ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Veneto notificato il
14 giugno 1980, depositato in Cancelleria il 19 giugno successivo ed
iscritto al n. 15 del registro ricorsi 1980, per conflitto di
attribuzione sorto a seguito dell'ordinanza della Commissione di
Controllo sull'Amministrazione regionale del Veneto 14 aprile 1980,
conosciuto dalla Regione il 16 aprile 1980, con cui e' stata
annullata la deliberazione della Giunta regionale del Veneto 18 marzo
1980, n. 1430, concernente l'autorizzazione agli affittacamere del
Comune di Sappada a fornire alloggi per periodi inferiori ai sette
giorni.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1988 il Giudice relatore
Aldo Corasaniti;
Uditi l'avv. Dario Ammassari per la Regione Veneto e l'Avvocato
dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ritenuto in fatto
Con ricorso notificato il 14 giugno 1980 la Regione Veneto ha
promosso conflitto di attribuzioni nei confronti del Presidente del
Consiglio dei ministri perche' fosse dichiarata la competenza della
Regione di disporre delle deroghe, previste dall'art. 3, comma
secondo, della legge 16 giugno 1939, n. 1111, al divieto, posto dal
primo comma del medesimo articolo, per gli affittacamere di fornire
alloggio per un periodo inferiore a sette giorni.
La Regione Veneto lamenta che la Commissione di controllo sulla
amministrazione regionale, con provvedimento del 14 aprile 1980,
annullava la deliberazione del 18 marzo 1980, n. 1430 della Giunta
regionale con cui, accogliendo l'istanza avanzata dalla Azienda
Autonoma di Soggiorno e Turismo di Sappada a nome degli affittacamere
della citta', veniva loro rilasciata, a norma dell'art. 3 della legge
16 giugno 1939, n. 1111, l'autorizzazione a fornire alloggio per meno
di sette giorni ad agosto del 1980 e dal 1 dicembre al 31 marzo del
1981. L'organo di controllo annullava la delibera in quanto la
competenza sui provvedimenti previsti dall'art. 3 della legge n. 1111
del 1939 spettava al Prefetto "come ribadito dalla circolare n.
200/9642/14.2.S.O. in data 7 dicembre 1975 della Presidenza del
Consiglio dei ministri".
La Regione Veneto, premesso che sin dal 1972 aveva provveduto a
rilasciare le deroghe previste dall'art. 3 della legge n. 1111 del
1939 nell'ambito della disciplina dell'attivita' turistica nel
proprio territorio, consentendo la utilizzazione degli alloggi degli
affittacamere per sopperire alle deficienze locali degli esercizi
alberghieri - il che costituisce il presupposto per la concessione
delle "deroghe" -, rileva che la legge che disciplina l'attivita'
degli affittacamere e' diretta a coordinare tale servizio con
l'attivita' alberghiera e, piu' in generale, ad inserire gli
affittacamere nella organizzazione pubblica del turismo locale. Il
divieto di fornire alloggio per un periodo inferiore ai sette giorni
e la possibilita' di rilasciare deroghe" "giustificate da deficienze
locali di servizi alberghieri" stabiliti, rispettivamente, dal primo
e dal secondo comma dell'art. 3, si ispirano all'esigenza di
assicurare un corretto rapporto tra le due attivita', al fine di
evitare fenomeni di concorrenza e di assicurare al tempo stesso la
reciproca completamentarita'.
Il turismo e l'industria alberghiera, sottolinea la Regione, sono
materie di spettanza regionale sin dal trasferimento delle funzioni
del 1972 (d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 6), di recente completato per
effetto delle disposizioni del d.P.R. n. 616 del 1977, ed in
particolare dell'art. 56 che comprende, tra le funzioni
amministrative trasferite in materia di turismo ed industria
alberghiera, "tutti i servizi, le strutture e le attivita' pubbliche
e private riguardanti l'organizzazione e lo sviluppo del turismo
regionale, anche nei connessi aspetti... dell'industria alberghiera,
nonche' gli enti e le aziende pubbliche operanti nel settore sul
piano locale".
Secondo l'Amministrazione statale di controllo, prosegue la
Regione Veneto, l'art. 3 della legge n. 1111 del 1939 conterrebbe
norme ispirate essenzialmente a fini di ordine pubblico e di
sicurezza pubblica, come tali estranee alla sfera delle attribuzioni
regionali; isolando l'art. 3 della legge citata e collegandola agli
artt. 108 e 131 del t.u.l.p.s. 18 giugno 1931, n. 773 ed all'art. 192
del relativo regolamento di esecuzione, dato con R.D. 6 maggio 1940,
n. 635, si finisce, secondo la ricorrente, per dare una erronea
impostazione al problema.
La legge n. 1111 del 1939 non interferirebbe, infatti, con i fini
di ordine pubblico e con i relativi strumenti preventivi e repressivi
disciplinati nella legislazione di pubblica sicurezza.
Del pari irrazionale appare, ad avviso della Regione, il richiamo
alla originaria formulazione delle norme contenuta nell'art. 3 legge
1111 del 1939 per individuare in essa il fondamento della competenza
attuale del Prefetto al rilascio delle "deroghe", in quanto, nella
preesistente organizzazione delle funzioni amministrative, tale
organo unificava titolarita' ed esercizio dei poteri ministeriali
nell'ambito delle circoscrizioni provinciali.
Con l'istituzione delle Regioni, infatti, i poteri prefettizi
hanno subito una riduzione corrispondente al passaggio ai nuovi enti
delle funzioni relative alle materie elencate nell'art. 117 Cost. e,
nella fattispecie, non appare configurabile alcuna competenza del
Prefetto in relazione agli obbiettivi, ai contenuti ed agli strumenti
della legge n. 1111 del 1939.
Rileva infine la ricorrente che, con l'attribuzione, operata
dall'art. 9 del d.P.R. n. 616 del 1977, delle funzioni di polizia
amministrativa nelle materie ad esse trasferite, i contenuti delle
materie stesse risultano ampliati e cosi', riguardo al caso in esame,
le competenze esercitabili in forza dell'art. 3, legge 1111 del 1939,
preordinate al perseguimento di finalita' di natura
economico-turistica, comprendono anche le funzioni di polizia
amministrativa ad esse strumentali o complementari.
Conclude, pertanto, chiedendo sia dichiarata la competenza della
Regione all'esercizio delle funzioni previste dall'art. 3 legge n.
1111 del 1939 con conseguente annullamento dell'atto impugnato.
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio del
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato,
chiedendo sia dichiarata la spettanza allo Stato dell'attribuzione.
Osserva l'Avvocatura che l'esercizio dell'attivita' di
affittacamere "presenta un aspetto di inerenza alla funzione di
pubblica sicurezza", rimasta tra le attribuzioni dello Stato a norma
degli artt. 4, comma primo, e 19 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,
che non hanno ricompreso, tra le funzioni trasferite ai Comuni,
quelle previste dall'art. 108 T.U.P.S., approvato con R.D. 18 gennaio
1931, n. 773 e dall'art. 192 del relativo regolamento di esecuzione
(R.D. 6 maggio 1940, n. 625).
Tali disposizioni subordinavano infatti l'esercizio dell'attivita'
di affittacamere alla preventiva dichiarazione all'autorita' di p.s.
dell'ubicazione delle case, del numero delle camere e dei letti
offerti, dichiarazione da rinnovarsi in caso di mutamento delle
condizioni originariamente denunciate.
Anche la deroga alla durata minima settimanale dell'affitto
dell'alloggio, che postula una valutazione delle esigenze del turismo
in rapporto alla ricettivita' alberghiera, presenta aspetti di
"inerenza alla funzione di p.s.", incidendo sul modo di esercizio
dell'attivita' e quindi sull'esigenza - e sulla concreta possibilita'
- di controllo in funzione di p.s.
La necessita' di valutare i due ordini di esigenze si rifletteva,
peraltro, sottolinea l'Avvocatura, nell'articolazione del
procedimento previsto dal R.D.L. 24 ottobre 1935, n. 2049, modificato
dal d.P.R. n. 630 del 28 giugno 1955, che demandavano all'ente
provinciale per il turismo l'apprezzamento delle esigenze del turismo
in sede di proposta o di parere, ed al Prefetto quelle attinenti alla
sicurezza pubblica in sede di adozione del provvedimento di
autorizzazione in deroga.
La connessione con esigenze di pubblica sicurezza della materia in
esame appare, secondo l'Avvocatura, confermata dal d.l. 21 marzo
1978, n. 59, convertito nella legge 18 maggio 1978, n. 191, che ha
assoggettato all'obbligo di comunicazione la immissione a qualunque
titolo di terzi nell'uso esclusivo di un fabbricato o di parte di
esso.
3. - Con memoria depositata nell'imminenza dell'udienza la Regione
Veneto, richiamando quanto precisato dalla sentenza n. 9 del 1979,
osserva che l'ambito della polizia di sicurezza in ordine al
controllo dell'attivita' di affittacamere e' circoscritto, dall'art.
108 del t.u.l.p.s., all'obbligo di preventiva dichiarazione al
questore dell'esercizio dell'attivita' ed al potere di tale organo di
limitarla o vietarla in presenza di particolari ragioni ostative.
Fatto salvo questo aspetto, la disciplina degli affittacamere e'
stata interamente attratta nell'ambito turistico alberghiero; le
competenze attribuite dall'art. 3, legge n. 1111 del 1939, al
Prefetto, gia' organo principale di imputazione delle funzioni
statali nell'ambito provinciale e punto di coordinamento delle
funzioni relative alle diverse competenze ministeriali, si
giustificavano in ragione della connessione tra funzioni turistiche e
funzioni di pubblica sicurezza: queste ultime, come detto, sono state
attribuite al altro organo, il questore.
La sempre piu' netta dissociazione tra competenze turistiche e
competenze di pubblica sicurezza emerge peraltro, ad avviso della
ricorrente, dall'assetto dato alla materia dall'art. 24 del d.P.R. 28
giugno 1955, n. 630 e dall'art. 1 del decreto del Commissario per il
turismo del 29 ottobre 1955, che attribuisce la vigilanza sugli
affittacamere all'amministrazione del turismo, "d'intesa con
l'autorita' di p.s. e con quelle sanitarie", richiamandosi
espressamente, alla lettera b), la vigilanza sul limite circa la
durata minima dell'alloggio previsto dall'art. 3 legge n. 1111 del
1939.
Gli organi dell'amministrazione turistica, conclude la Regione,
hanno cosi' acquisito una competenza generale in materia, con "il
passaggio in seconda linea della quota riferibile alla vigilanza di
pubblica sicurezza"; le competenze attinenti alla sicurezza pubblica
potranno, comunque, essere rispettate "con un'intesa tra la Regione
ed il competente organo di p.s. prima dell'emanazione del
provvedimento di competenza regionale".
Considerato in diritto
1. - La Regione Veneto ha promosso conflitto di attribuzioni nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in ordine alla
deliberazione della Commissione di controllo 14 aprile 1980, con la
quale e' stato annullato il provvedimento n. 1430 del 18 marzo 1980
della Giunta regionale, diretto a disporre deroga al divieto, posto
agli affittacamere con l'art. 3, comma secondo, legge 16 giugno 1939,
n. 1111, di fornire alloggio per un periodo inferiore a sette giorni.
Sostiene la regione che, contrariamente a quanto ritenuto dalla
Commissione di controllo, la competenza a disporre deroghe al detto
divieto spetta ad essa regione in quanto rientrante nelle funzioni in
materia di turismo e industria alberghiera, ad essa trasferite, in
attuazione dell'art. 117 Cost., dal d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 6 e,
ora, dal d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
La Commissione di controllo ha posto a base del proprio contrario
avviso il tenore testuale dell'art. 3, comma secondo, della legge n.
1111 del 1939, secondo il quale deroghe giustificate al divieto posto
dal comma primo del medesimo art. 3 possono essere disposte dal
Prefetto, che "ne dara' comunicazione all'Ente regionale per il
turismo".
Ora, finalita' della limitazione della durata dell'alloggio e'
soltanto quella di evitare fenomeni di concorrenza tra affittacamere
ed alberghi, pensioni o esercizi similari, nella prospettiva del
coordinamento fra attivita' propriamente alberghiere ed attivita'
complementari, quali quella dell'affittacamere per brevi periodi. Le
funzioni amministrative di vigilanza sull'osservanza delle
disposizioni contenute nella suddetta legge, di cui fa menzione
l'art. 11 della medesima, attengono pertanto alla materia del turismo
e dell'industria alberghiera.
Ma le funzioni suddette, gia' di competenza del Ministro del
Turismo e spettacolo, sono state trasferite alle regioni, in
attuazione dell'art. 117 Cost., con il d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 6.
Con norma di chiusura, dettata all'art. 1, comma terzo, lett. l),
viene attribuita alle Regioni "ogni altra funzione amministrativa
esercitata dagli organi centrali e periferici dello Stato in
materia", fatte salve le esclusioni contenute nei successivi
articoli. Il trasferimento e' stato completato con l'art. 50 del
d.P.R. n. 616 del 1977, che, all'art. 56, precisa il contenuto delle
funzioni trasferite con formula assai ampia.
Non rileva, dunque, che l'osservanza delle disposizioni contenute
nella citata legge n. 1111 del 1939 fosse affidata al Prefetto - che
la esercitava avvalendosi indifferentemente dell'Autorita' di
pubblica sicurezza - dall'art. 11 della stessa legge e,
successivamente, dall'art. 24 del d.P.R. 28 giugno 1955, n. 630. Nel
quadro della legge n. 1111 del 1939 tale attribuzione si spiega con
la qualita' del Prefetto di organo cui competeva nell'ambito della
provincia l'esercizio dei poteri ministeriali, e cioe', nel caso, del
Ministro del turismo e spettacolo. E, ferma restando la materia, si
spiega con la disciplina del decentramento, nel quadro del d.P.R. 28
giugno 1955, n. 630, anche esso anteriore peraltro al trasferimento
delle funzioni statali in tema di turismo e industria alberghiera
alle regioni come sopra operato. Ed e' appena da aggiungere che,
potendosi il prefetto servire indifferentemente dell'autorita' di
polizia, come era d'altronde normale in qualsiasi materia, e dei
funzionari degli Enti provinciali per il turismo, solo l'impiego di
questi ultimi era significante.
Ne' rileva che relativamente all'attivita' degli affittacamere
siano pure previste funzioni di pubblica sicurezza. La previsione,
infatti, non concerne l'osservanza delle disposizioni della legge n.
1111 del 1939, bensi' l'acquisizione, ai sensi degli artt. 108
t.u.l.p.s., dettato con R.D. 18 giugno 1931, n. 773, e 192 del
relativo regolamento di esecuzione, dettato con R.D. 6 maggio 1940,
n. 635, degli elementi obbiettivi (numero delle camere e dei letti
offerti e, nel caso degli affittacamere, il mutamento di tali
condizioni e della sede dell'azienda) necessari ad esercitare i
controlli sulla identita' delle persone alloggiate e sui loro
movimenti: controlli, questi si', rientranti in quella vigilanza che
e' il proprium della polizia di sicurezza.
E analogamente deve ritenersi per l'acquisizione delle
comunicazioni che l'affittacamere ha l'obbligo di effettuare
all'autorita' di pubblica sicurezza in occasione dei singoli
soggiorni (art. 109 t.u.l.p.s.), obbligo esteso a chiunque ceda a
terzi la proprieta' o il godimento di un alloggio per un tempo
superiore a un mese con l'art. 12 d.l. 21 marzo 1978, n. 59,
convertito nella legge 18 maggio 1978, n. 191. Disposizione, questa,
che non innova affatto, contrariamente a quanto sostiene la
Presidenza del Consiglio dei ministri, nel senso di attrarre la
disciplina dell'attivita' degli affittacamere racchiusa nella legge
n. 1111 del 1939 nell'orbita della materia della pubblica sicurezza
(art. 4 d.P.R. n. 616 del 1977).
Che, poi, all'autorita' di pubblica sicurezza sia utile venire a
conoscenza delle deroghe al divieto eventualmente disposte per
tenerne conto nell'organizzare la propri attivita' di vigilanza,
altro non vuol dire che e' sua cura sollecitare dalla regione notizie
in proposito. E puo' semmai ritenersi non sia estraneo all'osservanza
del principio di leale cooperazione, cui devono essere informati i
rapporti fra Stato e regione, che questa fornisca all'autorita' di
p.s., per agevolare alla medesima lo svolgimento dei suoi compiti,
utili informazioni sulle deroghe adottate.
Ma tutto cio' non toglie che restino ferme le rispettive
competenze, come sopra individuate.