ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della Regione
Toscana n. 86/80 approvata il 30 giugno 1981, avente per oggetto:
"Contributi della Regione Toscana al Fondo di solidarieta' nazionale
istituito dalla Regione Piemonte", promosso con ricorso del
Presidente del Consiglio dei Ministri, notificato il 21 luglio 1981,
depositato in cancelleria il 27 successivo ed iscritto al n. 48 del
registro ricorsi 1981;
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
Udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 1988 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato dello Stato Mario Imponente, per il ricorrente, e
l'Avvocato Fabio Lorenzoni per la Regione;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 21 luglio 1981, il Presidente del
Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
Generale dello Stato, ha chiesto che venga dichiarata
l'illegittimita' costituzionale della legge della Regione Toscana,
riapprovata, a seguito del rinvio governativo, il 30 giugno 1981, con
la quale e' stato disposto un contributo dell'ammontare di venti
milioni di lire a favore del "Comitato regionale di solidarieta'"
istituito dalla Regione Piemonte per coordinare attivita' di soccorso
"in occasione di avvenimenti, anche di carattere internazionale, che
sollecitino l'intervento concreto della comunita' regionale".
Richiamando quanto gia' rilevato nell'atto di rinvio, l'Avvocatura
dello Stato prospetta dubbi di legittimita' costituzionale sulla
legge impugnata sotto un duplice profilo. Innanzitutto, perche'
violerebbe l'art. 117 Cost., come attuato dall'art. 25 del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616, per il quale, in materia di assistenza e di
beneficenza pubblica, le regioni hanno soltanto funzioni di
indirizzo, essendo affidato ai Comuni l'esercizio delle concrete
funzioni amministrative. Con l'erogazione operata con la legge
impugnata, la Toscana contravverrebbe a tale norma, prestando
direttamente un servizio assistenziale nel quadro di iniziative
assunte anche da altre regioni per sostenere economicamente i
lavoratori impegnati nella vertenza FIAT e peraltro gia' fruenti
della Cassa integrazione guadagni. In secondo luogo, sempre ad avviso
dell'Avvocatura dello Stato, la stessa legge violerebbe il principio
di territorialita', in quanto diretta a produrre i suoi effetti al di
la' dei confini regionali e a tutela di interessi localizzati in
altra regione, e precisamente a favore di persone che risiedono e
lavorano in Piemonte.
2. - Si e' costituita nei termini la Regione Toscana, chiedendo
che le questioni sollevate siano dichiarate non fondate.
Relativamente alla prima censura, la Regione osserva che e' vano
richiamarsi alla ripartizione delle funzioni amministrative tra
comuni e regioni in materia di assistenza e di beneficenza, peraltro
erroneamente interpretata, quando all'esame della Corte
costituzionale e' sottoposta una legge regionale di spesa. Questa, al
contrario, dovrebbe essere inquadrata nell'ambito dell'autonomia di
spesa posseduta dalle regioni nell'ambito delle competenze garantite
loro dalla Costituzione e dei principi generali che regolano
l'esercizio di quell'autonomia, fra i quali rientrerebbe senza dubbio
l'adempimento dei doveri inderogabili di solidarieta'.
Quanto alla pretesa lesione del limite territoriale, la resistente
osserva che se quest'ultimo, impedisce di disciplinare rapporti o
attivita' svolgentisi fuori del territorio della regione, non
escluderebbe, tuttavia, l'erogazione di un beneficio a favore di un
soggetto avente sede fuori del medesimo territorio. A seguire la tesi
del ricorrente, sostiene la Regione, si arriverebbe all'assurda
conclusione che dovrebbe essere vietato di disporre qualsiasi
pagamento a favore di qualsiasi soggetto avente sede fuori del
territorio regionale.
3. - In prossimita' dell'udienza la Regione Toscana ha prodotto
una memoria, con la quale, oltre a ribadire gli argomenti gia'
formulati all'atto della costituzione, precisa che, a suo avviso, la
legge impugnata rispetta il limite territoriale, in quanto, lungi dal
disporre nei confronti di persone non collegate con il territorio
regionale, contiene in effetti un precetto diretto all'ufficio della
Regione che deve provvedere all'erogazione.
In secondo luogo, sempre a giudizio della Regione, il limite
territoriale e' ordinariamente inteso come riferito all'ambito di
validita' degli atti legislativi o amministrativi di ciascuna
regione, non gia' all'ambito di efficacia, poiche' numerose sono le
fattispecie, comunemente ammesse, che producono effetti diretti o
indiretti in ordine a situazioni extra regionali, come nel caso delle
attivita' regionali di rilevanza internazionale (promozionali,
culturali, etc.).
Infine, va tenuto presente, secondo la Regione, che nel definire
il principio territoriale la Corte costituzionale ha fatto
riferimento a parametri diversi dai confini geografici, che investono
la definizione delle materie di competenza regionale o degli
interessi nazionali.
Considerato in diritto
1. - Sottoposta al presente giudizio di legittimita'
costituzionale e' la legge della Regione Toscana, riapprovata il 30
giugno 1981, con la quale si attribuisce al "Comitato regionale di
solidarieta'" ivi indicato un contributo di venti milioni di lire.
Tale legge e' impugnata dal Presidente del Consiglio dei Ministri in
quanto ritenuta lesiva:
a) dell'art. 117 Cost., come attuato dall'art. 25 del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616, il quale, riservando ai comuni le funzioni
amministrative relative all'organizzazione e all'erogazione dei
servizi di assistenza e di beneficenza pubblica, ne precluderebbe il
diretto esercizio da parte delle regioni;
b) del principio di territorialita', che, vincolando la
potesta' legislativa di ciascuna regione ad operare all'interno del
territorio di propria spettanza, ne vieterebbe lo svolgimento a
tutela di interessi localizzabili in altra regione.
2. - Le anzidette censure non possono essere accolte, poiche' ne'
l'uno ne' l'altro dei limiti invocati trovano applicazione, nei
termini prospettati dal ricorrente, nella fattispecie dedotta nel
presente giudizio.
2.1. - L'ipotesi di erogazione finanziaria contenuta nella legge
impugnata non puo' essere ricondotta al pur ampio concetto di
assistenza e di beneficenza pubblica previsto come oggetto della
potesta' legislativa regionale dall'art. 117 Cost., nel significato
precisato dall'art. 22 del d.P.R. n. 616 del 1977. Anche se appare
giustificato dai motivi di solidarieta' sociale, il contributo ivi
previsto manca dei caratteri strutturali propri delle prestazioni di
assistenza e di beneficenza pubblica, in quanto, anziche' consistere
in un'erogazione di servizi o di denaro a favore di singoli o di
gruppi sociali, come richiesto dal predetto art. 22 del d.P.R. n. 616
del 1977, e' dato da una prestazione pecuniaria compiuta una tantum
dalla Regione Toscana a favore della Regione Piemonte o, piu'
precisamente, a favore del Comitato regionale di solidarieta', vale a
dire di un organo della Regione Piemonte che e' stato istituito al
fine di promuovere, coordinare e organizzare iniziative di soccorso e
di aiuto a favore di popolazioni o di categorie sociali
particolarmente colpite da avvenimenti, anche di carattere
internazionale, che sollecitino l'intervento concreto della comunita'
regionale (cfr. legge Reg. Piemonte 28 gennaio 1982, n. 4, nonche' la
deliberazione del Consiglio Regionale del Piemonte del 10 gennaio
1980, n. 545-263).
In altre parole, la legge impugnata non e', certo, esercizio della
specifica competenza posseduta dalla Regione Toscana in materia di
assistenza e di beneficenza pubblica, ma costituisce una forma di
collaborazione e di cooperazione solidaristica della stessa Regione
nei confronti della Regione Piemonte in quanto ente politico
impegnato, attraverso il proprio Comitato di solidarieta', in
iniziative di soccorso e di aiuto a favore di persone danneggiate da
licenziamenti o sospensioni dal lavoro occorsi nel capoluogo
piemontese. Per tali ragioni, al fine di giudicare della legittimita'
costituzionale della legge impugnata, non ha alcuna rilevanza
domandarsi se, a norma dell'art. 117 Cost., come attuato dall'art. 25
del d.P.R. n. 616 del 1977, la regione possa concretamente erogare
servizi di assistenza o di beneficenza pubblica, per il semplice
fatto che il problema sottoposto al presente giudizio consiste,
piuttosto, nel decidere se una regione possa disporre di contributi a
favore di altre regioni per motivi di solidarieta' sociale.
2.2. - In relazione a un diverso caso di versamento di fondi della
Regione Trentino Alto-Adige a favore di un istituto di cultura della
Provincia di Trento, questa Corte ha gia' affermato che "gli
interessi regionali non sono soltanto quelli puntualmente rilevabili
dalle competenze che (la Costituzione o) lo Statuto attribuisce alla
Regione" e che, anzi, "puo' esser configurato un interesse generale
proprio della Regione che questa puo' e deve tutelare" (sent. n. 56
del 1964). Cio' significa, in altre parole, che, al di la' delle
finalita' in relazione alle quali le regioni possono svolgere le
proprie competenze legislative e amministrative nelle materie loro
attribuite, sussistono interessi e fini rispetto ai quali le regioni
stesse possono provvedere nell'esercizio dell'autonomia politica che
ad esse spetta in quanto enti esponenziali delle collettivita'
sociali rappresentate.
Questo ruolo di rappresentanza generale degli interessi della
collettivita' regionale e di prospettazione istituzionale delle
esigenze e, persino, delle aspettative che promanano da tale sfera
comunitaria deriva alle singole regioni dal complessivo disegno
costituzionale sulle autonomie territoriali (come ulteriormente
precisato dal d.P.R. n. 616 del 1977) e, in primo luogo, dall'art. 5
Cost. e dai principi fondamentali contenuti nelle disposizioni
iniziali della Costituzione. Grazie a tali norme, infatti, si
afferma, per un verso, il principio generale che le autonomie locali
costituiscono una parte essenziale dell'articolazione democratica
dell'ordinamento unitario repubblicano e, per altro verso, si
attribuisce a siffatto articolato complesso di istituzioni
democratiche - ora sotto la denominazione di "Repubblica", ora sotto
quella di "Italia" - l'adempimento di una serie di compiti
fondamentali: compiti che vanno svolti, oltreche' attraverso le
proprie competenze, nella pienezza delle potenzialita' di
partecipazione comunitaria di cui ciascuna istituzione e' capace e
che sono diretti a favorire il piu' elevato sviluppo della persona
umana, della solidarieta' sociale ed economica, della democrazia
politica, della cultura e del progresso tecnico-scientifico, della
convivenza pacifica tra i popoli (artt. 2, 3, 9 e 11 Cost.).
In base a questi principi, riprodotti dalla totalita' degli
statuti regionali e, per quel che qui concerne, dagli artt. 1-5 dello
Statuto toscano, si legittima, dunque, una presenza politica della
regione, in rapporto allo Stato o anche ad altre regioni, riguardo a
tutte le questioni di interesse della comunita' regionale, anche se
queste sorgono in settori estranei alle singole materie indicate
nell'art. 117 Cost. e si proiettano al di la' dei confini
territoriali della regione medesima. Si tratta, piu' precisamente, di
una presenza che, quando si manifesta al di fuori dell'ambito di
validita' delle potesta' che la regione vanta nelle materie di
propria competenza, si realizza attraverso atti di proposta, di
stimolo, di iniziative o, anche, attraverso intese, accordi o altre
forme di cooperazione, che possono comunque comportare, sia sotto il
profilo organizzativo sia sotto quello dell'esecuzione, spese a
carico del bilancio regionale, le quali esigono l'adozione di una
legge ad hoc da parte della regione interessata.
2.3. - Del resto, questo particolare aspetto dell'autonomia
regionale non e' soltanto affermato nelle disposizioni di principio
della Costituzione e degli Statuti, ma e' anche sviluppato nella
legislazione statale o in atti equiparati, nelle cui norme si
rinvengono numerosissime fattispecie che coinvolgono le regioni,
nella loro qualita' di enti rappresentativi delle rispettive
comunita' e degli interessi pubblici che vi si agitano, in attivita'
di rilievo nazionale ed anche internazionale, le quali si svolgono,
ovviamente, in una dimensione che oltrepassa i limiti materiali e
territoriali delle competenze puntualmente attribuite alle singole
regioni.
Basta pensare, a titolo esemplificativo, da un lato, alla
previsione di interventi regionali di promozione anche fuori delle
materie indicate dall'art. 117 della Costituzione (artt. 49 e 52,
ultimo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977) e, dall'altro, alle
molteplici ipotesi di programmazione settoriale coinvolgenti nello
stesso tempo organi statali e organi regionali o, ancora, ai numerosi
momenti di coinvolgimento regionale in iniziative e funzioni dello
Stato, oppure alle svariate forme di cooperazione paritaria tra
diverse regioni o tra le regioni medesime e gli enti omologhi
operanti in ordinamenti stranieri.
Si tratta, come e' evidente, di svariate ipotesi normative che,
pur avendo in comune il fine di permettere alle Regioni di operare,
anche legislativamente, al di fuori dei limiti materiali e
territoriali fissati dall'art. 117 Cost., nell'attuazione ad essi
data dal d.P.R. n. 616 del 1977, sono gia' state giudicate da questa
Corte come non contrarie a Costituzione (v., soprattutto, le recenti
sentt. nn. 179 del 1987 e 562 del 1988, nonche' gia' sent. n. 359 del
1985).
2.4. - A questo stesso filone si collega la legge regionale
oggetto del presente giudizio di costituzionalita'. Nel disporre un
contributo di solidarieta' a favore di altra regione al fine di
cooperare in un'attivita' di sostegno a favore di persone sospese dal
lavoro nel corso di una vertenza economica di rilievo politico
nazionale, il legislatore toscano ha ritenuto di interpretare il
sentimento della propria popolazione attraverso un atto di
liberalita' solidaristica fatto a nome dell'intera comunita' da esso
rappresentata. Emanata nell'esercizio di tale potere discrezionale,
la legge impugnata non contravviene ai limiti che le sono propri.
Innanzitutto, non si puo' dire che essa non sia sorretta da un
interesse della propria comunita' regionale costituzionalmente
qualificato. Se, in altra circostanza (sent. n. 56 del 1964), questa
Corte ha rilevato tale mancanza, al contrario, nel caso in questione,
non si puo' negare l'interesse della collettivita' regionale della
Toscana a manifestare la propria solidarieta' a una diversa
collettivita' regionale, gia' impegnata a sostenere con i propri
mezzi i suoi concittadini in lotta contro la disoccupazione e
l'emarginazione dal mondo produttivo, vale a dire contro un male e un
pericolo che possono colpire la cittadinanza in qualsiasi parte del
territorio nazionale. Non e', dunque, irragionevole che il
legislatore toscano abbia voluto partecipare, con l'erogazione del
contributo qui in contestazione, al perseguimento di un fine ritenuto
comune e che, pertanto, giustifica l'atto di solidarieta' compiuto in
nome di un dovere che l'art. 2 Cost. definisce come inderogabile.
In secondo luogo, non si puo' certo dire che l'intervento
finanziario previsto, in considerazione della quantita' e della
qualita' della concreta erogazione, possa esser ritenuto un fattore
di alterazione o di turbativa delle competenze proprie della regione
destinataria (v. sent. n. 562 del 1988) o di quelle statali o,
addirittura, possa esser considerato un modo di svolgimento
surrettizio di una competenza non assegnata ovvero un modo di
esercizio improprio o scorretto di altre specifiche competenze
attribuite alla regione stessa (come e', invece, accaduto nei casi
giudicati con le sentt. nn. 66 del 1961, 56 del 1964, 27 del 1965, 29
del 1968).
Infine, si deve recisamente negare che il contributo previsto
dalla legge regionale impugnata possa essere causa o fattore di
disparita' o di irragionevoli interferenze nell'esercizio e nel
godimento dei diritti dei cittadini (come, invece, si e' riscontrato
nelle ipotesi giudicate con le sentt. nn. 39 del 1973 e 79 del 1988).
2.5. - Dalle considerazioni gia' svolte appare chiaro come non sia
appropriato invocare il limite territoriale in relazione a
fattispecie normative come quella regolata dalla legge impugnata e,
piu' in generale, con riferimento alla rilevata posizione delle
regioni come rappresentanti degli interessi generali della propria
collettivita'. Le disposizioni costituzionali e le pronunzie di
questa Corte precedentemente ricordate mostrano con tutta evidenza
che, nei limiti appena detti, l'autonomia regionale puo' esercitarsi
anche in forme che si proiettano al di la' del territorio proprio di
ciascun ente. La regione, per la Costituzione, non e' una monade e
l'adempimento dei doveri inderogabili di solidarieta' non puo' essere
confinato nel ristretto ambito regionale. Sicche', soprattutto in
relazione alle espressioni dell'autonomia regionale collegate alla
posizione della regione come ente esponenziale e rappresentativo
degli interessi generali della propria comunita', si deve ammettere
che il principio di territorialita', come non ha escluso anche questa
stessa Corte in una lontana sentenza (n. 58 del 1958) e come
riconosce parte della dottrina, possa subi're relativizzazioni o
anche deroghe, purche' giustificate, ovviamente, nei termini sopra
detti.