, quarto comma, della
legge statale 21 dicembre 1978, n. 845, secondo l'assunto della
difesa della Regione Umbria, dovrebbe essere interpretato in
coordinazione con i commi precedenti (con i quali si definiscono i
contenuti delle attivita' di formazione professionale con riguardo
alle categorie di potenziali utenti ed ai settori d'intervento) come
enunciazione del principio secondo cui i contenuti, l'oggetto delle
attivita' di formazione professionale ("l'esercizio", appunto, delle
stesse attivita') sono discrezionalmente determinati secondo i fini
ai quali le attivita' sono preordinate. Non e' questa la sede per
precisare l'esatta interpretazione del precitato art. 2: quand'anche
esso venga "letto" come affermazione d'un principio, applicativo alla
formazione professionale, del piu' generale principio di cui al terzo
comma dell'art. 33 Cost., ugualmente deve concludersi che le
disposizioni impugnate non violano, per le ragioni innanzi
sottolineate, neppure l'art. 2 della legge quadro 21 dicembre 1978,
n. 845 e, di conseguenza, non contravvengono al dettato di cui
all'art. 117, primo comma, Cost.