ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Puglia notificato il
30 settembre 1986, depositato in Cancelleria il 4 ottobre 1986 ed
iscritto al n. 40 del registro ricorsi 1986, per conflitto di
attribuzione sorto a seguito del provvedimento del Ministero dei
Trasporti n. 892 (52) P 10 in data 29 luglio 1986, con il quale la
Societa' Ferrovie del Gargano e' stata autorizzata ad istituire,
nelle forme di autoservizio sostitutivo di quello ferroviario,
l'autoservizio Cagnano - Sannicandro - Apricena - S. Severo -
Zona Industriale di Foggia;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 21 giugno 1988 il Giudice relatore
Vincenzo Caianiello;
Uditi l'Avvocato Paolo Giocoli Nacci per la Regione Puglia e
l'Avvocato dello Stato Sergio La Porta per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 30 settembre 1986 la Regione
Puglia ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello
Stato in ordine al provvedimento del Ministero dei Trasporti n. 892
(52) P- 10 del 29 luglio 1986, con il quale si autorizzava la
societa' Ferrovie del Gargano ad istituire un'autolinea sostitutiva
del servizio ferroviario in concessione per il tratto Cagnano-
Sannicandro- Apricena- S.Severo- Zona Industriale di Foggia.
Ad avviso della ricorrente, poiche' gli artt. 117 e 118 Cost. e le
relative norme di attuazione contenute nei decreti presidenziali 14
gennaio 1972, n. 5 e 24 luglio 1977, n. 616, attribuiscono
espressamente alle regioni le funzioni amministrative riguardanti le
autolinee sostitutive di linee ferroviarie in concessione e di linee
delle Ferrovie dello Stato definitivamente soppresse, il denunciato
provvedimento ministeriale risulterebbe invasivo della sfera di
competenze regionali.
2. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri costituitosi per il
tramite dell'Avvocatura Generale dello Stato, ha preliminarmente
eccepito l'inammissibilita' del ricorso. L'atto denunciato, infatti,
atterrebbe ad una materia quale quella relativa alla gestione delle
linee ferroviarie in concessione, che non costituisce oggetto di
trasferimento, ma, bensi', di semplice delega con la conseguenza che,
non ipotizzandosi la violazione di una norma costituzionale, il
conflitto non sarebbe ammissibile.
Nel merito, osservando che gli artt. 2 e 15 D.P.R. n. 5/72 e
l'art. 86 D.P.R. n. 616/77 mantengono sostanzialmente ferme in capo
allo Stato le attribuzioni nel settore delle linee ferroviarie in
concessione, suscettibili di trasferimento alle regioni solo con
specifiche leggi statali, l'Avvocatura dello Stato sostiene che da un
atto amministrativo - quale quello denunciato - non e' possibile
far derivare un trasferimento di competenze. Rilevanza assorbente
rivestirebbe, inoltre, la circostanza che non si sarebbe dato luogo
ad un nuovo servizio di trasporto in tal senso "sostitutivo" del
precedente ma ad una semplice variazione, peraltro parziale, delle
sue modalita' di esercizio.
3. - Nell'imminenza dell'udienza, la ricorrente ha contestato la
fondatezza della tesi, svolta dall'Avvocatura dello Stato, secondo
cui spetterebbe alle regioni la competenza in ordine alle linee
automobilistiche in genere, mentre resterebbero riservati alla sfera
dei poteri statali i provvedimenti relativi agli autoservizi intesi a
migliorare le relazioni di traffico gia' appartenenti al sistema
ferroviario. A tale interpretazione osterebbero, ad avviso della
regione, non solo le norme (art. 1 lett. b) d.P.R. n. 5/72 e art. 84
d.P.R. 616/77) che - in attuazione del dettato costituzionale, che
le attribuisce senza distinzione l'intera materia delle "linee
automobilistiche di interesse regionale" - le trasferiscono tutti i
servizi di trasporto esercitati con linee automobilistiche ivi
comprese quelle sotitutive di linee ferroviarie, ma anche le altre
(art. 9 d.P.R. n. 5/72 e art. 4 d.P.R. 616/77) che riservano allo
Stato le sole funzioni espressamente indicate.
Inoltre, nella fattispecie non sarebbe ravvisabile un semplice
mutamento delle modalita' di esercizio del trasporto ferroviario,
trattandosi invece - come si evince da una nota dell'organo locale
del Ministero dei Trasporti, prodotta in allegato alla memoria -
dell'istituzione di nuove corse che, allo scopo di intensificare il
servizio ferroviario, si aggiungono - e non gia' sostituiscono, come
sembra ritenere l'amministrazione che le definisce "sostitutive" - a
quelle gia' svolte, su impianto ferroviario e nella medesima tratta,
dalla societa' concessionaria. Peraltro pur volendo ritenere le
predette autolinee come "integrative" del sistema ferroviario, le
conseguenze giuridiche in ordine all'attribuzione dei relativi poteri
non muterebbero. Da un lato, infatti, le autolinee integrative, sono
equiparate alle linee automobilistiche ordinarie, in quanto soggette
alla medesima disciplina giuridica, e, dall'altro, la competenza a
provvedere sulla fattispecie oggetto del conflitto - intesa come
"intensificazione dei programmi d'esercizio" - risulterebbe
attribuita, dall'art. 56 d.P.R. n. 771 del 1955, ad uffici
(ispettorati compartimentali o uffici distaccati della
motorizzazione) trasferiti alle regioni.
Infine, la potesta' regionale a provvedere anche per le autolinee
in questione, comunque le si voglia intendere, siano esse, cioe',
"sostitutive" o "integrative", troverebbe un ulteriore e generale
riscontro nell'esigenza costituzionale - ribadita da una certa
giurisprudenza della Corte (sentenze nn. 138 e 142 del 1972) - di
attribuire alle regioni tutte le funzioni di interesse regionale
riservando invece allo Stato la cura di interessi unitari non
suscettibili di frazionamento territoriale. La bipartizione
apparirebbe piu' che mai evidente in tema di trasporti, ove sono
rimasti di competenza statale i traporti interregionali e le linee
ferroviarie mentre sono divenute di competenza regionale tutte le
altre forme di trasporto, tra cui quelle automobilistiche i cui
percorsi si esauriscono entro la singola regione interessata. D'altro
canto, il criterio di accentrare a livello regionale le funzioni
amministrative del settore apparirebbe giustificato anche dalla
circostanza che i trasporti, da un lato, costituiscono uno strumento
essenziale per la gestione del territorio affidata essenzialmente
alla responsabilita' delle regioni, le quali non possono, a tal fine,
non coordinarne l'esercizio, e dall'altro, formano un sistema
unitario, che richiede, parallelamente, un centro unitario di
gestione o almeno di indirizzo.
4. - Anche l'Avvocatura dello Stato, con atto depositato
nell'imminenza dell'udienza, ha tenuto a ribadire:
a) che il provvedimento oggetto del conflitto attiene
all'esercizio di una linea ferroviaria in concessione, ad un settore,
cioe', delegato e non gia' trasferito, come risulterebbe
ulteriormente confermato dall'art. 84 d.P.R. n. 616/77 che
trasferisce le funzioni riguardanti le sole autolinee sostitutive di
quelle ferroviarie definitivamente soppresse e non anche di quelle
tuttora in esercizio;
b) che la fattispecie in questione non riguarda l'istituzione
di una linea sostitutiva, in quanto non comporta la soppressione di
alcuna corsa ferroviaria;
c) che le corse automobilistiche autorizzate rappresentano una
semplice modifica alle modalita' di esercizio del servizio
ferroviario, e neppure di tutto il servizio, interessando soltanto
quello svolto in determinati momenti dei giorni feriali.
5. - All'udienza del 13 gennaio 1987 la Corte, al fine di
valutare il contesto territoriale, ed il sistema dei trasporti
pubblici nell'ambito del quale veniva ad inserirsi, o comunque ad
incidere, l'autolinea sostitutiva in questione, ordinava alle parti,
in via istruttoria, la produzione di documentazione cartografica
idonea ad evidenziare i servizi interessanti la zona ed il percorso
sul quale era stata autorizzata l'istituzione della nuova autolinea.
In seguito al deposito di tale documentazione la causa veniva
nuovamente discussa all'udienza del 21 giugno 1988.
Considerato in diritto
1. - Con il ricorso introduttivo del presente giudizio la Regione
Puglia ha sollevato conflitto di attribuzioni nei confronti dello
Stato in relazione al provvedimento del Ministero dei Trasporti che
ha autorizzato la Societa' concessionaria della ferrovia del Gargano,
ad istituire due coppie di corse automobilistiche feriali,
sostitutive dell'esercizio ferroviario in concessione sul percorso
Cagnano - Sannicandro - Apricena - S. Severo - Zona industriale
di Foggia.
Secondo la ricorrente - in attuazione degli artt. 117 e 118
Cost., in base ai quali spettano alle regioni le funzioni
amministrative concernenti "le linee automobilistiche di interesse
regionale", sono loro state trasferite sia con il d.P.R. del 14
gennaio 1972, n. 5, sia con il successivo decreto presidenziale del
24 luglio 1977, n. 616, anche le funzioni riguardanti le autolinee
sostitutive di linee ferroviarie in concessione - il provvedimento
ministeriale impugnato sarebbe invasivo della sfera di competenza
regionale.
2. - La Presidenza del Consiglio dei ministri, per il tramite
dell'Avvocatura generale dello Stato, ha eccepito preliminarmente,
l'inammissibilita' del ricorso, nell'assunto che l'atto impugnato, in
quanto attinente alla gestione di una linea ferroviaria in
concessione, essendo diretto ad assicurarne l'esercizio nelle forme e
con le modalita' ritenute piu' convenienti, rientrerebbe in un
settore (quello appunto delle linee ferroviarie in concessione) per
il quale i decreti presidenziali di trasferimento, n. 5 del 1972 e n.
616 del 1977, prevedono soltanto una delega di funzioni alle regioni,
con la conseguenza che, avuto riguardo alla norma attributiva di
competenza, non sarebbe ravvisabile un conflitto.
Quanto al merito, la Presidenza del Consiglio sostiene che, con
l'emanazione del provvedimento ministeriale impugnato, non si sarebbe
invasa la competenza regionale, dal momento che gli artt. 2 e 15 del
d.P.R. del 1972 e l'art. 86 del d.P.R del 1977, hanno conservato allo
Stato le attribuzioni nel settore delle linee ferroviarie in
concessione, onde per un semplice mutamento delle modalita'
d'esercizio del servizio pubblico statale in concessione,
limitatamente ad una tratta della linea, come avvenuto con la
sostituzione de qua, non potrebbe parlarsi di competenza della
regione. Non si sarebbe difatti in presenza di un "nuovo" servizio di
trasporto automobilistico sostitutivo, del precedente come tale
rientrante nella materia delle linee automobilistiche regionali, ma
della variazione parziale delle modalita' di esercizio di un servizio
pubblico, conservato allo Stato ex art. 86 del d.P.R. n. 616 del
1977.
3. - Va preliminarmente disattesa l'eccezione di inammissibilita'
del ricorso, perche', diversamente da quanto si sostiene dalla
Presidenza del Consiglio, il provvedimento impugnato non e' in ogni
caso inquadrabile nell'ambito delle competenze delegate alle regioni,
non riguardando l'esercizio in se' e per se' della linea ferroviaria
in concessione, nel quadro cioe' dei compiti elencati nell'art. 15
del d.P.R. del 1972, n. 5, bensi' l'istituzione di una linea
automobilistica "sostitutiva" della ferrovia, cioe' di una materia
espressamente trasferita alle regioni sia in base all'art. 1, secondo
comma lett. b), del d.P.R. del 1972, n. 5, sia in base all'art. 84
del d.P.R. del 1977, n. 616, i quali espressamente prevedono il
trasferimento alle regioni delle funzioni relative alle "linee
automobilistiche di servizio pubblico... anche se sostitutive di
linee... ferroviarie in concessione".
Quindi, anche a doversi prescindere dalla considerazione che, pur
se si trattasse di una funzione riguardante la ferrovia in
concessione in se' considerata, si sarebbe comunque in presenza di
una materia oggetto di delega c.d. impropria, effettuata cioe' per
rendere possibile alle regioni l'esercizio organico delle competenze
trasferite, per cui, secondo quanto affermato dalla sentenza di
questa Corte n. 559 del 1988, sarebbe ugualmente ammissibile il
conflitto, va rilevato che, in ogni caso, per quel che riguarda "le
linee automobilistiche sostitutive" delle ferrovie in concessione, la
materia e' stata espressamente trasferita da norme contenenti tale
particolare previsione. In proposito, va precisato che la
giurisprudenza amministrativa ha piu' volte chiarito che per
"servizio automobilistico sostitutivo" deve intendersi non solo
quello istituito quando siano state soppresse alcune corse di quello
ferroviario, ma anche quando il servizio in parola sia "creato al
posto di corse ferroviarie che si sarebbero dovute o volute creare".
Inoltre, va rilevato che, sia il testo dell'art. 1 del d.P.R. del
1972, n. 5, che dell'art. 84 del d.P.R. del 1977, n. 616, limitano il
trasferimento alle regioni delle linee automobilistiche sostitutive,
alle ipotesi di ferrovie "definitivamente soppresse", sol per quel
che concerne le ferrovie dello Stato e non anche per le ferrovie in
concessione, cio' risultando in modo inequivoco dalla interpretazione
sia letterale che sistematica delle disposizioni citate, che non
contengono tale limitazione per quel che riguarda gli esercizi in
concessione, per i quali il trasferimento delle funzioni opera anche
se non ci sia definitiva soppressione della linea ferroviaria.
4. - Sulla base delle menzionate disposizioni contenute nei
decreti di trasferimento, il ricorso e' anche fondato nel merito.
A seguito della istruttoria disposta da questa Corte e' risultato,
conformemente a quanto del resto gia' ammesso in punto di fatto negli
scritti difensivi della Presidenza del Consiglio, che il
provvedimento impugnato, ha autorizzato, in adesione ad analoga
richiesta della Societa' concessionaria della ferrovia in questione,
ad istituire due coppie di corse su di una tratta sostanzialmente
coincidente con parte del percorso della linea ferroviaria predetta,
e, nella parte finale, addirittura coincidente con una linea di
spettanza dell'Azienda municipalizzata dei trasporti di Foggia e
quindi corse destinate a servire un traffico esclusivamente locale e
sul quale peraltro insistono altre linee automobilistiche di
competenza regionale.
E' risultato inoltre che se alcune parti della tratta interessata
dalle linee automobilistiche "sostitutive", oggetto della
contestazione, sono percorse da linee automobilistiche di spettanza
dello Stato, trattasi di linee di gran turismo o comunque di
autolinee di interesse ultraregionale e destinate quindi a servire
correnti di traffico del tutto diverse, che interessano piu' regioni,
onde nessuna connessione di competenze, eventualmente derogativa del
regime di trasferimento, potrebbe essere vantata dallo Stato a
ragione di tale parziale coincidenza.
5. - Il provvedimento impugnato, per aver istituito autolinee
sostitutive di ferrovie in concessione, di interesse esclusivamente
locale, e' percio' invasivo di competenze trasferite alle regioni e,
pertanto, deve essere annullato.