ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi delle Regioni Lombardia, Lazio,
Veneto e Toscana (n. 2 ricorsi) notificati, rispettivamente, il 18
agosto, l'8 settembre, il 6 settembre, l'8 settembre 1978 e il 3
marzo 1983, depositati in Cancelleria il 1, il 18, il 23, il 26
settembre 1978 e il 17 marzo 1983 ed iscritti ai nn. 24, 26, 27 e 28
del registro ricorsi 1978 e n. 9 del registro ricorsi 1983, per
conflitti di attribuzione sorti a seguito: a) del decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 8 luglio 1978, recante:
"Direttive alle Regioni a statuto ordinario per l'esercizio delle
funzioni delegate in materia di distribuzione di carburanti"; b) del
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 31 dicembre 1982
avente ad oggetto: "Aggiornamento delle direttive alle Regioni a
statuto ordinario per l'esercizio delle funzioni delegate in materia
di distribuzione automatica di carburanti per uso di autotrazione";
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 1988 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi gli avvocati Umberto Pototschnig per la Regione Lombardia,
Sergio Panunzio per la Regione Lazio, Giulio Cevolotto per la Regione
Veneto, Calogero Narese per la Regione Toscana e l'Avvocato dello
Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Il presente giudizio per conflitto di attribuzione ha origine
da quattro ricorsi proposti dalle Regioni Lombardia, Lazio, Veneto e
Toscana avverso il d.P.C.M. 8 luglio 1978, per l'asserita violazione
delle competenze amministrative relative ai distributori di
carburanti, garantite alle regioni dagli artt. 117 e 118 Cost., come
attuati dagli artt. 52 e 54 lett. f) del d.P.R. 24 luglio 1977 n.
616, nonche' da un ricorso proposto dalla Regione Toscana per
l'asserita violazione delle medesime competenze in ordine al d.P.C.M.
31 dicembre 1982 che ha modificato il decreto del 1978.
1.1. - Con ricorso notificato il 18 agosto 1978 e depositato l'1
settembre successivo, la Regione Lombardia ha sollevato conflitto di
attribuzione in relazione al d.P.C.M. 8 luglio 1978, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale 10 luglio 1978, n. 191, avente ad oggetto:
"Direttive alle Regioni a statuto ordinario per l'esercizio delle
funzioni delegate in materia di distribuzione di carburanti".
Premesso che l'art. 52 del d.P.R. n. 616 del 1977 ha delegato alle
regioni "le funzioni amministrative relative ai distributori di
carburanti" senza riservare allo Stato alcuna funzione ad eccezione
della determinazione di "indirizzi" da parte del Governo e ricordato
che l'art. 54, lett. f), dello stesso d.P.R. n. 616 ha attribuito ai
comuni "le funzioni amministrative relative all'autorizzazione, sulla
base delle prescrizioni del C.I.P.E. e nell'ambito dei criteri
generali determinati dalla regione, all'installazione di distributori
di carburanti nel territorio comunale, ad eccezione di quelli
installati sulle autostrade", la ricorrente prospetta il dubbio che
con atto puramente amministrativo, quale il decreto impugnato, sia
stato leso l'ambito delle competenze ad essa assegnate, sulla base di
una delega di funzioni amministrative, dalle anzidette disposizioni
di legge.
In via pregiudiziale, la Regione osserva che non potrebbe
escludersi la lesione della propria sfera di attribuzione sol perche'
si tratta di competenze ad essa assegnate con legge di delega,
anziche' con norme costituzionali o, comunque, in modo
costituzionalmente imposto. A suo giudizio, infatti, una volta che la
delega sia stata disposta, la sua revoca potrebbe avvenire soltanto
con atto di pari efficacia, e non, come nel caso, con atto di valore
inferiore, cioe' con atto amministrativo.
Nel merito, la Regione Lombardia ritiene che siano invasivi delle
proprie competenze soprattutto i punti 8, 9 e 13 del decreto
impugnato. Il primo, infatti, anziche' stabilire atti di indirizzo,
ripristinerebbe in effetti la competenza statale sugli impianti
ubicati lungo le autostrade e i raccordi con caratteristiche
autostradali. Il punto 9, inoltre, nel mantenere la competenza
prefettizia sull'autorizzazione concernente i distributori utilizzati
esclusivamente per autoveicoli di proprieta' della pubblica
amministrazione, non distinguerebbe, fra questi ultimi, quelli
utilizzati soltanto per autoveicoli propri di amministrazioni diverse
da quelle statali, violando cosi' l'art. 52 del d.P.R. n. 616 del
1977. Infine, il punto 13, nello stabilire che "l'autorizzazione"
comunale prevista dall'art. 54, lett. f), del d.P.R. n. 616 del 1977
e' necessaria per il rilascio delle concessioni regionali per
l'installazione e l'esercizio di nuovi impianti ovvero per il rinnovo
delle concessioni in scadenza o per il trasferimento di impianti su
nuove ubicazioni, per un verso, contrasterebbe con lo stesso art. 54,
che affida ai soli comuni quel potere "autorizzatorio" senza
condizionarlo a un successivo provvedimento della regione e, per
altro verso, prevederebbe un'irrazionale duplicazione di competenze,
tanto piu' che, a norma dell'art. 16 della legge n. 1034 del 1970,
l'installazione e l'esercizio dei predetti impianti sono soggetti a
concessioni amministrative, non gia' ad autorizzazioni.
1.2. - Con ricorso notificato l'8 settembre 1978 e depositato il
18 successivo la Regione Lazio ha sollevato conflitto di attribuzione
in ordine al medesimo decreto oggetto del ricorso del paragrafo
precedente.
Oltre a prospettare gli stessi profili formulati nel ricorso della
Regione Lombardia, la Regione Lazio lamenta altresi' l'illegittima
invasione delle proprie competenze ad opera dei punti 4, penultimo
comma, 6, 7 e 15 del decreto impugnato. Ad avviso della ricorrente,
mentre l'ultimo dei punti ricordati conterrebbe prescrizioni troppo
dettagliate in materia di orari, tali da vanificare ogni
discrezionalita' delle regioni e dei comuni, gli altri invece, nel
prevedere una ripartizione degli oneri connessi alla gestione del
servizio a danno dei distributori piu' remunerativi (punti 4,
penultimo comma, e 6) e nel determinare il numero massimo degli
impianti nell'ambito del territorio nazionale (punto 7), violerebbero
la liberta' di impresa e il principio della riserva di legge,
garantiti dagli artt. 41 e 23 della Costituzione.
1.3. - Contro lo stesso decreto ha sollevato conflitto di
attribuzione anche la Regione Veneto con ricorso notificato il 6
settembre 1978 e depositato il 23 successivo.
Nel lamentare la violazione delle proprie competenze con
argomentazioni generali analoghe a quelle formulate dalla Regione
Lombardia (v. supra p. 1.1), la Regione Veneto censura in particolare
i punti 10 e 11 del decreto impugnato. Il primo, nel prevedere che le
regioni debbono accertare le finalita' connesse al tipo di attivita'
svolta dagli operatori al fine del rilascio delle autorizzazioni per
gli impianti di distribuzione ad uso privato (stabilimenti, cantieri,
magazzini, etc.), conferirebbe alle regioni una nuova funzione, che
non e' dato rinvenire nella legislazione vigente. Analogamente
farebbe il punto 11, in violazione dell'art. 54, lett. f), del d.P.R.
n. 616 del 1977, in quanto sembra affidare alle regioni il potere di
rilasciare le autorizzazioni per i distributori destinati ai natanti,
che l'articolo prima menzionato attribuisce ai comuni.
1.4. - Anche la Regione Toscana ha sollevato conflitto di
attribuzione in ordine al medesimo decreto con ricorso notificato l'8
settembre 1978 e depositato il 26 dello stesso mese.
Con argomenti analoghi a quelli enunciati nei ricorsi
precedentemente considerati, la Regione Toscana lamenta l'invasione
delle proprie competenze ad opera dei punti 8, 9 e 13 e, in
connessione con quest'ultimo, dei punti 10 e 11 del decreto
impugnato. La stessa ricorrente, inoltre, osserva che il punto 4, nel
prevedere l'obbligo per le regioni di predisporre un piano di
ristrutturazione globlale della rete di distribuzione dei carburanti,
enuncerebbe una disposizione formalmente cogente, che vincola
l'autonomia regolamentare della regione sia con riguardo al termine
per l'adozione e la comunicazione (31 marzo 1979), sia con riguardo
al contenuto strutturale (piano) e a quello precettivo (allorche'
fissa i contenuti "necessari" del piano) dell'atto da adottare.
1.5. - Con un ulteriore ricorso notificato il 3 marzo 1983 e
depositato il 17 dello stesso mese, la Regione Toscana ha sollevato
conflitto di attribuzione, per l'asserita violazione delle medesime
competenze ritenute lese con i ricorsi precedentemente riassunti, in
ordine al d.P.C.M. 31 dicembre 1982, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 1 del 3 gennaio 1983 e intitolato "Aggiornamento delle
direttive alle Regioni a statuto ordinario per l'esercizio delle
funzioni delegate in materia di distribuzione di carburanti per uso
di autotrazione".
Nel richiedere che sia riconosciuta la propria competenza e che,
di conseguenza, sia parzialmente annullato il decreto appena citato,
la ricorrente prospetta l'illegittimita' derivata dell'atto impugnato
nelle parti in cui richiama e conferma le disposizioni oggetto della
precedente impugnativa della stessa Regione (v. p. 1.4). In secondo
luogo, la ricorrente impugna gli artt. 6 e 7 del d.P.C.M. del 1982,
ritenendoli violativi degli artt. 117 e 118 Cost., come attuati dagli
artt. 52 e 54, lett. f), del d.P.R. n. 616 del 1977. Con questi
ultimi articoli contrasterebbe, a suo avviso, l'art. 6 dell'atto
impugnato, che ha sostituito il punto 9 del precedente decreto, in
quanto affida alla competenza statale funzioni attive e concrete,
come quelle concernenti "il rilascio delle concessioni per gli
impianti di distribuzione automatica di carburanti per uso di
autotrazione, utilizzati esclusivamente per autoveicoli impiegati per
l'esercizio di funzioni statali". Anche l'art. 7 del provvedimento
impugnato, che ha sostituito l'art. 10 del precedente decreto,
lederebbe le funzioni delegate alle regioni, in quanto, nel
condizionare il rilascio delle concessioni per l'installazione e
l'esercizio dei distributori ad uso privato all'esistenza di serbatoi
dei distributori stessi aventi una capacita' minima di metri cubi 10,
porrebbe una norma dettagliata e concreta, non gia' una direttiva.
2. - Contro tutti i ricorsi qui riassunti ha prodotto
controdeduzioni la Presidenza del Consiglio dei Ministri,
costituitasi in giudizio, a mezzo dell'Avvocatura Generale dello
Stato, in tutti e cinque i conflitti prima ricordati.
2.1. - Con atto di costituzione del 7 settembre 1978, il
Presidente del Consiglio contesta tutte le censure sollevate dalla
Regione Lombardia nel ricorso di cui al punto 1.1.
Dopo aver ricordato che le funzioni della cui spettanza si dibatte
nel presente giudizio sono state delegate alle regioni sulla base
dell'esigenza di consentire ad esse l'organico esercizio delle
funzioni relative alla materia "fiere e mercati" e dopo aver rilevato
che esiste un parallelismo tra trasferimenti e delegazioni di
funzioni amministrative alle regioni ex artt. 51 e 52 del d.P.R. 616
del 1977, da un lato, e attribuzione ai comuni delle competenze
elencate nell'art. 54 dello stesso decreto, dall'altro, l'Avvocatura
osserva che le funzioni disciplinate nei punti 8 e 9 dell'atto
impugnato non rientrerebbero nelle attivita' commerciali legate con
un rapporto organico alla materia "fiere e mercati". Tali, infatti,
non si possono considerare le attivita' concernenti i distributori
installati lungo le autostrade (punto 8), gia' soggette a una
disciplina differenziata (art. 16 d.l. n. 745 del 1970) comunque
riservata allo Stato, ne' quelle concernenti gli impianti utilizzati
per gli autoveicoli della pubblica amministrazione (punto 9),
anch'esse sottoposte a disciplina differenziata (art. 50, r.d. n.
1303 del 1934 e art. 21 del d.P.R. 27 ottobre 1971, n. 1269).
Ne', sempre secondo l'Avvocatura, possono ritenersi fondate le
censure mosse contro il punto 13 del decreto impugnato. In
particolare, in questo articolo non si rinverrebbe alcuna
duplicazione di competenze tra regioni e comuni, poiche' dalla
pregressa legislazione si ricaverebbe che altro e' la concessione
all'installazione e all'esercizio degli impianti di distribuzione
(art. 16, d.l. n. 745 del 1970) e altro e' l'autorizzazione alla sola
installazione (art. 30 r.d. 20 luglio 1934, n. 1303, nonche' r.d.l.
n. 2174 del 1926). L'art. 54 del d.P.R. n. 616 del 1977 avrebbe
utilizzato il termine "autorizzazione" per attribuire nuovamente ai
comuni quella competenza gia' spettante ad essi in forza del
menzionato art. 30, r.d. n. 1303 del 1934, e poi sottratta con l'art.
16, d.l. n. 745 del 1970 e l'art. 45 n. 7, l. n. 426 del 1971. L'atto
impugnato, pertanto, avrebbe correttamente interpretato gli artt. 52,
lett. a), e 54, lett. f), del d.P.R. n. 616 del 1977, che
distinguerebbero, appunto, l'autorizzazione comunale dalla
concessione regionale.
2.2. - Nel costituirsi, il 25 settembre 1978, nel giudizio
promosso dalla Regione Lazio, l'Avvocatura dello Stato, ribaditi gli
argomenti contenuti nella memoria depositata nel precedente giudizio
in relazione ai punti 8, 9 e 13, deduce altresi' l'inammissibilita'
dei profili attinenti ai punti 4, 6 e 7 del decreto impugnato, sulla
premessa che mancherebbe l'interesse della Regione a sollevare
censure diverse da quelle desumibili dalla violazione delle
disposizioni contenute nel titolo V, parte II, della Costituzione. In
ogni caso, ad avviso dell'Avvocatura, si tratterebbe di censure
infondate, poiche', mentre i punti 4 e 6 non avrebbero alcuna forza
vincolante, ma sarebbero solo previsioni di piano, nello stesso tempo
il punto 7 non conterrebbe limiti alla liberta' d'impresa in
violazione del principio della riserva di legge, ma attuerebbe
semplicemente una disposizione (quella relativa alla riserva all'ENI
del 40% degli impianti) gia' contenuta nell'art. 16, d.l. n. 745 del
1970 e nel d.P.R. n. 554 del 1967.
Quanto alla pretesa illegittimita' del punto 15, l'Avvocatura
osserva che la determinazione di un limite minimo in ordine alla
fissazione degli orari di apertura e di chiusura dei distributori
rientra nei poteri di indirizzo riservati allo Stato dall'art. 52 del
d.P.R. n. 616 del 1977.
2.3. - Costituitasi il 26 settembre 1978 nel giudizio promosso
dalla Regione Veneto, l'Avvocatura dello Stato, sulla base delle
premesse generali svolte in relazione al ricorso della Regione
Lombardia (v. supra 2.1), osserva che il punto 10 del decreto
impugnato contiene indirizzi indubbiamente legittimi, in quanto la
disciplina degli impianti adibiti ad uso privato non puo' esser
considerata priva di collegamento con la struttura e le dimensioni
della rete di distribuzione ad uso pubblico. Sul punto 11, poi, la
resistente osserva che le disposizioni ivi contenute mirano soltanto
a chiarire che la delega concessa alle regioni si estende agli
impianti destinati all'esclusivo rifornimento dei natanti.
2.4. - Il 26 settembre 1978 l'Avvocatura dello Stato si e'
costituita anche nel giudizio promosso dalla Regione Toscana con una
memoria nella quale, dopo aver richiamato le premesse generali
formulate in ordine al ricorso della Regione Lombardia (v. supra
2.1), e dopo aver ripreso, in relazione ai punti 8, 9, 10, 11 e 13,
gli stessi argomenti addotti per respingere i ricorsi precedenti,
contesta l'affermazione della ricorrente sul punto 4, e cioe' che
quest'ultimo imporrebbe obblighi di facere alle regioni, anziche'
stabilire direttive. Secondo l'Avvocatura, il punto 4 si limiterebbe
a prevedere in capo alle regioni obblighi gia' imposti ai prefetti
entro lo stesso termine (31 marzo 1979) di cui la ricorrente lamenta
l'insufficienza.
2.5. - Con atto di deduzioni del 14 marzo 1983 il Presidente del
Consiglio dei Ministri si e' costituito anche nel giudizio promosso
dalla Regione Toscana in relazione al d.P.C.M. del 31 dicembre 1982
(v. supra p. 1.5).
Oltre a richiamare gli argomenti gia' esposti, tanto in relazione
alle eventuali illegittimita' contenute nelle disposizioni ripetitive
del precedente decreto, quanto in relazione all'art. 6 del decreto
del 1982, che riformula con modifiche il punto 9 del precedente
decreto (v. supra 2.1), l'Avvocatura osserva, in ordine alla censura
relativa all'art. 7, che la determinazione del limite massimo di
capacita' dei serbatoi degli impianti di distribuzione ad uso privato
e' giustificata dall'esigenza di evitare un'eccessiva polverizzazione
degli impianti stessi.
3. - In prossimita' dell'udienza, sia la Regione Lombardia sia la
Regione Toscana hanno presentato memorie, dirette soprattutto a
esporre gli argomenti a sostegno dell'ammissibilita' dei conflitti di
attribuzione fra Stato e regioni in relazione alle funzioni delegate
dedotte nei presenti giudizi.
3.1. - Nell'invitare la Corte a riconsiderare il proprio
orientamento in materia di ammissibilita' dei conflitti di
attribuzione sollevati in relazione a funzioni amministrative
delegate alle regioni, la Lombardia precisa nella propria memoria che
tale riconsiderazione dovrebbe riguardare soltanto fattispecie, come
quella in esame, nelle quali lo Stato, dopo aver delegato con legge
determinate funzioni, pretende di riappropriarsene con un
provvedimento amministrativo. A sostegno della propria posizione la
Regione adduce fondamentalmente tre motivi:
a) quando, come nel caso, con provvedimento amministrativo lo
Stato produca diminuzioni o incisioni su competenze delegate alle
regioni con una propria legge o, addirittura, le revochi,
risulterebbe violata la riserva di legge prevista dall'art. 118,
secondo comma, Cost., la quale, non solo conterrebbe un criterio di
ripartizione delle competenze e una garanzia delle funzioni affidate
alle regioni, ma costituirebbe anche (come affermato nelle sentt. nn.
151 del 1982 e 244 del 1985 di questa Corte) un valido parametro per
la delimitazione delle competenze costituzionalmente assegnate alle
regioni;
b) dopo che la giurisprudenza costituzionale ha costantemente
affermato l'idoneita' dei decreti di trasferimento e, in particolare,
del d.P.R. n. 616 del 1977 a definire le materie di competenza
regionale e a fungere da autonomo parametro di costituzionalita' (v.
ad es. sentt. nn. 174 del 1981, 223 del 1984), diverrebbe difficile,
se non impossibile, enucleare in modo netto dalle competenze cosi'
definite quelle che occorrerebbe considerare come costituzionalmente
non garantite;
c) l'autonomia costituzionale delle regioni sarebbe determinata
anche dall'art. 118, secondo comma, Cost., il quale, in collegamento
con l'art. 5 Cost., non si limiterebbe a prevedere una mera
eventualita' di delega, ma, posto che la legge n. 382 del 1975 e il
d.P.R. n. 616 del 1977 hanno dato attuazione ad uno dei modi
possibili di intendere il sistema costituzionale delle autonomie
locali attraverso la determinazione delle competenze regionali per
settori organici, costituiti sia dalle funzioni trasferite che da
quelle delegate, l'illegittima invasione delle competenze delegate
finirebbe, in questo quadro, con l'incidere complessivamente
sull'autonomia costituzionalmente garantita alle regioni e, quindi,
anche sulle funzioni trasferite.
3.2. - Anche la Regione Toscana, nella propria memoria, osserva
che la giurisprudenza costituzionale sull'inammissibilita' dei
conflitti di attribuzione in relazione a competenze delegate alle
regioni non sarebbe invocabile quando, come nel caso di specie, la
violazione delle norme di legge che abbiano conferito la delega
comporti, mediatamente, un contrasto con disposizioni costituzionali,
di cui quelle norme di legge devono considerarsi attuazione.
Ad avviso della ricorrente, la tradizionale configurazione della
delega di funzioni amministrative alle regioni come un ampliamento di
competenze esulante dalla sfera delle competenze regionali in senso
proprio, e pertanto non in grado di definire l'automomia
costituzionale delle regioni, sarebbe, almeno in parte, superata
dall'art. 1, lett. c), della legge n. 382 del 1975, secondo il quale
il Governo provvede "a delegare, a norma dell'art. 118, secondo
comma, della Costituzione, le funzioni amministrative necessarie per
rendere possibile l'esercizio organico da parte delle regioni delle
funzioni trasferite (...)". In altre parole, secondo la ricorrente,
vi sarebbero funzioni, che, pur delegate alle regioni, sarebbero
necessariamente collegabili o riconducibili alle funzioni proprie, in
quanto la delega e' stata ritenuta indispensabile proprio per
consentire alle regioni stesse il pieno esercizio delle funzioni loro
trasferite.
Nel caso di specie, poiche' il legislatore delegato, in
conformita' con la norma appena citata della legge n. 382 del 1975,
avrebbe ritenuto che le regioni non possano esercitare a pieno titolo
le loro competenze in materia di "fiere e mercati" senza esser
titolari, in base a una delega, delle funzioni afferenti ai
distributori dei carburanti (rientranti nella sub-materia delle
attivita' commerciali), la lesione delle competenze relative a
quest'ultima materia si tradurrebbe, ad avviso della Regione, in una
violazione degli artt. 117 e 118 Cost., se pure per il tramite della
legge n. 382 del 1975 e del d.P.R. n. 616 del 1977.
4. - Nel corso dell'udienza pubblica, mentre le ricorrenti si sono
richiamate agli stessi argomenti esposti nelle memorie, l'Avvocatura
dello Stato si e' soffermata in particolare sul problema
dell'ammissibilita' dei conflitti di attribuzione relativi a funzioni
regionali delegate.
Nel prender atto della giurisprudenza costituzionale
sull'inammissibilita' di tali conflitti, senza peraltro volerla
giudicare nel merito, l'Avvocatura osserva che l'art. 134 Cost.,
nell'affermare la competenza della Corte costituzionale a giudicare
dei conflitti di attribuzione fra Stato e regioni, non distingue
circa la natura della legge (costituzionale od ordinaria) che
conferisce l'attribuzione contesa. In base alla lettera di
quest'articolo, non si potrebbe operare una differenza di trattamento
fra i conflitti relativi alle funzioni contemplate nell'art. 118,
primo comma, Cost. (competenze trasferite) e quelli concernenti le
funzioni conferite alle regioni in base al secondo comma dello stesso
articolo (competenze delegate). La distinzione, semmai, ha il proprio
fondamento nell'art. 39 della legge n. 87 del 1953.
Tuttavia, continua l'Avvocatura, se si dovesse escludere la
competenza della Corte costituzionale a giudicare dei conflitti di
attribuzione relativi alle funzioni delegate alle regioni ex art.
118, secondo comma, Cost., risulterebbe del tutto incerta
l'individuazione nel nostro ordinamento del giudice competente a
giudicare dei medesimi conflitti, non potendosi condividere la
posizione del giudice amministrativo quando ha affermato la propria
competenza su di essi nell'ambito della propria giurisdizione di
legittimita'. Tale posizione - oltre a dimenticare che nel caso non
si fa questione su interessi legittimi (cioe' su interessi
indirettamente protetti dalla legge), ma su competenze direttamente
conferite dalla legge porterebbe, infatti, all'assurdo risultato di
declassare il conflitto di attribuzione, di cui all'art. 134 Cost., a
strumento rafforzativo e cumulativo, anziche' alternativo, rispetto
alla tutela offerta dal giudice amministrativo.
Poiche' una posizione del genere, oltre a essere fonte di ovvi
inconvenienti pratici, contrasta con l'art. 134 Cost., il quale
configura il conflitto di attribuzione fra Stato e regioni fra gli
oggetti esclusivi del giudizio della Corte costituzionale, se
quest'ultima dovesse affermare la propria competenza sui conflitti in
questione, dovrebbe farlo, secondo l'Avvocatura dello Stato,
affermando altresi' l'esclusivita' di questa sua competenza.
Considerato in diritto
1. - I giudizi per conflitto di attribuzione promossi con i cinque
ricorsi elencati in epigrafe e riferiti nella parte in fatto vanno
riuniti per essere decisi con unica sentenza, in quanto riguardano lo
stesso atto e, in un caso, un provvedimento analogo e connesso con il
precedente.
2. - Prima di ogni altra, va esaminata la questione pregiudiziale
se i conflitti di attribuzione sollevati con i ricorsi di cui in
epigrafe, i quali attengono a funzioni amministrative delegate alle
regioni a norma dell'art. 118, secondo comma, Cost., siano
ammissibili.
Con riferimento al caso di specie, la questione va risolta in
senso positivo.
2.1. - Quello della delega amministrativa e' un fenomeno
estremamente vario e complesso, per il quale non sembra possibile
fornire soluzioni interpretative generali valide per ciascuna delle
ipotesi che il diritto positivo disciplina come delegazione di
funzioni amministrative.
E' sufficiente considerare a tal fine che ipotesi di delegazione
intervengono tanto nell'ambito di rapporti interorganici quanto in
quello di rapporti intersubiettivi e, in quest'ultimo caso, tanto fra
soggetti dotati di autonomia costituzionale quanto fra soggetti che
non lo sono. Inoltre, oggetto di delegazione e' talora la titolarita'
di funzioni o, addirittura, di attribuzioni (cioe' di un complesso di
funzioni unitariamente considerato), talaltra il mero esercizio di
determinate funzioni o il compimento di determinati atti o attivita'.
La delega, poi, puo' essere frutto di una libera scelta del titolare
di determinate funzioni ovvero puo' dipendere dal ricorrere di
condizioni obiettive discrezionalmente valutabili dallo stesso
soggetto o, ancora, puo' esser configurata come un atto necessario o
dovuto da parte del titolare per l'esercizio di determinate funzioni.
Ne' quelle considerate sono le sole alternative rilevanti ai fini
della caratterizzazione giuridica della delegazione amministrativa.
Nel diritto positivo, infatti, si riscontrano deleghe che comportano
trasferimento di uffici (mezzi e personale) e deleghe che non lo
comportano, ve ne sono alcune conferibili (o revocabili) solo
esplicitamente e altre anche implicitamente, alcune che prevedono in
capo al delegante un potere di supremazia (se pure impropria) o di
direttiva e altre che non lo prevedono, alcune che autorizzano il
delegante ad adottare istruzioni vincolanti ed altre sulla cui base
possono essere adottate istruzioni aventi un'efficacia meramente
direttiva, alcune che conservano al delegante un potere di intervento
"concorrente" sulla materia delegata e altre che lo escludono, alcune
su oggetti determinati e altre su oggetti generici o indeterminati,
alcune a tempo prestabilito e altre a tempo indeterminato.
Si tratta, come appare evidente, di alternative in grado di
caratterizzare il fenomeno della delega amministrativa in modo di
volta in volta diverso e che, se si rimane legati al diritto positivo
attualmente vigente, e' molto difficile, se non impossibile,
razionalizzare secondo tipologie omogenee.
Le alternative ricordate, infatti, non coincidono per nulla con la
distinzione tra deleghe interorganiche e deleghe intersoggettive, ma
si rinvengono, nella loro totalita', tanto all'interno dell'una
ipotesi quanto all'interno dell'altra. Alcune di loro anzi - e non
certo quelle di importanza secondaria ai fini della caratterizzazione
giuridica del fenomeno - si rinvengono persino nell'ambito di uno
stesso atto legislativo, come nel caso qui considerato del d.P.R. n.
616 del 1977. Di modo che si impone comunque l'esigenza logica di
procedere a un esame caso per caso allo scopo di enucleare,
attraverso un'analisi empirica, i caratteri propri della particolare
fattispecie di delegazione amministrativa dedotta in giudizio e di
verificare, quindi, se i poteri oggetto della delega stessa vadano ad
integrare, o meno, la sfera di autonomia costituzionalmente garantita
alle regioni.
2.2. - Il problema dell'ammissibilita' dei conflitti di
attribuzione fra Stato e regioni vertenti su funzioni delegate e'
gia' pervenuto alla cognizione di questa Corte. In un primo caso, che
riguardava la delega alle regioni dell'esercizio delle funzioni
amministrative in ordine alle opere di ricostruzione nei territori
colpiti da calamita' naturali, le quali erano residuate alla
competenza statale dopo il trasferimento delle attribuzioni proprie
degli uffici del genio civile e dei provveditorati regionali (art.
13, d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8), la Corte ha dichiarato
l'inammissibilita' del conflitto. A base di questa decisione stava
l'argomento che, poiche' si trattava di una delega che lo Stato
poteva conferire, o non, alle regioni (c.d. delega libera), non era
minimamente possibile configurare tanto le norme che concretamente la
prevedevano, quanto le competenze che da essa derivavano, come
dirette a integrare la sfera di autonomia costituzionalmente
garantita alle regioni, la cui lesione soltanto legittima queste
ultime a tutelarsi mediante lo strumento processuale del conflitto di
attribuzione, previsto dall'art. 134 Cost. (sent. n. 97 del 1977).
In una serie di casi successivi, vertenti tutti sulla particolare
disciplina prevista dalla delega di funzioni in materia di paesaggio
(art. 82, d.P.R. n. 616 del 1977), la Corte e' giunta alla medesima
conclusione (sentt. nn. 359 del 1985, 152 e 153 del 1986). Tuttavia,
in queste pronunzie, pur riaffermando il principio precedentemente
enunciato, la Corte ha posto a base delle sue decisioni una massima
differente, la quale si confaceva alla diversa ipotesi di delega
dedotta nei giudizi in questione. Per riprendere le stesse parole
allora usate, si e' affermato, piu' precisamente, "che le
attribuzioni soltanto delegate alla Regione non sono, in linea di
principio, defendibili col rimedio del conflitto di attribuzione
(sent. n. 97 del 1977), e che, in particolare, non lo sono le
attribuzioni devolute alla Regione con l'art. 82 del d.P.R. n. 616
del 1977, in quanto caratterizzate dalla conservazione allo Stato di
poteri concorrenti" (sentt. nn. 152 e 153 del 1986, nonche' gia'
prima n. 359 del 1985). E, a chiarimento della stessa massima, si e'
aggiunto subito dopo che "la previsione di questi ultimi (poteri
concorrenti), a fini di estensione e di effettivita' della tutela del
paesaggio, esclude infatti la garanzia costituzionale delle
competenze delegate" (v. spec. sent. n. 152 del 1986, che cita sul
punto la sent. n. 359 del 1985).
In altri termini, nel primo caso la Corte ha escluso che le
competenze delegate rientrassero nell'autonomia costituzionalmente
garantita alle regioni, in quanto la loro assegnazione a queste
ultime, dipendendo da una libera scelta del legislatore statale (che,
nel caso del d.P.R. n. 8 del 1972, era giustificata soltanto
dall'opportunita' di non conservare allo Stato le funzioni residuali
svolte da uffici periferici trasferiti alle regioni), mancava di
qualsiasi aggancio logico con le norme costituzionali concernenti la
ripartizione di competenze fra Stato e regioni. Negli altri casi,
invece, trovandosi di fronte a una disciplina che, come questa Corte
ha ribadito anche in una recente pronunzia (sent. n. 302 del 1988),
prevede sulla medesima materia la compresenza di poteri regionali e
di poteri statali aventi lo stesso contenuto e oggetto (pur se i
secondi previsti in posizione di supremazia, a estrema difesa del
vincolo paesaggistico), la Corte ha dedotto da cio' che, non
essendosi lo Stato privato della piena titolarita' della relativa
funzione, i poteri delegati attenessero al mero esercizio della
funzione stessa (come, del resto, in altri casi precedenti: v. sentt.
nn. 39 del 1957, 11 del 1959, 36 del 1960, 40 del 1972) o, se si
preferisce, allo svolgimento di attivita' rispetto alle quali non era
stata nel contempo negata la competenza dello Stato, e che, pertanto,
non potevano integrare in alcun modo la sfera di attribuzioni
costituzionalmente assegnata alle regioni.
2.3. - Il caso oggetto dei presenti giudizi, relativo alla
delegazione alle regioni delle funzioni amministrative concernenti i
distributori di carburante (art. 52, lett. a, d.P.R. n. 616 del
1977), attiene a un'ipotesi di delega diversa dalle precedenti.
Innanzitutto, si tratta di una delegazione mediante la quale la
titolarita' di una determinata funzione viene (temporaneamente) tolta
dalla sfera di competenza dello Stato e assegnata nel contempo a
quella regionale, con la conservazione in capo al primo del solo
potere di indirizzo. Si tratta, in altre parole, di quella che in
dottrina e' chiamata "delega devolutiva o traslativa", la quale, come
e' noto, costituisce l'ipotesi di delegazione piu' prossima al
trasferimento di funzioni, in quanto in essa l'accrescimento di
competenza del delegato e' consequenziale a una correlativa
diminuzione della stessa nel soggetto delegante.
Tuttavia, la circostanza che la funzione delegata di cui si tratta
sia entrata a far parte del patrimonio di competenze delle regioni, a
seguito dell'art. 52 del d.P.R. n. 616 del 1977, e' una condizione
necessaria, ma non sufficiente, perche' i conflitti oggetto dei
presenti giudizi siano ritenuti ammissibili. Infatti, come questa
Corte ha costantemente ribadito (cfr., ad es., sentt. nn.111 del
1976, 97 del 1977, 359 del 1985, 152 e 153 del 1986), appartengono
alla competenza del giudice costituzionale, e soltanto ad essa,
unicamente quei conflitti nei quali si controverte di lesioni
prodotte sulla sfera di competenze dello Stato o delle regioni,
sempreche' tale sfera risulti costituzionalmente garantita. E perche'
questa garanzia ricorra nel caso delle funzioni delegate non e'
sufficiente, pur se e' ovviamente necessario, che l'atto legislativo
contenente la delega medesima (nel caso il d.P.R. n. 616 del 1977)
sia da considerare, secondo la consolidata e costante giurisprudenza
costituzionale (cfr., ad es., sentt. nn. 223 del 1984 e 217 del
1985), come esecutivo o integrativo di disposizioni formalmente
costituzionali, per il fatto che, nell'ipotesi di funzioni delegate,
l'astratta idoneita' della norma che le dispone a fungere da
parametro dei giudizi sui conflitti potrebbe esser neutralizzata in
concreto, come ha gia' riconosciuto questa Corte (sent. n. 97 del
1977), dal carattere puramente volontario o possibilistico della
delega stessa (c.d. delega libera).
Perche' le funzioni delegate possano esser considerate parte
integrante della sfera di competenze costituzionalmente garantita
alle regioni c'e' bisogno di un ulteriore e decisivo elemento: che le
competenze delegate, per il modo in cui sono disciplinate e per il
fine in vista del quale sono conferite, costituiscano un'integrazione
necessaria delle competenze "proprie", di modo che la lesione delle
prime comporti anche una menomazione delle seconde.
2.4. - Nell'interpretare il sistema costituzionale relativo alla
ripartizione delle competenze fra Stato e regioni e nel dare ad esso
attuazione positiva, il legislatore, attraverso la legge 22 luglio
1975 n. 382 e il d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, ha previsto, tra
l'altro, un particolare tipo di delega amministrativa, diretto
essenzialmente a un duplice scopo: innanzitutto, costituire un
modello organizzatorio dei rapporti fra Stato e regioni piu'
flessibile delle altre forme di separazione di competenze e tale da
permettere indirizzi statali in grado di assicurare una maggiore
uniformita' su tutto il territorio nazionale, nonche' una maggiore
unitarieta' tra momento direttivo e momento attuativo; in secondo
luogo, istituire uno strumento di ricomposizione delle competenze in
capo alle regioni in grado di garantire loro un "esercizio organico"
delle funzioni trasferite.
Sotto quest'ultimo profilo, sulla base di un preciso criterio
dettato dalla legge n. 382 del 1975 (art. 1, lett. c), il d.P.R. n.
616 del 1977, nell'ambito di una disciplina diretta ad assicurare
alle regioni un'amministrazione per programmi, ha provveduto a
delegare alle stesse le funzioni amministrative ritenute necessarie
per rendere loro possibile l'"esercizio organico" delle competenze
trasferite. Si e' stabilita, cosi', una saldatura funzionale fra le
competenze delegate e quelle trasferite, che, sebbene smentita in
alcune delle fattispecie previste (come il ricordato art. 82 o, per
fare altri esempi, gli artt. 77, lett. b), e 111 secondo comma), puo'
tuttavia ritenersi affermata per la maggioranza delle deleghe
conferite alle regioni con il d.P.R. n. 616 del 1977. Di modo che,
ove tale legame non risulti contraddetto dalla particolare disciplina
positiva prevista per ogni singola delega, si deve concludere che
l'eventuale limitazione o invasione delle competenze delegate alle
regioni finisca per impedire o contraddire quell'esercizio "organico"
che si e' voluto garantire alle funzioni "proprie" delle regioni e
menomarne cosi' la consistenza costituzionale, come interpretata e
attuata dalla legge n. 382 del 1975 e dal d.P.R. n. 616 del 1977.
Del resto, e' essenzialmente con riguardo a questa loro funzione
di completamento organico delle materie trasferite alle regioni che
si giustifica la relativa stabilita' assicurata alle deleghe qui
considerate, stabilita' che, oltre a ricavarsi dal loro carattere di
deleghe a tempo indeterminato, puo' agevolmente dedursi da una serie
di elementi della loro disciplina positiva. Innanzitutto, dal potere
riconosciuto alle regioni di adottare nelle materie sulle quali sono
state conferite funzioni delegate non solo provvedimenti
amministrativi, ma anche "norme legislative di organizzazione e di
spesa", nonche' "norme di attuazione ai sensi dell'ultimo comma
dell'art. 117 della Costituzione" (art. 7, primo comma, d.P.R. n. 616
del 1977). In secondo luogo, dal fatto che, con il conferimento delle
funzioni delegate, sono contestualmente trasferiti gli uffici, il
personale e i beni strumentali necessari allo svolgimento delle
medesime funzioni (art. 1, lett. c), l. n. 382 del 1975). In terzo
luogo, dalla possibilita' conferita alle regioni di subdelegare, con
proprie leggi, ai comuni e agli altri enti locali le funzioni
derivanti dalla delega statale e di stabilire i relativi indirizzi
(art. 7, secondo comma, d.P.R. n. 616 del 1977). Infine, dal
carattere non derogatorio dell'ordine delle competenze generalmente
riconosciuto alle funzioni delegate (d.P.R. n. 616 del 1977), il
quale evidenzia la prevalente natura devolutiva o traslativa propria
delle deleghe qui considerate: in una parola, la loro preponderante
finalizzazione all'"organico" esercizio delle competenze trasferite.
2.5. - La delega di funzioni amministrative in materia di
distributori di carburanti, prevista dall'art. 52, lett. a), del
d.P.R. n. 616 del 1977, si iscrive perfettamente nei caratteri propri
delle deleghe volte al completamento organico delle competenze
trasferite, che si sono appena ricordati. Si tratta, infatti, di
funzioni conferite alle regioni nell'ambito di una competenza piu'
generale, relativa a un complesso di attivita' commerciali, che, come
riconoscono tutte le parti dei presenti giudizi, integrano
sostanzialmente la materia "fiere e mercati" attribuita alle regioni
dall'art. 117 della Costituzione.
Inoltre, poiche' il suddetto art. 52 non prevede che lo Stato
possa esercitare in materia "poteri concorrenti" o altri poteri (di
annullamento, di integrazione, di inibitoria, e simili) comunque
interferenti nei confronti degli atti adottati nello svolgimento
delle funzioni delegate, ma conserva allo Stato (o, piu'
precisamente, al Governo) soltanto poteri di indirizzo, si deve
supporre che l'ipotesi di delega amministrativa oggetto dei presenti
giudizi comporti una devoluzione piena delle funzioni interessate e,
quindi, una cessione alle regioni della titolarita' delle funzioni
stesse, che il legislatore ha operato nella misura e nei limiti
necessari per l'esercizio organico delle competenze "proprie".
E poiche', su tali basi, si prospetta la violazione di parametri
formalmente costituzionali o, comunque, di norme integrative o
attuative di disposizioni formalmente costituzionali (il d.P.R. n.
616 del 1977), con riferimento a funzioni che, come s'e' detto, sono
state delegate alle regioni, non gia' per una libera scelta dello
Stato, ma in base alla ricorrenza di condizioni, di limiti ed
obiettivi costituzionalmente rilevanti (necessita' di integrazione
organica delle attribuzioni regionali trasferite), sembra a questa
Corte che sussistano i requisiti essenziali perche' sia dichiarata
l'ammissibilita' dei conflitti di attribuzione sollevati con i
ricorsi di cui in epigrafe.
3. - Entrando nel merito delle questioni, va peraltro dichiarata
l'inammissibilita' di alcune censure contenute nel ricorso proposto
dalla Regione Lazio: piu' precisamente, quelle relative al penultimo
comma del punto 4, nonche' ai punti 6 e 7 del d.P.C.M. 8 luglio 1978.
Secondo la ricorrente, le direttive contenute nei punti anzidetti
prevedono contributi a carico dei concessionari degli impianti piu'
remunerativi (punti 4, penultimo comma, e 6) ovvero conferiscono al
Ministro dell'industria poteri relativi alla determinazione del
numero massimo degli impianti nell'ambito nazionale e all'imposizione
di altri limiti all'esercizio della liberta' d'impresa (punto 7, che
peraltro e' stato soppresso dall'art. 5 del successivo decreto emesso
sulla stessa materia nel 1982), ponendo cosi' in essere una
disciplina amministrativa in violazione della riserva di legge
garantita dagli artt. 23 e 41, secondo comma, della Costituzione.
Tuttavia, poiche' questa Corte, con giurisprudenza costante e
consolidata (cfr., ad es., sentt. nn. 72 del 1961, 18 del 1970, 157
del 1975, 191 del 1976, 152 del 1986), ha affermato che le regioni
possono sollevare conflitto di attribuzione soltanto in relazione a
norme dalla cui violazione consegua una lesione delle competenze ad
esse costituzionalmente garantite e poiche' le disposizioni che nel
caso si assumono violate non hanno alcuna incidenza sulla
ripartizione di competenze fra Stato e regioni, deve concludersi che
nessuna delle censure qui considerate appare sorretta da
quell'interesse a ricorrere in mancanza del quale non possono esser
sottoposte alla cognizione di questa Corte.
4. - Vanno, invece, respinti i ricorsi per tutti i restanti
profili in base ai quali le regioni hanno sollevato conflitto di
attribuzione nei presenti giudizi.
4.1. - Le Regioni Lombardia, Lazio, Veneto e Toscana impugnano i
punti 8 e 9 del d.P.C.M. 8 luglio 1978, in quanto, riconoscendo che
le competenze ivi contemplate siano esercitate da organi statali, non
porrebbero in essere direttive concernenti l'esercizio di funzioni
delegate alle regioni, ma disporrebbero sulla spettanza delle
relative funzioni, ripristinando, in un caso, la competenza statale
(punto 8) e non distinguendo, nell'altro, fra le competenze
riconosciute al prefetto quelle che devono intendersi delegate alle
regioni (punto 9). In ambedue i casi, comunque, le disposizioni
impugnate conterrebbero, secondo le ricorrenti, una revoca implicita
della delegazione di funzioni effettuata con l'art. 52, lett. a), del
d.P.R. n. 616 del 1977 a favore delle regioni, che, essendo compiuta
con atto amministrativo, sarebbe in contrasto con l'art. 118, secondo
comma, Cost., il quale prevede che le deleghe in questione siano
conferite, e quindi revocate, in modo esplicito e soltanto con atto
di natura legislativa (riserva di legge).
Le censure prospettate dalle ricorrenti, sempreche' accompagnate
dai requisiti di ammissibilita' precedentemente esposti, sarebbero
fondate se fosse vera la premessa di fatto da esse posta a base delle
proprie argomentazioni: che si tratti, cioe', di competenze delegate
alle regioni anteriormente al decreto in cui sono contenute le
disposizioni impugnate. Ma cosi' non e'.
4.1.1. - In realta', il punto 8 contiene una disposizione
interpretativa dell'art. 52, lett. a), del d.P.R. n. 616 del 1977,
con la quale, in ordine alle incertezze manifestatesi riguardo al
significato da attribuire al predetto art. 52, si precisa che "le
funzioni amministrative relative agli impianti ubicati lungo le
autostrade e sui raccordi con caratteristiche autostradali continuano
ad essere esercitate dal Ministro dell'industria, del commercio e
dell'artigianato, di concerto con il Ministro dei lavori pubblici,
presidente dell'A.N.A.S., e sentito il Ministro delle Finanze".
Questa disposizione non e' chiaramente una direttiva rivolta alle
regioni perche' esercitino in un certo modo le funzioni loro delegate
in materia di distributori di carburanti. Si puo' dire, tutt'al piu',
che lo e' in senso improprio, in quanto indica alle regioni che le
loro competenze non si estendono agli impianti ubicati lungo le
autostrade e i raccordi di tipo autostradale. Ma questo fatto non
concreta, certo, un illegittimo uso di un potere statale ridondante
in menomazione di competenze regionali, poiche' la disposizione
impugnata e' sostanzialmente corrispondente all'art. 16, secondo
comma (ultimo periodo), del d.l. 26 ottobre 1970, n. 745, che, per la
parte interessata, non e' stato assorbito e abrogato dall'art. 52,
lett. a), del d.P.R. 616 del 1977, correttamente interpretato.
Quest'ultimo, infatti, nel delegare alle regioni le funzioni
amministrative in materia di distributori di carburanti, non ha
inteso ricomprendere in tale materia gli impianti situati lungo le
autostrade, per il semplice fatto che le funzioni amministrative
concernenti siffatti impianti coinvolgono ponderazioni di interessi
che vanno compiute su scala nazionale o, comunque, su scala
interregionale. Basta considerare, tanto per fare un esempio, che la
distribuzione geografica di tali esercizi puo' essere adeguatamente
decisa soltanto attraverso una visione globale della rete
autostradale, la quale oltrepassa, ovviamente, l'ambito delle
competenze regionali.
Questa intepretazione trova conforto in altri elementi tendenti
verso la stessa direzione. Innanzitutto, gli impianti situati lungo
le autostrade erano sottratti al comune regime dei distributori di
carburanti anche nella legislazione anteriore al d.P.R. n. 616 del
1977, nella quale, mentre si attribuiva ai prefetti le funzioni
provvedimentali relative agli impianti comuni, si affidava invece al
Ministro dell'industria quelle attinenti ai distributori ubicati
lungo le autostrade, con l'evidente giustificazione della dimensione
nazionale delle relative funzioni (cfr. il citato art. 16, secondo
comma, d.l. 26 ottobre 1970, n. 745, convertito nella legge 18
dicembre 1970, n. 1034). Inoltre, l'art. 54 del d.P.R. n. 616 del
1977, nell'attribuire ai comuni le funzioni amministrative
concernenti l'"autorizzazione" all'installazione dei distributori di
carburanti nel territorio comunale, esclude espressamente dalla
materia gli impianti ubicati lungo le autostrade: e cio' e' di
particolare significato, dovendosi riconoscere, come ha affermato
l'Avvocatura dello Stato, un sostanziale parallelismo tra le
competenze di regolazione e di direttiva delle regioni e i poteri
provvedimentali dei comuni nella stessa materia.
4.1.2. - Lo Stato ha correttamente esercitato un proprio potere
anche quando ha disposto, al punto 9 del d.P.C.M. 8 luglio 1978, che
"gli impianti di distribuzione di carburanti utilizzati
esclusivamente per autoveicoli di proprieta' della pubblica
amministrazione, rimangono soggetti all'autorizzazione del prefetto",
secondo quanto disposto dall'art. 21 del d.P.R. 27 ottobre 1971, n.
1269.
In base a un elementare canone ermeneutico le disposizioni
contenute in atti sottordinati alle leggi devono esser interpretati
adeguandone, per quanto possibile, il senso alle norme legislative
vigenti. Questa e' la conseguenza tanto dell'assioma per il quale
l'ordinamento normativo dev'esser postulato, in sede interpretativa e
applicativa, come una totalita' unitaria, quanto del principio di
conservazione dei valori giuridici, il quale induce a presumere che
una disposizione non sia dichiarata illegittima fintantoche' sia
possibile enucleare da essa almeno un significato conforme alle
leggi. Su tali premesse, dal momento che l'art. 52 del d.P.R. n. 616
del 1977 delega alle regioni le funzioni amministrative sugli
impianti di distribuzione dei carburanti nell'ambito dell'ordinamento
regionale e dal momento che l'art. 54 dello stesso decreto
attribuisce ai comuni l'"autorizzazione" all'installazione degli
stessi, si deve ritenere che, quando la disposizione impugnata si
riferisce ai distributori assoggettati all'autorizzazione del
prefetto, in quanto utilizzati esclusivamente per autoveicoli di
proprieta' della "pubblica amministrazione", intende circoscrivere
quest'ultima espressione all'amministrazione statale.
Solo se intepretata in tal senso, la disposizione impugnata assume
un significato logico e coerente con le ricordate norme legislative,
come del resto ha riconosciuto lo stesso Governo allorche' ha
aggiornato le "direttive" in questione (v. art. 6 del d.P.C.M. 31
dicembre 1982). Sicche', cosi' precisata, la disposizione di cui al
punto 9 - non potendo esser considerata una direttiva (in senso
proprio) nei confronti dell'esercizio di funzioni delegate alle
regioni, ma piuttosto una norma regolamentare d'interpretazione
avente ad oggetto competenze statali - va comunque ritenuta esercizio
legittimo di un potere attribuito allo Stato.
4.2. - La Regione Toscana, con due distinti ricorsi, impugna
l'intero punto 4 del d.P.C.M. 8 luglio 1978 e gli artt. 6 e 7 del
d.P.C.M. 31 dicembre 1982, in quanto ritiene le direttive ivi
contenute troppo dettagliate e concrete, tali da eliminare ogni
discrezionalita' nello svolgimento delle funzioni delegate alle
regioni cui si riferiscono. Analoga censura e' prospettata dalla
Regione Lazio nei confronti del punto 15 del citato decreto del 1978.
4.2.1. - Va subito detto che i vizi imputati all'art. 6 del
d.P.C.M. 31 dicembre 1982 sono del tutto insussistenti in base agli
argomenti appena svolti relativamente al punto 9 del decreto del
1978.
Nel precisare, infatti, che "resta di competenza dello Stato il
rilascio delle concessioni per gli impianti di distribuzione
automatica di carburanti per uso di autotrazione utilizzati
esclusivamente per autoveicoli impiegati per l'esercizio delle
funzioni statali", l'art. 6, con una formulazione molto piu'
perspicua di quella del punto 9 del precedente decreto, contiene, con
riferimento agli impianti automatici, una norma analoga a
quest'ultima. Come in quel caso, pertanto, non si tratta propriamente
di direttive rivolte alle regioni per l'esercizio di competenze loro
delegate, ma di norma interpretativa concernente competenze statali,
che, come tale, non puo' comportare lesione di attribuzioni
regionali.
4.2.2. - Al contrario, vere e proprie direttive nei confronti
dell'esercizio delle funzioni delegate alle regioni sono quelle
contenute nell'art. 7 del d.P.C.M. 31 dicembre 1982 e nell'art. 15
del d.P.C.M. 8 luglio 1978 (salvo l'ultimo comma, che, riferendosi
agli impianti ubicati sulle autostrade, e' assorbito dalle
argomentazioni gia' svolte in relazione al punto 8 dello stesso
decreto). Tuttavia, tanto nell'uno, quanto nell'altro caso, il
Governo ha esercitato il proprio potere di indirizzo restando nei
limiti propri di questo.
E' ben vero, infatti, che, allorche' lo Stato formula direttive
nei confronti dell'esercizio delle funzioni da esso delegate alle
regioni, non puo' spingersi fino al punto di enunciare criteri tanto
dettagliati da dar corpo a un vero e proprio svolgimento diretto
delle funzioni delegate. Un tale comportamento, infatti avrebbe il
significato di una revoca implicita della delegazione stabilita per
via amministrativa, la quale, con riferimento al caso di specie, non
potrebbe ritenersi consentita nei termini ipotizzati, sia perche', a
norma dell'art. 118, secondo comma Cost., la revoca delle predette
funzioni potrebbe essere compiuta soltanto con un atto di valore
legislativo, sia perche', data la natura della delega disposta in
materia dal d.P.R. n. 616 del 1977, vi sarebbe spazio soltanto per
una revoca esplicita.
Tuttavia i limiti appena enunciati non sono certo contraddetti ne'
dal punto 15 del decreto del 1978, ne' dall'art. 7 di quello del
1982. Nel primo caso, infatti, si stabiliscono i livelli minimi degli
orari di apertura dei distributori per il periodo invernale (non meno
di nove ore e mezzo per ogni giorno feriale); si prevede, inoltre, la
percentuale minima, in relazione al territorio regionale, degli
esercizi che devono restare aperti nei giorni festivi (non meno del
25%) e durante la notte (non meno del 3%); e, infine, si dispone
l'apertura ininterrotta per gli impianti self- service. Nel secondo
caso, invece, si prevede che le regioni possono consentire il
rilascio delle concessioni per l'installazione e l'esercizio degli
impianti di distribuzione per uso privato all'interno di
stabilimenti, cantieri e simili, purche' si tratti di serbatoi con
capacita' superiori ai dieci metri cubi e si siano accertate le reali
finalita' in relazione all'attivita' svolta dall'impresa e alla
consistenza del relativo parco di automezzi. In tutte e due le
ipotesi, insomma, l'autonomia delle regioni e' indubbiamente
salvaguardata, poiche', mentre in un caso sono stabiliti alcuni
criteri essenziali perche' le funzioni delegate siano svolte in modo
uniforme in tutto il territorio nazionale con la garanzia di un
sufficiente margine di discrezionalita' a favore delle regioni,
nell'altro sono previsti alcuni requisiti minimi perche' il
particolare regime ivi contemplato non dia luogo a disfunzioni o ad
abusi, trattandosi di direttive rivolte, per un verso, a prevenire
un'eccessiva polverizzazione degli impianti e, per un altro, a
raccomandare severi controlli sulle effettive finalita' delle
relative attivita'.
4.2.3. - Piu' complesso, ma sostanzialmente analogo, e' il
giudizio da dare sul punto 4 del d.P.C.M. del 1978, che peraltro e'
stato integralmente sostituito, con disposizioni molto piu'
stringate, dall'art. 3 del successivo decreto del 1982. E' ben vero,
infatti, che la maggioranza delle disposizioni ivi contenute
stabiliscono criteri dotati di un basso grado di astrattezza, ma e'
anche vero che in esse si trovano formulate alcune esigenze relative
all'efficacia del servizio, a un'adeguata distribuzione geografica
degli impianti, e cosi' via, che lasciano comunque, in sede di
attuazione, un sufficiente spazio di discrezionalita' alle scelte
regionali. Gli unici obblighi previsti sono quelli relativi alla
necessita' di adottare un piano di razionalizzazione della rete
distributiva nel territorio regionale, al dovere di predisporlo entro
la data del 31 marzo 1979 e al susseguente obbligo di comunicarlo al
Ministro dell'industria entro la stessa data. Ma, com'e' evidente, si
tratta di comportamenti dovuti, peraltro non sanzionati, diretti a
porre alcuni punti fermi essenziali relativi al modo di procedere da
parte delle regioni affinche' sia assicurato un coordinamento delle
politiche regionali in materia, in mancanza del quale non sarebbe
neppure possibile la stessa funzione di indirizzo affidata dall'art.
52, lett. a), del d.P.R. n. 616 del 1977 al Governo.
Del resto, affermare che le direttive non possono costituire una
forma, ancorche' surrettizia, di esercizio diretto delle funzioni
delegate, non significa certo che esse non possano prevedere doveri,
come quello di predisporre un piano, ovvero termini temporali per
l'adozione o la comunicazione dello stesso. Non si puo' escludere,
infatti, che il carattere concreto e dettagliato o il vincolo
puntuale eventualmente connessi a qualche disposizione possano
riguardare singoli elementi della funzione interessata, al fine di
ricondurla a parametri generali di uniformita' e di coordinamento:
cio' che non e' permesso e' che la specifica funzione considerata
possa essere complessivamente degradata, attraverso un uso improprio
del potere di direttiva, a un'attivita' vincolata, priva di un
sufficiente grado di discrezionalita'.
4.3. - La Regione Veneto impugna i punti 10 e 11 del d.P.C.M. 8
luglio 1978, in quanto, anziche' prevedere direttive sull'esercizio
di competenze delegate, interverrebbero sul riparto di competenze fra
comuni e regioni, affidando a queste ultime, con lo strumento
improprio dell'atto amministrativo e pertanto in violazione della
riserva di legge contenuta nell'art. 118, secondo comma, Cost.,
competenze che l'art. 54, lett. f), del d.P.R. n. 616 del 1977,
assegna ai Comuni.
Piu' in particolare, il punto 10 dispone che le regioni, "per il
rilascio delle autorizzazioni (...) per l'installazione e l'esercizio
degli impianti di distribuzione per uso privato, ubicati all'interno
di stabilimenti, cantieri e simili", debbono accertare le reali
finalita' connesse al tipo di attivita' svolta dagli operatori. Il
punto 11 stabilisce, invece, che "le regioni provvedono anche al
rilascio della autorizzazione per l'installazione di impianti di
distribuzione di carburanti destinati all'esclusivo rifornimento di
natanti, ferme restando le facolta' spettanti alla competente
autorita' marittima".
Il problema che ambedue le disposizioni pongono e che ha indotto le
ricorrenti a sospettarne l'illegittimita' deriva dal fatto che,
mentre le statuizioni appena lette sembrano ritenere che
l'autorizzazione all'installazione dei distributori di carburanti sia
di spettanza delle regioni, al contrario l'art. 54, lett. f), del
d.P.R. n. 616 del 1977 attribuisce ai comuni la competenza a
rilasciare, sulla base delle prescrizioni del C.I.P.E. e nell'ambito
di criteri generali determinati dalla regione, "l'autorizzazione"
all'installazione di distributori di carburanti nel territorio
comunale, ad eccezione di quelli ubicati sulle autostrade. In altri
termini, poiche' le disposizioni impugnate sembrano operare una
redistribuzione di competenze difforme tanto dalla norma legislativa
appena menzionata, quanto dai principi di cui all'art. 118, secondo
comma, Cost., se ne chiede l'annullamento.
Tuttavia, di fronte a una formulazione tutt'altro che chiara,
prima di accogliere eventuali censure d'illegittimita', l'interprete
deve verificare, come si e' precedentemente ricordato ad altro
proposito (v. supra, p. 4.1.2.), se le disposizioni impugnate possono
esprimere almeno un significato non contrastante con le leggi ad esse
sopraordinate e, in particolare, con l'art. 54, lett. f) del d.P.R.
n. 616 del 1977, che prevede l'"autorizzazione" comunale per
l'installazione e l'esercizio dei distributori di carburanti. Ad una
considerazione sistematica dell'intero decreto appare chiaro che il
Governo, nell'emanare l'atto impugnato, non ha inteso pretermettere
il livello comunale con riferimento alla installazione dei
distributori di carburante (garantito, per l'appunto, al n. 13 dello
stesso decreto). Pertanto, le ambigue formule contenute nei punti 10
e 11, se non debbono essere interpretate in contraddizione con altre
disposizioni del decreto stesso e con le leggi che ne stanno a
fondamento, possono essere intese soltanto come un riconoscimento
alle regioni di funzioni ulteriori in relazione al rilascio della
predetta "autorizzazione", come quelle di stabilire indirizzi o
criteri in ordine a tale provvedimento o, piu' in generale, alla
materia dei distributori oggetto della disciplina contenuta nelle
disposizioni impugnate.
Cosi' interpretate, le direttive formulate dal Governo nei punti
contestati possono acquistare un senso che altrimenti non avrebbero,
o, se lo avessero, sarebbe illegittimo: un senso che, mentre in un
caso (punto 10), porta a configurarle come direttive vincolanti le
regioni a prevedere severi accertamenti in relazione al rilascio
della "autorizzazione" all'installazione dei distributori ad uso
privato (v. anche supra p. 4.2.2), nell'altro (punto 11), invece,
come indirizzi volti a esigere un coordinamento fra le competenze
regionali in ordine ai distributori adibiti all'esclusivo
rifornimento dei natanti e quelle conservate in materia alla
competente autorita' marittima. In ambo i casi si tratta, comunque,
di direttive che rientrano perfettamente nei poteri propri dello
Stato nei confronti dell'esercizio di funzioni delegate alle regioni.
4.4. - Anche l'ultima delle questioni proposte, quella relativa al
punto 13 del d.P.C.M. 8 luglio 1978, comporta problemi analoghi.
Le Regioni Lombardia, Lazio, Veneto e Toscana ritengono che la
disposizione impugnata, nel prevedere che l'autorizzazione prevista
dall'art. 54, lett. f), del d.P.R. n. 616 del 1977 e' necessaria per
il rilascio delle concessioni per l'installazione di nuovi
distributori o di nuove attrezzature presso impianti gia' esistenti
ovvero per il rinnovo delle concessioni in scadenza o per il
trasferimento degli impianti su nuove ubicazioni, contrasti con il
predetto art. 54 e con l'art. 118, secondo comma, Cost. per una
duplice e alternativa ragione: in quanto prevede una concessione
regionale in luogo di quella comunale oppure in quanto ne subordina
illegittimamente il rilascio a una preventiva autorizzazione
comunale.
Per questi profili i ricorsi vanno rigettati poiche', anche in tal
caso, la pur infelice e oscura formulazione del punto 13 puo'
ricevere un'interpretazione in armonia con le norme di legge e della
Costituzione rispetto alle quali si suppone il contrasto. E questa
interpretazione e' quella che conferisce al punto contestato un
valore essenzialmente descrittivo, nel senso che con il punto 13 non
si intende affatto introdurre, per via amministrativa, nuove
competenze in ordine ai provvedimenti concessori collegati
all'installazione o all'esercizio degli impianti di distribuzione dei
carburanti, ne' subordinare ipotetiche concessioni regionali
all'autorizzazione comunale, ma si mira semplicemente a descrivere,
per via interpretativa, i casi in cui va adottata l'"autorizzazione"
prevista dall'art. 54, lett. f), del d.P.R. n. 616 del 1977.
Per essere piu' precisi, va ricordato che, nel delegare alle
regioni le funzioni amministrative sui distributori di carburante
(art. 52, lett. a) e, nel contempo, nell'attribuire ai comuni il
potere di rilasciare l'"autorizzazione" per l'installazione e
l'esercizio dei distributori stessi (art. 54, lett. f), il d.P.R. n.
616 del 1977 ha effettuato una ripartizione di competenze conforme al
disegno costituzionale, affidando alle regioni la programmazione e
l'indirizzo e ai comuni l'amministrazione attiva e la gestione
concreta del settore. Per non apparire in contrasto con tale quadro
costituzionale, il punto 13 non puo' essere interpretato come diretto
a prevedere, per via amministrativa, una concessione regionale e,
tantomeno, una concessione subordinata a una preventiva
autorizzazione comunale (come potrebbe far pensare un'affrettata
analogia con il vecchio parere comunale). Al contrario, esso puo' e
deve esser intepretato come una norma svolgente una funzione
esplicativa e indicativa dei casi in cui l'"autorizzazione" spettante
al comune, in base al ricordato art. 54, va rilasciata.
Ne', in senso contrario, puo' valere l'argomento letterale per cui
il punto 13, al pari dell'art. 54, lett. f), del d.P.R. n. 616 del
1977, parla di "autorizzazione", ritenendola necessaria per il
rilascio di una serie di concessioni (per nuove attrezzature, per il
trasferimento di impianti, etc.). Come e' unanimemente riconosciuto
in dottrina, il provvedimento che l'art. 54 e la disposizione ora
impugnata chiamano autorizzazione e', in realta', una concessione. Di
modo che, ove lo si intenda nel suo significato sostanziale, il punto
13 dice semplicemente che il provvedimento concessorio, di cui al
predetto art. 54, va necessariamente adottato per tutte le
susseguenti ipotesi di concessione ivi menzionate.
E che quel provvedimento, come precisa ancora il richiamato art.
54, sia di spettanza del comune, non puo' certo venir contraddetto
dalla pretesa inidoneita' di tale ente a valutare gli interessi
sottesi alla materia, i quali non sono del tutto circoscrivibili
all'ambito meramente locale. Infatti, contro questa assunzione sta,
innanzitutto, il rilievo che il comune e' in ogni caso l'autorita'
pubblica preposta all'adozione dei provvedimenti amministrativi di
disposizione e di uso concreto del territorio; in secondo luogo sta
il fatto che le concessioni comunali si iscrivono, a norma del citato
art. 54, in un tessuto di interessi gia' delineato sia a livello
nazionale (indicazioni del CIPE), sia a livello regionale (piano di
razionalizzazione della rete di distributori, indirizzi e criteri);
e, infine, non si puo' trascurare il rilievo che, anche coloro che
intendono ridurre la competenza del comune a un atto interno al
procedimento concessorio (che si assume, in ipotesi, di spettanza
regionale), non negano che, comunque, l'espressione di una volonta'
contraria del comune sia talmente decisiva da impedire il rilascio
della concessione stessa.
In definitiva, tanto un'interpretazione adeguatrice e sistematica
della disposizione impugnata, quanto la collocazione degli interessi
sottesi alla ripartizione di competenze fra regioni e comuni nella
materia considerata, portano a conferire al punto 13 un senso
meramente descrittivo delle ipotesi in cui appare necessario il
provvedimento previsto nell'art. 54, lett. f), del d.P.R. n. 616 del
1977. Anche se si puo' dubitare dell'efficacia di una disposizione
del genere, resta il fatto che, solo se interpretato in tal modo, il
punto 13 non appare lesivo delle competenze delegate alle regioni in
materia di distributori di carburanti (art. 52, lett. a), d.P.R. n.
616 del 1977).