ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge
della Regione Lombardia 27 marzo 1985 n. 22 (Interpretazione
autentica dell'art. 36 della legge regionale 29 novembre 1984 n. 60),
dell'art. 36 della legge regionale 29 novembre 1984 n. 60 (Norme
sullo stato giuridico e sul trattamento economico del personale
regionale) e dell'art. 2 della legge regionale 28 giugno 1982 n. 29
(Inquadramento del personale comandato ai sensi delle leggi n.
386/74,
n. 349/77 e n. 833/78 e del personale messo a disposizione ai sensi
del decreto del Presidente della Repubblica n. 616/77 e della legge
n. 641//78), promosso con ordinanza emessa il 27 febbraio 1987 dal
T.A.R. per la Lombardia sul ricorso proposto da Stizzi Silvio contro
la Regione Lombardia ed altro, iscritta al n. 852 del registro
ordinanze 1987 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 2, prima serie speciale dell'anno 1988;
Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;
Udito nella Camera di consiglio del 22 giugno 1988 il Giudice
relatore Ettore Gallo;
Ritenuto in fatto
Con ordinanza 27 febbraio 1987 il Tribunale Amministrativo
Regionale della Lombardia sollevava questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma primo e terzo, lett. b), l.r. 27
maggio 1985 n. 22 (Interpetrazione autentica dell'art. 36 della l.r.
29 novembre 1984 n. 60), dell'art. 36, quarto comma, lett. A, A/1 e
C/3 della l.r. 29 novembre 1984 n. 60 (Norme sullo stato giuridico e
sul trattamento economico del personale regionale), nonche' dell'art.
2, terzo comma, della l.r. 28 giugno 1982 n. 29 (Inquadramento del
personale comandato e del personale messo a disposizione), con
riferimento agli art. li 3, 4, 51, 97 e 117 Cost.
Esponeva il giudice rimettente nell'ordinanza che tale Stizzi
Silvio, funzionario della prima qualifica dirigenziale del ruolo
della Giunta regionale, aveva impugnato innannzi al TAR della
Lombardia sia la deliberazione della Giunta regionale che bandiva il
concorso per la copertura dei posti della seconda qualifica
dirigenziale, sia il verbale della Giunta stessa con il quale era
stata formata la graduatoria del predetto concorso. E cio' in quanto
il ricorrente non risultava utilmente collocato nella graduatoria
perche' la Commissione aveva escluso dalla valutazione tanto il
servizio pregresso, svolto come impiegato di ruolo presso la
"Societa' Umanitaria Fondazione P.M. Loria", quanto le funzioni di
incaricato del coordinamento dei Centri di formazione professionale,
espletate per comando della Regione presso il Comune.
Ma poiche' gli atti amministrativi impugnati dallo Stizzi sono
applicativi delle leggi regionali sopraindicate, il giudice a quo
riteneva rilevante la questione di legittimita' costituzionale delle
leggi stesse. Ricorda, in proposito, l'ordinanza che lo Stizzi, a
seguito dello scioglimento e della privatizzazione di vari Enti, fra
cui la "Societa' Umanitaria" dove egli prestava servizio di ruolo,
era stato messo a disposizione della Regione ai sensi dell'art. 113
del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616. Successivamente, in forza
dell'art. 1, lett. b della l.r. Lombardia 28 giugno 1982, n. 29, era
stato inquadrato nel ruolo organico della Giunta regionale-
Amministrazione generale, all'ottavo livello funzionale, a decorrere
dal 1 febbraio 1981. Tuttavia, l'art. 2 della detta legge regionale,
pur premettendo che, dalla data dell'inquadramento, al personale
predetto si applicano tutte le norme dello stato giuridico e del
trattamento economico del personale regionale (comma 1), precisava
poi al comma 3 che, quanto ai periodi di servizio, prestato
anteriormente alla data del 1 febbraio 1981 sia presso
l'amministrazione di provenienza che presso la stessa regione, essi,
per tutto il personale che veniva ora inquadrato, sarebbero stati
considerati come prestati alle dipendenze organiche della Regione
esclusivamente "ai fini dell'ammissione ai concorsi indetti dalla
regione": e, percio', non ai fini della formazione della graduatoria.
Ed, infatti, la l.r. 29 novembre 1984 n. 60, dopo avere inquadrati
d'ufficio, i dipendenti dell'ottava qualifica funzionale, nella prima
qualifica dirigenziale a far epoca dal 1- 1- 1983 (art. 34), dava
loro bensi' la possibilita' di partecipare ai concorsi per titoli per
la copertura di posti della seconda qualifica dirigenziale (art. 36),
ma stabiliva (art. 36, quarto comma) che i titoli valutabili ai fini
del punteggio erano soltanto quelli costituiti da servizio di ruolo
presso la regione (lett. A).
Lo stesso comma, peraltro, ammetteva la valutabilita', sempre ai
fini del punteggio, delle funzioni di responsabile di centro
regionale di formazione professionale e analoghi (lett. C/3).
Ma la l.r. Lombardia 27 marzo 1985 n. 22 autenticamente
interpetrando l'ora citato quarto comma dell'art. 36 della l. r. n.
60 del 1984, stabiliva, fra l'altro, all'art. 1, comma primo, che il
punto A/1 (dove e' stabilita l'assegnazione di punti 1,5 per ogni
anno di servizio di ruolo nell'ottavo livello funzionale) dovesse
intendersi nel senso che, per il periodo successivo al 31 dicembre
1982, si doveva valutare il servizio di ruolo prestato nella prima
qualifica funzionale dirigenziale, secondo la corrispondenza
stabilita dal sopracitato art. 34 della legge n. 60 del 1984.
Quanto poi alle disposizioni contenute nel punto C/3 della stessa
legge, stabiliva l'art. 1, comma terzo, lett. b) della citata legge
interpetrativa che l'espressione "analoghi" dovesse essere intesa
come riferibile esclusivamente ai "centri e alle scuole della
Regione". Sicche' restava escluso l'analogo centro di formazione
professionale del Comune, presso cui lo Stizzi era stato comandato a
prestare servizio quale coordinatore.
Rileva, percio', l'ordinanza che questo complesso di norme si pone
in contrasto con i parametri indicati. Da una parte, perche' il
servizio di ruolo prestato in altre Amministrazioni non puo' essere
trascurato, agli effetti del punteggio, una volta che la Regione
stessa ne ha tenuto conto dapprima per collocare i dipendenti
nell'ottavo livello funzionale al momento dell'inquadramento, e
successivamente per collocarli d'ufficio nella prima qualifica
funzionale dirigenziale: si' che, in definitiva, data l'assoluta
equiparazione delle precedenti funzioni a quelle di coloro che hanno
prestato lo stesso servizio presso la Regione, il discrimine resta
privo di qualsiasi giustificazione.
Dall'altra, perche' l'esclusione dal punteggio delle funzioni di
coordinatore dei centri di formazione professionale, svolte in
posizione di comando presso l'Amministrazione comunale e' ancora piu'
grave. In tal caso, infatti, la discriminazione opera all'interno
stesso della posizione di dipendente regionale, escludendosi dal
punteggio una funzione del tutto analoga, soltanto perche' prestata
in un Centro di formazione professionale inserito nella struttura
comunale anziche' in quella regionale.
Secondo l'ordinanza, da tutto cio' restano violati innanzitutto
gli art. li 3 e 97 Cost. per l'irrazionalita' del trattamento
deteriore che pregiudica anche il buon andamento della pubblica
amministrazione, le cui norme organizzative devono essere ispirate a
principi d'imparzialita'. Ma anche gli art. li 4 e 51 Cost. che
assicurano il diritto dei cittadini al lavoro e all'accesso ai
pubblici uffici in condizioni di uguaglianza, e lo stesso art. 117
Cost. in quanto la Regione, cosi' disponendo, non avrebbe osservato i
principi fondamentali delle leggi dello Stato, in particolare la
legge quadro 29 marzo 1983 n. 93.
2. - Notificata, comunicata e pubblicata l'ordinanza di
rimessione nelle forme di legge, si e' costituita nel giudizio
innanzi a questa Corte la Regione Lombardia, rappresentata e difesa
dagli avvocati Ezio Antonini, Vitaliano Lorenzoni e prof. Umberto
Pototschnig.
Secondo la Regione, le censure mosse alla legislazione regionale
non avrebbero fondamento ove si consideri la natura transitoria e di
prima applicazione del nuovo regime. Poiche' si tratta di scegliere
per la prima volta il personale cui affidare ruoli della massima
autonomia e responsabilita' decisionale in tutti i settori
amministrativi della Regione, risponde a fondamentali criteri di
logica che si tenga conto in particolare delle funzioni gia' svolte
in seno all'ordinamento regionale. Sotto tale riguardo, non sarebbe
possibile equiparare, a queste ultime, funzioni svolte presso altre
Amministrazioni, in considerazione del particolare "novum"
rappresentato dall'Istituto "Regione".
Parimenti, per quanto si riferisce alla valutazione del servizio
prestato presso Centri di formazione professionale non inquadrati
nella struttura regionale, risponderebbe alla stessa logica -
secondo la Regione - tenere conto non tanto dell'ente di
appartenenza quanto dell'effettiva funzione svolta in relazione ad
una concreta esperienza di lavoro. Ad avviso della Regione, il
principio di imparzialita' nell'accesso ai pubblici uffici ha avuto
piena applicazione nei criteri di ammissione al concorso. Ma in
relazione alle responsabilita' attribuite ai vincitori era
indispensabile una specifica valutazione dei titoli di
professionalita' in base alle particolari esperienze pregresse:
esigenza quest'ultima non meno essenziale per assicurare il buon
andamento dell'Amministrazione.
Peraltro, la Regione si riservava in particolare di documentare
quanto diversa e specifica fosse la formazione professionale nei
centri a struttura comunale.
Considerato in diritto
1. - E' opportuno chiarire subito un manifesto equivoco
dell'ordinanza. Si afferma, infatti, che la questione di legittimita'
costituzionale si pone innanzitutto nei confronti del primo e del
terzo comma dell'art. 1 della legge regionale n. 22 del 1985. Ora,
sta bene per il terzo comma, su cui sara' detto fra poco: ma
l'impugnazione del primo comma non e' comprensibile, se non appunto
come frutto di equivoco.
Come si e' ricordato nella narrativa di fatto, il primo comma
della citata legge avverte che la' dove l'art. 36, quarto comma,
lett. A, punto A/1 della l.r. 29 novembre 1984 n. 60 dispone che, per
la formulazione della graduatoria del concorso in parola, si debbano
assegnare punti 1,5 per ogni anno di servizio nell'ottavo livello
funzionale, si deve intendere nel senso che, per il periodo
successivo al 31 dicembre 1982, si valuta il servizio di ruolo nella
prima qualifica funzionale dirigenziale, in relazione alla
corrispondenza stabilita dal primo comma dell'art. 34 stessa legge.
Ebbene, si tratta evidentemente di una disposizione per tutti
coloro che, come il ricorrente, a far epoca dal 1 gennaio 1983,
erano stati collocati d'ufficio nei ruoli della prima qualifica
funzionale dirigenziale. Se si fosse data un'interpetrazione
letterale al punto A/1 del terzo comma dell'art. 36 della legge, lo
Stizzi e i suoi colleghi avrebbero potuto ottenere un punteggio
limitatamente al periodo di ruolo trascorso nell'ottavo livello
funzionale, e cioe' fino al 31 dicembre 1982. Nulla avrebbero potuto
conseguire per il periodo successivo perche' dal 1 gennaio 1983 non
appartenevano piu' a quel livello funzionale ma bensi' alla prima
qualifica funzionale dirigenziale. Per eliminare ogni possibilita' di
dubbio, la legge interpetrativa chiarisce che anche per il periodo
successivo dev'essere assegnato un punteggio, valutandosi a tal fine
il periodo trascorso nella prima qualifica funzionale dirigenziale.
Poiche', pertanto, in ordine a questo punto viene a mancare ogni
rilevanza in quanto, non sorgendo alcun problema, il giudice a quo ha
la possibilita' di decidere senza alcun intervento della Corte, la
questione va per questa parte dichiarata inammissibile.
2. - Ma inammissibile e' anche la questione concernente la norma
che esclude la valutabilita' del periodo di servizio di ruolo
prestato presso l'Ammnistrazione di provenienza. Questa Corte,
infatti, accogliendo l'identica questione sollevata dallo stesso
giudice a quo con precedenti ordinanze, ha gia' dichiarato
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 36, quarto comma, lettera
A, della legge della Regione Lombardia 29 novembre 1984, n. 60,
proprio in quanto esclude qualsiasi valutazione dei servizi di ruolo
prestati alle dipendenze di altri enti pubblici, compreso lo Stato
(sentenza 11/24 marzo 1988 n. 331).
Con l'ordinanza in esame e' stato, pero', anche impugnato, per le
stesse ragioni, il comma terzo dell'art. 2 della l.r. 28 giugno 1982
n. 29, secondo cui i servizi prestati nell'Amministrazione di
provenienza e presso la stessa Regione, anteriormente
all'inquadramento nei ruoli regionali (1- 2- 1981), sono considerati
come prestati alle dipendenze organiche della Regione "ai soli fini
dell'ammissione ai concorsi indetti dalla Regione". Effettivamente,
in prima approssimazione, poteva sembrare che fra la norma dichiarata
illegittima e questa della legge n. 29 del 1982 sussistesse una
qualche relazione di conseguenzialita': e cio' in quanto
all'esclusione della valutazione dei servizi precedenti per ogni
altro fine (che non fosse quello dell'ammissione ai concorsi
regionali) sembrava corrispondere la totale esclusione di ogni
valutazione ai fini della formazione della graduatoria, statuita
appunto dal quarto comma, lett. A, dell'art. 36 della l.r. n. 60 del
1984.
Senonche', meglio considerato il rapporto fra le due disposizioni,
specie dopo la declaratoria di parziale illegittimita' di
quest'ultima norma, l'impugnato comma terzo dell'art. 2 della l.r. n.
29 del 1982 non sembra viziato da analoga illegittimita'. Mentre con
quest'ultima disposizione, infatti, la legge ammette che si debbano
integralmente valutare i servizi precedenti come se fossero stati
prestati alle dipendenze organiche della Regione, senza nemmeno
distinguere fra servizi di ruolo e servizi di precariato (cosi'
introducendo una disposizione di massimo favore, che percio' la legge
limita "ai soli fini dell'ammissione ai concorsi regionali"), con la
disposizione dichiarata parzialmente illegittima si disciplinava,
invece, un profilo del tutto diverso. Con questa, infatti, si
stabiliva la valutazione da assegnare al servizio "di ruolo", nelle
varie qualifiche, ai fini della formazione della graduatoria del
concorso. E poiche' veniva esclusa qualsiasi valutazione del servizio
di ruolo prestato nella precedente Amministrazione, la Corte ne ha
per questa parte dichiarata l'illegittimita', rendendo cosi'
perfettamente compatibili, a questo punto, le due disposizioni.
Rientra, infatti, nei principi dell'ordinamento che il servizio
prestato presso altra Amministrazione, possa essere diversamente
valutato a seconda delle finalita' cui la valutazione e' ispirata:
cio' che, invece, non e' costituzionalmente ammissibile e' che al
servizio di ruolo prestato presso altra Amministrazione sia negata
una qualsiasi valutazione.
Cosi' intesa, pertanto, perde di fondamento la censura mossa
all'art. 2, comma terzo, della l.r. 28 giugno 1982 n. 29.
3. - E' invece fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma terzo, lett. b) della legge
regionale interpetrativa 27 marzo 1985 n. 22, che vincola
l'interpetrazione dell'art. 36, comma quarto, lett. C/3 della l.r. 29
novembre 1984 n. 60 stabilendo che nell'espressione "analoghi",
riferita ai centri regionali di formazione professionale, si debbano
considerare esclusivamente i centri e le scuole della Regione.
Non sussiste, infatti, alcuna razionalita' nell'usare un diverso e
deteriore trattamento a coloro che sono stati comandati dalla Regione
a coordinare centri di formazione professionale organizzati a livello
comunale, rispetto a coloro che hanno espletato le stesse funzioni
negli analoghi centri organizzati a livello regionale.
Si tratta di esperienze di lavoro perfettamente assimilabili
perche' concernono istituti tutti diretti a formare la
professionalita', ed il fatto che l'uno sia organizzato a livello
diverso da quello regionale non puo' comportare differenza tale da
escludere la valutazione di un servizio che il dipendente ha
coordinato dietro comando della Regione.
In proposito, del resto, e' rimasta eloquentemente senza seguito
la riserva espressa dalla Regione nell'atto d'intervento, secondo cui
avrebbe documentato "nel prosieguo del giudizio l'assoluta
peculiarita' dell'esperienza regionale, con riferimento al tema
specifico della formazione professionale".
Limitando a quelle prestate presso i centri di formazione
professionale organizzati a livello regionale la valutazione delle
funzioni dirigenziali, la legge de qua ha compiuto una scelta
palesemente arbitraria violando il principio di ragionevolezza che la
Corte costantemente evince ex art. 3 Cost.
La rilevata violazione rende superfluo l'esame degli altri profili
denunziati.