ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 5 e 17 della
legge 29 ottobre 1971, n. 889 (Norme in materia di previdenza per gli
addetti ai pubblici servizi di trasporto), promossi con le seguenti
ordinanze:
1) ordinanza emessa il 21 maggio 1983 dal Pretore di Bari nei
procedimenti civili riuniti vertenti tra Del Vecchio Gaspare ed altri
e l'I.N.P.S., iscritta al n. 784 del registro ordinanze 1983 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 60 dell'anno
1984;
2) n. 3 ordinanze emesse il 28 settembre 1983 dal Pretore di
Benevento nei procedimenti civili vertenti tra Ambrosini Rosalina,
Gilardi Camillo e Battaglia Antonio e l'I.N.P.S., iscritte ai nn.
961, 962 e 963 del registro ordinanze 1983 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46 dell'anno 1984;
3) ordinanza emessa il 4 luglio 1985 dal Tribunale di Foggia nei
procedimenti civili riuniti vertenti tra Albanese Donato ed altri e
l'I.N.P.S., iscritta al n. 668 del registro ordinanze 1985 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 9, prima
serie speciale dell'anno 1986;
Visti gli atti di costituzione di Del Vecchio Gaspare ed altro, di
Baido Umberto e dell'I.N.P.S. nonche' gli atti di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 1988 il Giudice
relatore Aldo Corasaniti;
Uditi gli avvocati Luciano Ventura per Del Vecchio Gaspare ed
altro, Franco Agostini per Baido Umberto e Paolo Boer per l'I.N.P.S.
e l'Avvocato dello Stato Antonio Palatiello per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Il Pretore di Bari, nel procedimento civile promosso da Baido
Umberto e altri nei confronti dell'I.N.P.S., quale gestore del fondo
di previdenza per gli addetti ai pubblici servizi di trasporto, per
sentir dichiarare compreso nella retribuzione pensionabile il
compenso per lavoro prestato oltre l'orario contrattuale in base a
turni fissi e continuativi, ha sollevato, con ordinanza emessa il 21
maggio 1983 (R.O. n. 784/83), questione di legittimita'
costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 36, 38, 42 e 53 Cost.,
degli artt. 5 e 17 della legge 29 ottobre 1971, n. 889 (Norme in
materia di previdenza per gli addetti ai pubblici servizi di
trasporto), in quanto escludono, per costante interpretazione della
giurisprudenza di legittimita', la pensionabilita' del compenso
erogato per lo straordinario prestato in base a turni obbligatori
predisposti dall'azienda per esigenze normali e permanenti del
servizio.
Osserva il giudice a quo che tale lavoro non puo' essere
considerato in senso stretto "straordinario", in quanto costituisce
in realta' una prestazione obbligatoria, ordinaria e continuativa,
che viene retribuita con una percentuale fissa della retribuzione
determinata secondo la qualifica. Pertanto, detta retribuzione, che
viene assoggettata alle trattenute previdenziali, dovrebbe essere
considerata pensionabile.
Gli artt. 20 e 21 della legge 28 luglio 1961, n. 830
assoggettavano a retribuzione il compenso per il lavoro straordinario
di turno, ma lo escludevano dalla retribuzione pensionabile: detta
interpretazione era stata, peraltro, disattesa dalla costante
giurisprudenza della Corte di cassazione, che aveva affermato il
princi'pio secondo il quale la retribuzione per lavoro straordinario
di turno costituisce il corrispettivo di prestazioni continuative ed
obbligatorie effettuate oltre l'orario contrattuale, al fine di
soddisfare esigenze ordinarie e costanti di servizio, e doveva quindi
essere fatta rientrare tra gli elementi accessori di cui alla lettera
c) del citato art. 20, inclusi nella retribuzione pensionabile.
Detta situazione si e' modificata dopo l'entrata in vigore della
legge n. 889 del 1971, che ha fornito, all'art. 5, ultimo comma, una
nuova definizione del lavoro straordinario, indicato come "quello
effettuato in eccedenza alla durata normale del lavoro previsto dai
vigenti contratti collettivi". Ed al riguardo il Supremo Collegio ha
ritenuto che l'art. 5 abbia carattere innovativo ed ha escluso la
pensionabilita' del compenso erogato per lo straordinario di turno
(Cass., sez. un., 26 novembre 1981, n. 6281).
Tale interpretazione, ad avviso del giudice a quo, pone problemi
di legittimita' costituzionale della norma contenuta nel citato art.
5, e delle altre disposizioni che stabiliscono la non pensionabilita'
di parte della retribuzione imponibile ai fini contributivi ed in
particolare di quella per lavoro straordinario (art. 17, legge n. 889
del 1971).
Per l'assicurazione generale obbligatoria dei lavoratori
dipendenti, la retribuzione imponibile corrisponde, ai sensi
dell'art. 12 della legge 30 aprile 1969, n. 153, a quella
pensionabile, e deve comprendere tutto cio' che il prestatore d'opera
riceve dal datore di lavoro in denaro o in natura e come
corrispettivo dell'attivita' espletata.
Nella fattispecie, la non coincidenza tra la retribuzione
imponibile e quella pensionabile viene quindi a violare il princi'pio
di corrispettivita' che deve sussistere tra le stesse.
Sarebbero violati, in tal modo, gli artt. 36 e 38 Cost., in
quanto, mentre l'imposizione provoca una diminuzione della
retribuzione, la non pensionabilita' di parte della retribuzione
riduce il trattamento pensionistico in violazione dell'art. 38 Cost.
Sarebbe violato, altresi', l'art. 3 Cost., in quanto, seguendo
l'interpretazione del S.C., si viene ad attribuire un trattamento
pensionistico identico a lavoratori che hanno effettuato prestazioni
diverse ed hanno ricevuto retribuzioni differenziate.
Osserva, infine, il giudice a quo che non sarebbe legittimo da
parte dell'I.N.P.S. trattenere parte dei contributi versati sia dalle
aziende che dai lavoratori, senza computarli ai fini delle
prestazioni da erogare, e che in detto comportamento potrebbe
ravvisarsi violazione degli artt. 42 e 53 Cost.
2. - Si sono costituiti davanti a questa Corte Baido Umberto, Del
Vecchio Gaspare e Giovannelli Emanuele, sollecitando l'accoglimento
della questione.
Si e' altresi' costituito l'I.N.P.S., contestando la fondatezza
della questione.
Dopo aver sottolineato l'articolata specificita' dei regimi
previdenziali presenti nell'ordinamento italiano, osserva l'Istituto
che, per vari aspetti, il personale delle aziende di trasporto gode
di un trattamento previdenziale privilegiato (a 36 anni di
anzianita', la pensione e' ragguagliata al 90 per cento della
retribuzione dell'ultimo anno, mentre nel regime generale a 36 anni
la pensione e' pari al 72 per cento della retribuzione media degli
ultimi cinque anni).
Rileva ancora l'I.N.P.S. che, ai sensi dell'art. 33 della legge n.
889 del 1971, l'iscritto ha facolta' di optare per il trattamento
garantito dall'assicurazione generale, in luogo di quello previsto
dal fondo speciale.
In particolare, circa la dedotta lesione dell'art. 3 Cost.,
osserva l'Istituto che l'esclusione del compenso per lavoro
straordinario, lungi dal costituire un fattore di discriminazione,
risponde ad esigenze di uniformita' di trattamento nell'ambito delle
stesse qualifiche.
Quanto alla violazione degli artt. 42 e 53 Cost., l'I.N.P.S. pone
in risalto come la censura pecchi di sommarieta' e genericita' nella
sua formulazione.
3. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, che ha dedotto
l'infondatezza della questione.
Ha infatti rilevato l'interveniente che la legge n. 889 del 1971
non ha innovato la preesistente disciplina, che escludeva anch'essa
il lavoro straordinario dalla base pensionabile, ma si e' limitata a
fornire una nuova definizione del lavoro straordinario.
Circa la lesione degli artt. 3, 36 e 38 Cost., ha osservato
l'Avvocatura dello Stato che gli artt. 5 e 17 della legge n. 889 del
1971 rispondono all'esigenza di scoraggiare il ricorso al lavoro
straordinario, e che l'esclusione del relativo compenso dalla base
pensionabile non rende deteriore il sistema previdenziale degli
addetti ai pubblici servizi di trasporto rispetto agli altri regimi.
4. - Il Pretore di Benevento, con tre ordinanze identiche emesse
il 28 settembre 1983 nei procedimenti civili vertenti tra Ambrosini
Rosolina e I.N.P.S. (R.O. n. 961/83), tra Gilardi Camillo e I.N.P.S.
(R.O. n. 962/83) e tra Battaglia Antonio e I.N.P.S. (R.O. n. 963/83),
e concernenti tutti la computabilita' nella retribuzione pensionabile
del compenso per il lavoro straordinario prestato in maniera fissa e
continuativa, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale,
in riferimento all'art. 3 Cost., degli artt. 5 e 17 della legge n.
889 del 1971, in quanto tale computabilita' escludono.
Ad avviso del giudice a quo la suddetta normativa realizza infatti
una ingiustificata disparita' di trattamento:
a) tra lavoratori collocati in pensione prima o dopo l'entrata
in vigore della legge n. 889 del 1971 (innovativa, sul punto, in
senso restrittivo, rispetto alla legge 28 luglio 1961, n. 830,
nell'interpretazione resa dalla giurisprudenza), che pure versano
nella identica condizione di aver prestato lavoro straordinario fisso
e continuativo;
b) tra lavoratori che prestino lavoro straordinario fisso e
continuativo in base a contratti collettivi aziendali che lo
considerino compreso nel normale orario di lavoro (con conseguente
computabilita' ai fini pensionistici, secondo costante giurisprudenza
di legittimita'), e lavoratori che eguali prestazioni effettuino in
base a turni di lavoro disposti dal datore di lavoro ed accettati di
fatto (per i quali detta computabilita' e' esclusa, ritenendo la
Cassazione non equiparabile tale ipotesi a quella suindicata), in
base al dato puramente formale costituito dalla diversa natura
dell'atto che ha dato luogo alla prestazione.
5. - Nei tre giudizi davanti a questa Corte si e' costituito
l'I.N.P.S., contestando la fondatezza della questione.
Osserva l'Istituto che la legge n. 889 del 1971 non ha introdotto
un trattamento previdenziale deteriore, ma si e' limitata a fornire
un piu' corretto criterio di individuazione del lavoro straordinario;
che, in ogni caso, rientra nella discrezionalita' del legislatore
determinare l'ammontare delle prestazioni previdenziali e delle
variazioni di esse nel corso del tempo; che la possibilita' di
modificare la durata del normale orario di lavoro prevista dalla
contrattazione nazionale va riconosciuta soltanto ad espressa
disposizione di accordo collettivo aziendale.
6. - Il Tribunale di Foggia, nel procedimento civile vertente tra
Albanese Donato e altri nei confronti dell'I.N.P.S. e concernente la
computabilita' ai fini pensionistici del lavoro straordinario
continuativo di turno, ha sollevato, con ordinanza emessa il 4 luglio
1985 (R.O. n. 668/85), questione di legittimita' costituzionale, in
riferimento agli artt. 36, comma primo, e 38, comma secondo, Cost.,
degli artt. 5, ultimo comma, e 17 della legge n. 889, in quanto
escludono tale computo.
Ad avviso del giudice a quo, venendo meno, nel computo delle
indennita' accessorie rilevanti ai fini pensionistici, il compenso
per lavoro straordinario prestato con continuita':
a) viene elisa una componente costante della retribuzione,
quantitativamente apprezzabile, con conseguente incidenza sulla
adeguatezza della retribuzione stessa, garantita ex art. 36 Cost.,
nonche' su quella del trattamento pensionistico, che di quello
connesso all'attivita' lavorativa costituisce proiezione (Corte
cost., sent. n. 302 del 1983);
b) viene altresi' leso il princi'pio fondamentale della
corrispettivita' e proporzionalita' tra trattamento pensionistico e
quantita' del lavoro, desumibile dall'estensione della garanzia
dettata espressamente dall'art. 36 Cost. per la retribuzione al
trattamento pensionistico.
7. - Si e' costituito davanti a questa Corte l'I.N.P.S.,
contestando la fondatezza della questione.
Osserva l'Istituto che i diversi regimi pensionistici rispondono
alla funzione di garantire mezzi adeguati alle esigenze di vita entro
fasce di reddito ritenute volta a volta congrue dal legislatore
ordinario, senza instaurare una diretta correlazione tra reddito da
retribuzione e pensione.
Il princi'pio di proporzionalita' tra retribuzione e pensione
attraverso il collegamento tra art. 36 e art. 38 Cost., non sembra
possa essere affermato, poiche' l'art. 38 Cost. non detta espliciti
criteri di proporzionalita' della pensione dal momento che detto
articolo, al comma secondo, attraverso la soppressione, in sede
costituente, dell'espressione "in ragione del lavoro prestato",
intende lasciare al legislatore ordinario la liberta' di fissare il
rapporto tra retribuzione e pensione secondo criteri valutati,
momento per momento, come piu' opportuni.
Tale princi'pio risulta affermato dalla Corte costituzionale (Ord.
n. 44 del 1985), che ha dichiarato la manifesta infondatezza della
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 17, comma terzo,
della legge n. 889 del 1971, il quale dispone la non computabilita'
di talune variazioni retributive intervenute nel biennio antecedente
la cessazione dal servizio. In tale occasione, e' stato ribadito il
princi'pio della valutazione discrezionale del legislatore (Sent. n.
62 del 1980) in ordine ai livelli pensionistici, per cui e' compito
della legge ordinaria stabilire se "il livello della pensione debba
poter attingere il traguardo della integrale coincidenza con la
retribuzione goduta all'atto della cessazione dal servizio".
Considerato in diritto
1. - Le ordinanze dei Pretori di Bari (R.O. n. 784/83) e Benevento
(R.O. nn. 961, 962 e 963/83) e del Tribunale di Foggia (R.O. n.
668/85) impugnano tutte gli artt. 5 e 17 della legge 29 ottobre 1971,
n. 889, intitolata "Norme in materia di previdenza per gli addetti ai
pubblici servizi di trasporto". I giudizi possono pertanto essere
riuniti e definiti con unica decisione.
2. - Dispone l'art. 5 della legge n. 889/1971 che nella
retribuzione degli addetti ai pubblici servizi di trasporto soggetta
a contributo previdenziale e' ricompreso il "compenso per lavoro
straordinario, anche se corrisposto in misura forfettaria" (lett. e).
L'ultimo comma del predetto articolo precisa, al riguardo, che "per
lavoro straordinario si intende quello effettuato in eccedenza alla
durata normale del lavoro prevista dai vigenti contratti collettivi".
A sua volta, l'art. 17 della stessa legge stabilisce, al primo
comma, che gli elementi costitutivi della retribuzione sulla quale si
determina la misura della pensione sono soltanto quelli indicati nel
precedente art. 5, con esclusione di quello di cui alla lett. e), e
cioe' del compenso per lavoro straordinario.
Ad avviso dei giudici a quibus dal combinato disposto delle
suindicate norme deriva l'esclusione dalla base pensionabile,
nonostante l'assoggettamento a contribuzione, del compenso per il
lavoro prestato oltre l'orario contrattuale, anche se con continuita'
e secondo turni prestabiliti.
Tale disciplina e' ritenuta lesiva:
A) dell'art. 3 Cost., poiche' determina un trattamento
pensionistico eguale per lavoratori che hanno eseguito prestazioni
diverse e conseguito retribuzioni diverse, cosi' penalizzando coloro
che hanno effettuato lavoro straordinario di turno (Pret. Bari, R.O.
n. 784/83);
B) ancora dell'art. 3 Cost., poiche' determina una ingiustificata
disparita' di trattamento fra lavoratori collocati in pensione prima
o dopo l'entrata in vigore della legge n. 889/1971, della quale e'
postulata la portata peggiorativa rispetto alla precedente legge 28
luglio 1961, n. 830, che avrebbe ammesso la computabilita' nella base
pensionabile dello straordinario di turno (Pret. Benevento, R.O. nn.
961, 926 e 963/83);
C) ancora dell'art. 3 Cost., poiche' determina una ingiustificata
disparita' di trattamento tra lavoratori che prestino lavoro
straordinario di turno in base a contratti collettivi aziendali che
lo considerano compreso nel normale orario di lavoro - con
conseguente inserimento nella base pensionabile - e lavoratori che lo
stesso lavoro straordinario prestino in via di fatto - con esclusione
del computo ai fini pensionistici, in quanto trattasi di lavoro
effettuato in eccedenza alla durata normale prevista dal contratto
nazionale - (Pret. Benevento, R.O. nn. 961, 962 e 963/83);
D) degli artt. 36 e 38 Cost., poiche' determina una apprezzabile
riduzione dell'adeguatezza della pensione e della sua
proporzionalita' rispetto alla quantita' del lavoro prestato (Pret.
Bari, R.O. n. 784/83; Trib. Foggia, R.O. n. 668/85);
E) degli artt. 42 e 53 Cost., poiche' le contribuzioni versate
sul compenso per lavoro straordinario non sono computate ai fini
delle prestazioni da erogare (Pret. Bari, R.O. n. 784/83).
3. - Le questioni non sono fondate.
Va anzitutto rilevato, per puntualizzare il quadro normativo di
riferimento, che anche la previgente legge n. 830/1961 escludeva
(art. 21, in relazione al precedente art. 20, lett. e) il lavoro
straordinario degli addetti ai pubblici servizi di trasporto dalla
base pensionabile.
La giurisprudenza, tuttavia, riteneva che il lavoro straordinario
"di turno", per la sua stabilita' e continuita', rientrasse nella
voce "elementi accessori spettanti con continuita'" (art. 20, lett.
c), e fosse quindi compreso nella base pensionabile (Cass. 26
novembre 1977, n. 5164).
La legge n. 889/1971 (artt. 5 e 17) ha confermato l'esclusione del
lavoro straordinario dalla base pensionabile, ma ha fornito di esso
una precisa definizione ("e' lavoro straordinario quello effettuato
in eccedenza alla durata normale del lavoro prevista dai vigenti
contratti collettivi"), che rende irrilevante ogni apprezzamento
circa la sua saltuarieta' o continuita'.
In tal senso e' la giurisprudenza di legittimita' e sulla base di
tale "diritto vivente" sono state sollevate le questioni di
legittimita' costituzionale all'esame di questa Corte.
4. - Venendo all'esame della questione sub A), osserva la Corte
che la violazione del princi'pio di eguaglianza all'interno della
categoria degli addetti ai pubblici servizi di trasporto, prospettata
sotto il profilo dell'ingiustificata erogazione dello stesso
trattamento pensionistico a lavoratori che non abbiano prestato
lavoro straordinario, e a lavoratori che tale lavoro abbiano invece
effettuato, non ricorre. Infatti, come ha osservato giustamente
l'I.N.P.S., l'esclusione del compenso per lavoro straordinario di
turno dalla base pensionabile appare giustificata: a) da esigenze di
praticita' e sollecitudine nella liquidazione della pensione, in
quanto essa evita difficili accertamenti di prestazioni lavorative
rese oltre l'orario normale di lavoro; b) da esigenze di perequazione
tra lavoratori di pari qualifica, in quanto la cennata esclusione
evita che le prestazioni di lavoro oltre l'orario normale, legate a
necessita' settoriali specifiche, determinino differenze di
trattamento pensionistico; c) da esigenze di sicurezza in tema di
trasporti, in quanto la cennata esclusione disincentiva il lavoro
straordinario, suscettivo, per la sua natura usurante, di mettere in
pericolo la detta sicurezza.
5. - Neppure sussiste la violazione del princi'pio di eguaglianza
per ingiustificata disparita' di trattamento tra lavoratori collocati
in pensione prima e dopo l'entrata in vigore della legge n. 889/1971,
come dedotta sub B). Invero, la giurisprudenza di questa Corte (sent.
n. 349/1985) ritiene consentita la modifica della disciplina
pensionistica, purche' le variazioni non siano irrazionali. E, nella
specie, la modifica conseguente alla disciplina del lavoro
straordinario contenuta nella legge n. 889/1971 deve ritenersi
giustificata dalla validita' e indilazionabilita' degli obbiettivi
perseguiti dalla detta disciplina, come individuati nel precedente n.
4.
6. - Quanto alla questione di cui alla lett. C), osserva la Corte
che la dedotta disparita' di trattamento tra lavoratori che prestino
lavoro straordinario di turno in base a contratti collettivi
aziendali (che riconducono tali ore di lavoro nell'ambito dell'orario
normale) e lavoratori che lo prestino in via di fatto, accettando
cosi' le disposizioni aziendali, non e' utilmente prospettabile.
Essa, infatti, non deriva dalla legge impugnata (che riserva alla
contrattazione collettiva la determinazione della durata normale
dell'orario di lavoro), ma dal concreto esplicarsi, in via di fatto,
delle relazioni tra aziende e lavoratori.
7. - In punto di dedotta violazione degli artt. 36 e 38 Cost.
(questione sub D), e' sufficiente ricordare, per ravvisarne
l'insussistenza, che questa Corte ha piu' volte affermato che il
princi'pio della proporzionalita' ed adeguatezza della pensione,
enunciato dai suindicati parametri costituzionali, non comporta che
"il livello della pensione... debba poter attingere il traguardo
della integrale coincidenza con la retribuzione goduta all'atto della
cessazione del servizio" (sentt. n. 26/1980; n. 349/1985; n.
173/1986; ord. n. 44/1985).
8. - Per quanto attiene, infine, alla pretesa violazione degli
artt. 42 e 53 Cost. (questione sub E) per effetto dell'esclusione di
una parte della retribuzione, assoggettata a contribuzione, dalla
base pensionabile, osserva la Corte che il richiamo dei suindicati
parametri costituzionali appare evidentemente non pertinente.
La disciplina censurata non incide, infatti, sull'istituto della
proprieta', al quale e' rivolto l'art. 42 Cost., poiche' non
determina ablazione di beni, ma disciplina un particolare aspetto del
trattamento pensionistico degli addetti ai servizi pubblici di
trasporto (cfr. sent. n. 349/1985).
Ne' puo' venire in considerazione l'art. 53 Cost., poiche', come
questa Corte ha piu' volte affermato (sentt. n. 349/1985; n.
173/1986), la contribuzione previdenziale non ha natura di
imposizione tributaria, ma di prestazione patrimoniale diretta a
concorrere agli oneri finanziari del regime previdenziale dei
lavoratori.