ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia
notificato il 7 luglio 1980, depositato in Cancelleria il 15 luglio
successivo ed iscritto al n. 18 del registro ricorsi 1980, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito della lettera n. 117407 -
Pos. B/ /14-7-84/6 in data 18 aprile 1980 del Ministero per
l'Agricoltura e le Foreste, nella parte in cui non viene riconosciuto
alla Regione il potere di approvare le ordinanze del Commissario
degli usi civici relativamente a legittimazione di occupazioni
abusive di terreni di uso civico.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1988 il Giudice relatore
Mauro Ferri;
Uditi l'avv. Gaspare Pacia per la Regione Friuli-Venezia Giulia e
l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. Il Ministero dell'Agricoltura e Foreste, venuto a conoscenza,
su segnalazione del Commissario agli usi civici di Trieste, che una
ordinanza commissariale di legittimazione dell'occupazione di terreni
di uso civico era stata approvata dal Presidente della Giunta
regionale del Friuli-Venezia Giulia con decreto 21 febbraio 1977,
chiedeva il parere del Consiglio di Stato in ordine alla perma nenza
del potere del Presidente della Repubblica di approvare, ai sensi
dell'art. 10, ultimo comma, della legge 16 giugno 1927, n. 1766, le
legittimazioni in questione.
Intervenuto - in senso favorevole alla competenza statale - il
parere del Consiglio di Stato in data 6 febbraio 1980 (sezione
seconda, n. 197/79), il Ministero invitava il Commissario agli usi
civici "agli ulteriori adempimenti di competenza" con lettera del 18
aprile 1980, trasmessa dal Commissario al Presidente della Giunta
regionale in data 7 maggio 1980.
La Regione ha sollevato, quindi, con ricorso notificato il 7
luglio 1980, conflitto di attribuzioni nei confronti dello Stato,
deducendo che la menzionata lettera e' invasiva della sfera di
competenza ad essa riservata dall'art. 4, n. 4, dello Statuto
speciale di autonomia - secondo il quale la materia degli usi civici
rientra nella potesta' legislativa esclusiva o primaria della regione
-, e dall'art. 1 del d.P.R. 26 agosto 1965, n. 1116, in base al quale
tutte le funzioni degli organi centrali e periferici dello Stato in
tale materia sono trasferite all'amministrazione regionale.
Contestando le argomentazioni svolte dal Consiglio di Stato nel
citato parere, la ricorrente sostiene che l'espressione "organi
centrali e periferici dello Stato" e' comprensiva del Capo dello
Stato, anche perche' l'approvazione delle ordinanze commissariali in
questione costituisce atto amministrativo di controllo e non atto di
speciale prerogativa presidenziale, come risulterebbe anche dal fatto
che l'art. 66 del d.P.R. n. 616/1977, quanto alle regioni ordinarie,
ha condizionato detta approvazione all'intesa con la regione
interessata.
Inoltre, prosegue la ricorrente, e' priva di fondamento la tesi,
contenuta nel parere, secondo cui lo stretto collegamento sistematico
che esisterebbe tra le norme che regolano la nomina dei Commissari
regionali e quelle che prevedono l'esercizio del potere di
legittimazione e il controllo dell'esercizio stesso "non interferisce
sulla potesta' legislativa regionale, ma impedisce, fino a quando
questa non sia stata esercitata, soluzioni contingenti e parziali":
tale affermazione non tiene conto, conclude la ricorrente, del
rigoroso parallelismo fra competenze legislative e competenze
amministrative regionali, per cui il riconoscimento alla regione del
potere di eliminare o di novare, in sede legislativa, una certa
attribuzione amministrativa si traduce nel correlativo riconoscimento
che detta attribuzione gia' appartiene alla competenza amministrativa
regionale.
2. Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi in
giudizio, conclude per il rigetto del ricorso.
Richiamato il parere del Consiglio di Stato, l'Avvocatura rileva
che l'atto di approvazione del Presidente della Repubblica non si
inserisce nel procedimento amministrativo che si svolge dinanzi al
Commissario e che si conclude con l'ordinanza che dispone la
legittimazione, ma costituisce espressione di un potere di controllo
su quel procedimento e su quell'atto.
L'approvazione in questione, poi, prosegue l'Avvocatura, non
rientra neppure esclusivamente nella materia degli usi civici, in
quanto essa e' condizione di efficacia dell'ordinanza di
legittimazione e gli effetti di questa consistono nella
trasformazione della proprieta' demaniale in allodio, cioe' in
proprieta' individuale: sotto quest'ultimo aspetto l'atto eccede
certamente la competenza regionale, data la riserva di legge ex art.
42, secondo comma, Cost. in materia di disciplina della proprieta'.
Cio' sarebbe confermato anche dagli artt. 66, penultimo comma, e 71,
lett. i, del d.P.R. n. 616/1977, i quali, sia pur dettati per le
regioni a statuto ordinario, nel ribadire il potere del Presidente
della Repubblica di emanare l'atto in esame (che ha gli effetti
indicati sul regime di proprieta'), dimostrano che nell'intendimento
del legislatore delegato trattasi di competenza che non rientra
esclusivamente nella materia dell'agricoltura e foreste, comprensiva
di quella degli usi civici.
3. La ricorrente Regione Friuli-Venezia Giulia ha depositato
memoria aggiuntiva, insistendo per l'accoglimento del ricorso.
Premesso che gli "usi civici" sono attribuiti alla Regione
Friuli-Venezia Giulia a titolo di competenza primaria come materia a
se' stante e non, come previsto per le regioni a statuto ordinario,
quale submateria dell'agricoltura e foreste, la ricorrente rileva che
essa ben potrebbe dettare una nuova disciplina della materia stessa
(nel rispetto, ovviamente, dei limiti di cui all'art. 4 dello
Statuto) anche in contrasto con i principi fondamentali delle leggi
statali che la regolano; e, pertanto, se, come e' pacifico, la
regione puo' innovare anche radicalmente la disciplina degli usi
civici, non si puo' poi affermare che il potere di approvazione (che
la regione potrebbe in teoria anche eliminare) sia rimasto allo
Stato. E', cioe', erronea la tesi dello Stato secondo cui non
basterebbe il generico trasferimento alle regioni delle competenze
amministrative statali relative a un certo settore a spogliare gli
organi statali di quelle competenze, ma occorrerebbe invece che la
regione legiferi diversamente cosi' da attribuirle agli organi
regionali, mediante una novazione legislativa regionale della
corrispondente legge statale.
Inoltre, se si condiziona la permanenza del potere di approvazione
del Presidente della Repubblica alla sola circostanza che la regione
non legiferi diversamente, bisogna riconoscere che tale potere,
eliminabile ad libitum dal legislatore regionale, ha ben poco di
quella "regia prerogativa" che ne avrebbe impedito il passaggio alla
regione.
Il fatto, poi, che alle regioni a statuto ordinario e' stato
assegnato un livello di partecipazione nel procedimento di
legittimazione mediante la "intesa" in sede di approvazione,
giustifica pienamente che la Regione Friuli-Venezia Giulia, in quanto
regione ad autonomia speciale, dotata in materia di competenza
primaria, vi provveda in via esclusiva.
Considerato in diritto
1. - La questione che la Corte, nel presente giudizio, e' chiamata
a decidere consiste nello stabilire se la competenza ad approvare le
legittimazioni di occupazioni abusive di terreni di uso civico (artt.
9 e 10 della legge 16 giugno 1927, n. 1766) spetti, per quanto
concerne il territorio della Regione Friuli-Venezia Giulia, allo
Stato, mediante decreto del Presidente della Repubblica, ovvero alla
regione stessa.
La ricorrente, infatti, ha sollevato conflitto di attribuzioni nei
confronti dello Stato in relazione alla lettera del Ministero
dell'Agricoltura e Foreste del 18 aprile 1980 (diretta al Commissario
regionale per la liquidazione degli usi civici e da questo trasmessa
al Presidente della Giunta regionale), con la quale, sulla base del
parere - richiesto dalla stessa Amministrazione - espresso dal
Consiglio di Stato in data 6 febbraio 1980, veniva rivendicata allo
Stato la competenza in questione. Ad avviso della ricorrente, invece,
essa spetta alla regione sulla base dell'art. 4, n. 4, dello Statuto
speciale di autonomia (l. cost. 31 gennaio 1963, n. 1), che
attribuisce alla potesta' legislativa esclusiva della regione la
materia "usi civici", nonche' dell'art. 1 del d.P.R. 26 agosto 1965,
n. 1116 (contenente norme di attuazione dello statuto speciale in
varie materie), secondo cui le attribuzioni degli organi centrali e
periferici dello Stato in materia, fra l'altro, di usi civici, sono
esercitate nel territorio della regione dall'amministrazione
regionale.
2. - Il ricorso e' fondato.
Il citato art. 9 della legge 16 giugno 1927, n. 1766 prevede che,
qualora sulle terre di uso civico siano avvenute occupazioni, queste,
ove concorrano determinate condizioni, possono essere legittimate; a
cio' provvedono i commissari regionali per la liquidazione degli usi
civici e le ordinanze di legittimazione da essi emanate devono essere
"sottoposte all'approvazione sovrana", ai sensi dell'ultimo comma del
successivo art. 10. Va, innanzitutto, rilevato che all'atto di
approvazione non puo' certamente piu' attribuirsi la natura di atto
di "prerogativa regia", come sostenuto in passato da alcuni autori,
che lo consideravano assimilabile al rescriptum gratiae: la
successiva elaborazione dottrinale e giurisprudenziale ha portato al
superamento di tale concezione, come riconosce la stessa Avvocatura
dello Stato nell'atto di costituzione. Del resto, una simile teoria
e' assolutamente inconciliabile con l'art. 66, settimo comma, del
d.P.R. n. 616 del 1977, il quale, con riferimento alle regioni a
statuto ordinario, stabilisce che l'approvazione in questione e'
effettuata con decreto del Presidente della Repubblica "d'intesa" con
la regione interessata: la necessita' dell'intesa con la regione
esclude, infatti, evidentemente, che possa parlarsi di atto di
"prerogativa sovrana".
Cio' posto, e' tuttora oggetto di dibattito il problema se al
provvedimento in esame debba attribuirsi natura di atto costitutivo,
che conclude il procedimento di legittimazione, ovvero quella (che
sembra prevalere nella giurisprudenza piu' recente del Consiglio di
Stato) di atto di controllo, mera condizione di efficacia
dell'ordinanza commissariale di legittimazione.
Ma la soluzione di tale problema non e' determinante ai fini del
presente giudizio. Quale che sia, infatti, la natura giuridica (di
amministrazione attiva o di controllo) dell'atto di approvazione, va
ritenuto che la competenza ad emanarlo spetti, per il territorio
della regione ricorrente, all'amministrazione regionale.
Invero, da un lato l'art. 4, n. 4, dello statuto speciale per il
Friuli-Venezia Giulia attribuisce alla potesta' legislativa primaria
della regione la materia "usi civici", considerata, va sottolineato,
quale materia a se stante e non quale sub-materia dell'"agricoltura e
foreste", come avviene per le regioni a statuto ordinario;
dall'altro, le attribuzioni nella stessa materia degli "organi
centrali e periferici dello Stato" sono state trasferite alla
regione, ai sensi dell'art. 1 del d.P.R. n. 1116 del 1965, e, una
volta escluso, come sopra detto, che l'atto di approvazione delle
legittimazioni costituisca atto di "prerogativa regia", non puo' non
ritenersi che esso, quale che sia poi la sua specifica funzione,
rientri nell'ampia dizione di cui alla norma citata. La soluzione cui
si e' giunti riceve, poi, ulteriore conferma dalla considerazione
che, se alle regioni a statuto ordinario e' riconosciuta - ai sensi
dell'art. 66 del d.P.R. n. 616 del 1977 - la partecipazione al
provvedimento di approvazione mediante la procedura dell'"intesa",
appare pienamente legittimo attribuire alla regione ricorrente, sulla
base delle richiamate norme parametro, la piena competenza ad
adottare l'atto in questione, tenendo conto, da un lato, che ad essa
non potrebbe comunque riservarsi un trattamento deteriore di quello
attribuito alle regioni a statuto ordinario (cfr. sentt. nn. 216 e
304/85), e, dall'altro, che essa gode, come s'e' visto, rispetto a
queste ultime, nella materia de qua, di un ben piu' ampio grado di
competenza.
3. - Occorre a questo punto dar conto di due obiezioni sollevate
dall'Avvocatura dello Stato. La prima (peraltro solo indirettamente
proposta mediante il generico rinvio al parere del Consiglio di Stato
del 6 febbraio 1980, in cui e' espressamente enunciata) consiste nel
sostenere che il permanere della competenza statale ad emanare l'atto
in discussione deriverebbe dal mancato esercizio, fino a questo
momento, nella materia de qua della potesta' legislativa riconosciuta
alla ricorrente dallo statuto speciale.
La tesi non puo' essere condivisa.
E' ben vero che, ai sensi dell'art. 64 dello statuto speciale per
il Friuli-Venezia Giulia, nelle materie di competenza legislativa
della regione continuano ad applicarsi le leggi statali fino a quando
la regione non legiferi a sua volta (principio, del resto, ovvio, in
quanto teso ad evitare vuoti legislativi); ma cio' non toglie che la
legge statale, ove la regione non ritenga di dover a quella
sostituire una propria diversa disciplina, vada si' applicata, ma
trasferendo agli organi regionali le attribuzioni dalla legge statale
conferite ad organi centrali dello Stato, secondo il dettato del
citato art. 1 del d.P.R. n. 1965, nel quale, come s'e' detto, va
ricompreso il provvedimento in discussione.
In secondo luogo, l'Avvocatura dello Stato obietta che
l'approvazione delle legittimazioni non rientrerebbe esclusivamente
nella materia degli usi civici, ma toccherebbe anche la materia del
diritto di proprieta', producendo l'effetto della trasformazione del
demanio in allodio, cioe' in proprieta' individuale: ne conseguirebbe
che l'atto eccederebbe, comunque, la competenza della ricorrente.
Anche questa tesi non puo' essere accolta.
Il procedimento di legittimazione dell'occupazione di terre
gravate da uso civico ha, infatti, pacificamente natura
amministrativa: pertanto, analogamente a quanto affermato nella
sentenza n. 70 del 1970 (con la quale la Corte dichiaro' che spetta
alla Regione Friuli-Venezia Giulia il potere di riconoscere persone
giuridiche private nella materia delle istituzioni sportive, di cui
all'art. 4, n. 14, dello statuto regionale), va ritenuto che nel caso
in esame si tratta non di dettare una disciplina interna in materia
di rapporti privati, ma di esercitare, mediante un'attivita'
strettamente amministrativa, una competenza chiaramente indicata
nello statuto speciale di autonomia. Peraltro va sottolineato che
anche nel caso di cui alla citata pronuncia del 1970 l'atto di cui lo
Stato rivendicava la competenza era costituito da un decreto del Capo
dello Stato.
4. - In conclusione, in accoglimento del ricorso della Regione
Friuli-Venezia Giulia, va dichiarato che non spetta allo Stato il
potere di approvare le legittimazioni di occupazioni di terre di uso
civico comprese nel territorio della regione stessa, con conseguente
annullamento dell'atto impugnato.