ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 14, primo comma,
della legge della Provincia di Bolzano 20 agosto 1972, n. 15 ("Legge
di riforma dell'edilizia abitativa"), nel testo risultante dalle
modifiche apportate con gli artt. 8 della legge provinciale 6 maggio
1976, n. 10 ("Snellimento procedure riforma edilizia abitativa") e 8
della legge provinciale 22 maggio 1978, n. 23 ("Modifiche alla legge
provinciale 20 agosto 1972, n. 15, e successive modifiche, sulla
riforma dell'edilizia abitativa ed all'ordinamento urbanistico
provinciale"), promossi con n. 2 ordinanze emesse il 24 gennaio 1985
dalla Corte di Cassazione sui ricorsi proposti dalla Provincia di
Bolzano contro Beneficio Dartha, dalla Provincia di Bolzano contro
Alber Josef ed altro e dal Comune di Silandro contro Alber Josef,
iscritte ai nn. 424 e 425 del registro ordinanze 1985 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 202- bis dell'anno 1985;
Visti gli atti di costituzione della Provincia di Bolzano e di
Alber Josef;
Udito nell'udienza pubblica del 10 maggio 1988 il Giudice relatore
Gabriele Pescatore;
Udito l'avv. Mario Barbato per la Provincia di Bolzano.
Ritenuto in fatto
1. - La Corte di Cassazione - davanti la quale erano state
impugnate due sentenze della Corte d'appello di Trento, emesse in
giudizi di opposizione avverso la determinazione di indennita' di
espropriazione, disposta ai sensi della l. prov. Bolzano 20 agosto
1972, n. 15 - con due ordinanze in data 24 gennaio 1985 (nn. 424 e
425 r.o. del 1985), ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 14, comma primo, della l. prov. Bolzano n.
15 del 1987 cit. (nel testo modificato dagli artt. 8 della l. prov.
Bolzano 6 maggio 1976, n. 10 e della l. prov. Bolzano 22 maggio 1978,
n. 23), nella parte in cui prevede la competenza della Corte
d'appello di Trento a conoscere dei giudizi di opposizione alla stima
avverso la determinazione dell'indennita' di espropriazione stabilita
ai sensi di detta legge e determina i soggetti ai quali deve essere
notificato l'atto di citazione.
Secondo le ordinanze di rimessione, con tale disposizione la
Provincia ha legiferato "in materia di ordinamento processuale e
giudiziario", violando l'art. 108 della Costituzione, che ha
stabilito al riguardo una riserva di legge che la Corte
costituzionale ha ritenuto riferibile alla sola legge statale.
Inoltre, la riserva allo Stato della disciplina processuale
costituirebbe uno di quei princi'pi dell'ordinamento dello Stato che
si pongono come limiti alla potesta' legislativa delle regioni, anche
a statuto speciale e la sua violazione porrebbe la norma impugnata in
contrasto anche con gli artt. 116 e 117 Cost. e con gli artt. 4, 8 e
9 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (T.U. delle leggi costituzionali
concernenti lo Statuto speciale del Trentino-Alto Adige).
La legge impugnata avrebbe legiferato in materia riservata allo
Stato sia nel determinare l'organo giudiziario competente a conoscere
dell'opposizione alla stima, sia nell'individuare i soggetti ai quali
spetta la legittimazione passiva nel relativo giudizio.
Si sottolinea al riguardo che la determinazione dell'organo
giudiziario, competente per territorio, e' avvenuta in conformita' di
quanto previsto da alcune norme di legge statale in materia
espropriativa, in deroga alla disciplina generale (l. 22 ottobre
1971, n. 865).
Per quanto concerne, invece, la notificazione del giudizio di
opposizione, i destinatari di essa sono stati individuati in soggetti
diversi da quelli determinati dalla legislazione statale.
La normativa concernente il giudice competente e i soggetti
legittimati alla notificazione sta a fondamento della decisione
sull'ammissibilita' del ricorso in Cassazione della provincia di
Bolzano. Donde la rilevanza delle dedotte questioni di legittimita'
costituzionale.
2. - Davanti questa Corte si e' costituita la Provincia autonoma
di Bolzano chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.
Secondo quanto esposto nelle note depositate, la disposizione
impuganta, nella parte in cui individua la Corte d'appello competente
a conoscere delle cause di opposizione alla stima, sarebbe meramente
riproduttiva della legislazione statale in materia di espopriazioni
dirette a reperire aree per l'edilizia residenziale pubblica.
Pertanto, non avendo essa innovato rispetto a tale legislazione, la
declaratoria d'illegittimita' costituzionale sarebbe irrilevante,
risolvendosi in una mera affermazione di principio. Quanto alla
determinazione, contenuta nella norma impugnata, dei soggetti
destinatari della notifica nel giudizio di opposizione - con
l'inclusione della Provincia di Bolzano - essa non atterrebbe alla
materia processuale, poiche' l'individuazione di tali soggetti si
riflette su posizioni sostanziali. Al riguardo si sottolinea
l'interesse della Provincia ad essere parte nei giudizi di
opposizione alla stima, in quanto (art. 32 l. prov. Bolzano n. 15 del
1972) essa eroga prestiti e contributi a fondo perduto per
l'acquisizione delle aree per l'edilizia agevolata, per l'intero
ammontare delle indennita', cosicche' e' proprio essa (e non
l'espropriante) maggiormente interessata all'opposizione.
In tale particolare posizione della Provincia di Bolzano - che la
differenzia dagli altri organi che normalmente dispongono le
espropriazioni - risiederebbe la ratio della norma impugnata che, non
attenendo alla materia processuale, sarebbe legittima.
Con ulteriore memoria, la Provincia ribadisce la quasi totale
coincidenza della normativa regionale con quella statale, anche nella
finalita'. Tale coincidenza concerne pure il giudice competente in
materia di opposizione alla stima e la notifica del relativo
giudizio. Donde l'irrilevanza delle dedotte questioni di
costituzionalita'. Si sottolinea che la legge regionale del
Trentino-Alto Adige n. 7 del 1956, che disciplina le espropriazioni
in generale, all'articolo 34 prevede la necessita' della notifica al
presidente della Giunta ed all'espropriante. Di qui ulteriore motivo
di irrilevanza della questione.
Si e' costituita pure una delle parti private, ma fuori termine.
Considerato in diritto
3. - I giudizi possono riunirsi per l'identita' delle questioni
che ne sono oggetto e decidersi con unica sentenza.
4. - La questione di costituzionalita' sottoposta alla Corte
consiste nello stabilire se l'art. 14, primo comma, della l. prov.
Bolzano 20 agosto 1972, n. 15 (nel testo modificato dagli artt. 8
della l. prov. Bolzano 6 maggio 1976, n. 10 e della l. prov. Bolzano
22 maggio 1978, n. 23) - nella parte in cui stabilisce la competenza
per territorio della Corte d'appello a conoscere dei giudizi di
opposizione alla stima avverso la determinazione dell'indennita' di
espropriazione, ai sensi di detta legge, e determina i soggetti ai
quali deve essere notificato l'atto di citazione - contrasti con gli
artt. 108, 116 e 117 Cost. e con gli artt. 4, 8 e 9 del d.P.R. 31
agosto 1972, n. 670 (T.U. delle leggi costituzionali concernenti lo
Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige).
L'art. 14, primo comma, della l. prov. Bolzano n. 15 del 1972 su
richiamata, dispone che l'opposizione alla stima puo' essere proposta
davanti alla Corte d'appello competente per territorio, con atto di
citazione notificato all'espropriante; l'art. 8 della successiva l.
prov. del 1976, n. 10, ha modificato tale disposizione, statuendo che
l'opposizione deve essere proposta davanti alla Corte d'appello, ma
sostituendo l'espropriante, che era il soggetto destinatario della
notifica della citazione, con la provincia. Di poi, l'art. 8 della l.
prov. n. 23 del 1978 ha ulteriormente modificato la disposizione,
prevedendo che l'atto di citazione deve essere notificato
"all'espropriante ed alla provincia".
5. - Il giudice rimettente considera che la normativa anzidetta
della provincia di Bolzano si riferisce a materia riservata alla
competenza degli organi legislativi dello Stato e cio' sotto un
duplice profilo:
a) in quanto identifica l'organo giudiziario competente nella
Corte d'appello;
b) in quanto individua i soggetti destinatari della
notificazione dell'opposizione alla stima, cui spetta la
legittimazione passiva nel relativo giudizio.
6. - In ordine al profilo sub a), non appare fondato il rilievo,
formulato dalle stesse ordinanze, che fanno leva sulla distinzione
tra norme a contenuto precettivo e norme a contenuto sostanzialmente
ricognitivo della disciplina statale circa la competenza giudiziaria
in materia di espropriazione. Le norme, che si riferiscono alla
competenza della Corte di appello, sarebbero da ricomprendere nella
seconda categoria e, come tali, non immutando nella sostanza della
disciplina statale, si sottrarrebbero alla censura di illegittimita'.
Osserva la Corte che la coincidenza del contenuto della normativa
non puo' valere come elemento di discriminazione ai fini del giudizio
di costituzionalita', dato che l'intervento del legislatore
provinciale concreta, in ogni caso, la novatio della fonte di
produzione del precetto, con la forza e i limiti che ne conseguono.
La giurisprudenza della Corte e' caratterizzata da un orientamento
consolidato, secondo il quale il riferimento alla "legge", abilitata
a porre le norme sull'"ordinamento giudiziario e su ogni
magistratura" (art. 108, primo comma Cost.), concerne soltanto la
legge statale. Questa e' la fonte, cui spetta disciplinare in modo
uniforme, per l'intero territorio nazionale e nei confronti di tutti
i mezzi e le forme di tutela giurisdizionale (sent. 14 aprile 1976,
n. 81). Siffatta investitura potrebbe essere modificata soltanto da
norma di rango costituzionale (cfr. sent. 30 dicembre 1987, n. 615;
25 giugno 1956, n. 4).
Non puo' dubitarsi che la individuazione nella Corte di appello
del giudice territorialmente competente, nel giudizio di opposizione
alla stima dell'indennita' espropriativa, e' posta da norma di
carattere processuale, contenuta in una legge provinciale (art. 14,
primo comma, della l. n. 15 del 1972, e successive modificazioni,
della provincia di Bolzano), che, com'e' noto, disciplinando
organicamente la materia dell'edilizia abitativa, ha avuto cura di
regolare anche la fase dell'opposizione, conformandosi, quanto al
giudice competente (Corte d'appello), al criterio posto dalla l.
statale n. 865 del 1971: si determina, cosi', una disciplina
sostanzialmente conforme a quella statale, destinata ad operare
nell'ambito provinciale.
Tale omogeneita' di disciplina non fa, peraltro, venir meno la
derivazione della normativa da una fonte diversa dalla legge statale
e, dunque, non legittimata a provvedere, con la conseguente
violazione dell'art. 108 Cost., nonche' delle norme dello Statuto
speciale della Regione Trentino-Alto Adige sulle attribuzioni
legislative della Provincia di Bolzano.
7. - Circa il profilo della legittimita' costituzionale della
disciplina concernente i soggetti destinatari della notificazione del
giudizio di opposizione, il giudice remittente ha osservato che la
normativa provinciale diverge da quella statale.
Alla norma originaria (art. 14, primo comma, 1. n. 15 del 1972),
che prevedeva la notificazione dell'atto di citazione
all'espropriante (conformemente all'art. 19 della 1. statale n. 865
del 1971), l'art. 8 della 1. prov. Bolzano n. 10 del 1976 sostitui'
il precetto, secondo il quale l'atto di citazione doveva essere
notificato (soltanto) alla provincia.Infine, l'art. 8 della 1. prov.
n. 23 del 1978 ha disposto che la citazione debba notificarsi ad
entrambi i soggetti: l'espropriante e la provincia.
Tale finale formulazione conserva alla norma diversita' di
contenuto rispetto alla disciplina statale, posta dall'art. 19 cit.,
che individua come destinatario della notificazione soltanto
l'espropriante.
Allo scopo di valutare la legittimita' di tale normativa, e' da
premettere che il giudizio di opposizione alla stima ha per oggetto
la determinazione dell'indennita' di espropriazione; i soggetti del
relativo rapporto processuale sono l'espropriato e l'espropriante
(quest'ultimo e' colui che ha chiesto ed ottenuto l'esproprio). A
tale rapporto e' estranea l'autorita' amministrativa che ha emanato
l'atto di espropriazione (il prefetto, secondo l'art. 48 della 1. 25
giugno 1865, n. 2359 n. 15 del 1972 e successive modificazioni).
E' opinione comune che la notificazione dell'opposizione al
prefetto, prescritta dall'art. 51, secondo comma, 1 n. 2359 del 1865
cit. ha "scopo amministrativo" e non legittima l'organo statale ad
esser parte in giudizio, stante la sua posizione di terzieta'
rispetto ai soggetti del rapporto esporpriativo e del relativo
giudizio di opposizione alla stima dell'indennita'. La notificazione
al prefetto ha finalita' di "semplice intelligenza", diretta a far
conoscere all'autorita' amministrativa che la determinazione
dell'ammontare dell'indennita' e' oggetto di contestazione.
L'art. 19, primo comma, della legge statalen. 865 del 1971
prescrive che l'opposizione alla stima si effettua "con atto
citazione notificato all'espropriante" e non anche al prefetto e, in
tal guisa, sancisce l'orientamento indiscusso dell'estraneita' al
processo di questo ufficio.
Anche rispetto a questa norma, la giurisprudenza e' univoca nel
ritenere che nel giudizio di opposizione alla stima legittimi
contraddittori sono l'espropriato e l'espropriante, mentre vi resta
estranea l'autorita' che ha emesso il provvedimento ablativo (cfr. da
ultimo Cass. 5 novembre 1987, n. 8156).
La 1. prov. di Bolzano n. 23 del 1978, nella formulazione
risultante dall'art. 8, dispone che la notificazione venga fatta
all'espropriato ed alla provincia, ripristinando, cosi', la
duplicita' del destinatario (anche pubblico), prevista dalla 1.
statale n. 2359 del 1865. Tale duplicita' dei soggetti destinatari
delle notificazioni caratterizza altresi' la 1. reg. Trentino-Alto
Adige 17 maggio 1956, n. 7, richiamata, da ultimo, dalla provincia,
che regola in via generale la materia dell'espropriazione per causa
di pubblica utilita' riguardanti le opere non a carico dello Stato da
eseguirsi nella regione. Questa legge segue, nelle linee fondamentali
e nelle norme tuttora operanti, la disciplina dell'opposizione alla
stima posta dalla 1. statale n. 2359 del 1865.
L'art. 34, terzo comma, dispone infatti che l'atto di opposizione
deve essere intimato al Presidente della Giunta regionale (o
provinciale) e all'espropriante.
La Provincia di Bolzano si fonda sulla disciplina posta
dall'articolo ora ricordato della legge regionale, per rafforzare
l'affermazione della irrilevanza della questione di
costituzionalita', essendo la Provincia, nella persona del suo
presidente, soggetto della notifica anche in base alla legge
regionale.
Osserva la Corte che il complesso normativo ora delineato (a
livello nazionale e locale) non modifica la posizione
dell'espropriato e dell'autorita' pubblica (nella specie, provincia),
qual'e' configurata nel giudizio di opposizione, secondo la legge
fondamentale n. 2359 del 1865.
I soggetti di questo sono sempre e soltanto l'espropriato e
l'espropriante; l'autorita' amministrativa vi rimane estranea. La
notifica nei confronti di questa adempie ad una finalita'
informativa, diretta com'e' dare notizia dell'opposizione ad un
soggetto che non partecipa al processo. Questo, anche quando non sia
del tutto insensibile alla sorte della procedura espropriativa, per
avere, ad esmpio, emanato l'atto ablatorio o per un suo eventuale
intervento finanziario o contributivo (cfr. art. 32 1. prov. di
Bolzano n. 15 del 1972, situazione che peraltro non ricorre nelle
fattispecie, che concernono costruzione di asilo e di scuola
elementare, in un caso; di campo sportivo, nell'altro), non e'
portatore di alcun interesse nel giudizio concernente la stima. Al
giudizio rimane, quindi, estranea la provincia, anche nella veste,
eventuale, di ente erogatore di finanziamenti o di contributi: questa
attivita' si esplica in una fase distinta e separata e, quindi,
estranea al procedimento espropriativo e alla determinazione della
relativa indennita'.
8. - Per la sua finalita' non processuale, l'art. 14, primo comma,
l. prov. n. 15 del 1972, come modificata dalle ll. provv. n. 10 del
1976 e n. 23 del 1978, non appare pertanto affetta da illegittimita'
costituzionale, nella parte relativa alla notificazione dell'atto di
opposizione al presidente della Giunta provinciale. Il comma stesso
e', invece, sicuramente viziato e va dichiarato illegittimo nella
parte in cui dispone la notificazione all'espropriante, in quanto
regola il contraddittorio nei confronti di un soggetto necessario del
rapporto processuale, in materia estranea, quindi, alla potesta'
normativa della provincia di Bolzano, devoluta alla legislazione
statale e da questa disciplinata, per quanto concerne le fattispecie,
di cui alle ordinanze di rimessione, dell'art. 19 della l. statale n.
865 del 1971 e successive modificazioni.
Sussiste quindi la violazione, dedotta nelle ordinanze di
remissione, degli artt. 108, 116 e 117 Cost. e degli artt. 4, 8, 9
del d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670, che approva il t.u. delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige.
La declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art. 14,
primo comma, della l. prov. n. 15 del 1972 nel testo modificato dagli
artt. 8 l. prov. n. 10 del 1976 e n. 23 del 1978, nella parte in cui
dispone che si provveda alla notificazione dell'opposizione alla
stima dell'esproriante comporta, ai sensi dell'art. 27 l. 11 marzo
1953, n. 87, la illegittimita' derivata del terzo comma dell'art. 34,
della l. reg. Trentino-Alto Adige 17 maggio 1956, n. 7, che prevede
del pari l'obbligo della notificazione dell'atto di opposizione
all'espropriante e all'espropriato, qualora l'opposizione sia
proposta dall'espropriante.