ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale del d.l. 19 settembre
1987, n. 384, recante: "Disposizioni urgenti a favore dei Comuni
della Valtellina, della Val Formazza, della Val Brembana, della Val
Camonica e delle altre zone dell'Italia settentrionale e centrale
colpiti dalle eccezionali avversita' atmosferiche dei mesi di luglio
e agosto 1987", nonche' della relativa legge di conversione, con
modificazioni, del 19 novembre 1987, n. 470, promossi con ricorsi
delle Province Autonome di Trento e Bolzano, notificati il 18
dicembre 1987, depositati in cancelleria il 4 gennaio 1988 ed
iscritti ai nn.1 e 2 del registro ricorsi 1988;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 10 maggio 1988 il Giudice relatore
Enzo Cheli;
Uditi l'avv. Sergio Panunzio per le Province di Trento e Bolzano e
l'avv. dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 18 dicembre 1987 (ric. 1/1988) la
Provincia autonoma di Trento ha impugnato il decreto-legge 19
settembre 1987 n. 384 recante "Disposizioni urgenti a favore dei
Comuni della Valtellina, della Val Formazza, della Val Brembana,
della Val Camonica e delle altre zone dell'Italia settentrionale e
centrale colpiti dalle eccezionali avversita' atmosferiche dei mesi
di luglio e agosto 1987" nonche' la relativa legge di conversione,
con modificazioni, del 19 novembre 1987 n. 470. L'impugnativa - che
ha investito tali atti nel loro complesso, ma con riferimento
particolare agli artt. 1, comma primo, lettere a) e b); 4, commi
primo, terzo, decimo e diciassettesimo; 5; 6, 11-bis, comma primo del
decreto-legge e agli artt. 1, secondo comma, e 5-quinquies della
legge di conversione - viene fondata sull'asserita violazione degli
artt. 8, primo comma, nn. 5, 9, 10, 13, 18, 20, 21; 9, primo comma,
nn. 3, 8, 11; 16, primo comma; 52 e 79 dello Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670) e relative norme
di attuazione (spec. d.P.R. 22 marzo 1974 n. 381 e art. 19, secondo
comma, d.P.R. 1 febbraio 1973 n. 49).
Ad avviso della Provincia ricorrente le norme impugnate, nel
disporre una serie di provvidenze a favore degli operatori agricoli,
industriali e commerciali agenti nel territorio della Provincia,
nonche' dei proprietari di immobili ivi situati, avrebbero violato le
competenze legislative, primarie e concorrenti, spettanti alla
Provincia (in materia di: urbanistica; artigianato; edilizia,
comprese le agevolazioni per la costruzione di case popolari in
localita' colpite da calamita'; opere di prevenzione e di pronto
soccorso per calamita' pubbliche; comunicazioni e trasporti di
interesse provinciale; turismo e industria alberghiera; agricoltura;
commercio; incremento della produzione industriale; attivita'
sportive e ricreative con i relativi impianti), nonche' le
corrispondenti competenze amministrative, oltre all'autonomia
finanziaria garantita alla Provincia dall'art. 79 dello Statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige.
La ricorrente lamenta, in primo luogo, il fatto che lo Stato,
anziche' limitarsi allo stanziamento dei contributi speciali ed alla
previsione di alcune norme di principio, abbia dettato una
regolamentazione minuziosa dei vari interventi in settori di
competenza della Provincia e gia' regolati da leggi provinciali; in
secondo luogo, il fatto di aver affidato al Governo (con decreto del
Presidente del Consiglio) il compito di individuare i Comuni
beneficiari degli interventi; in terzo luogo, il fatto di non aver
trasferito alla Provincia i mezzi finanziari, essendo stata riservata
allo Stato la ripartizione dei contributi, secondo modalita' e
criteri dallo stesso determinati.
Con riferimento a talune disposizioni particolari la Provincia
ricorrente censura anche: a) la discriminazione verificatasi nei
confronti di diversi Comuni colpiti dalle alluvioni successivamente
ai decreti di individuazione del Presidente del Consiglio; b) gli
interventi previsti in materia di agricoltura e foreste, gia' oggetto
di una specifica legislazione provinciale; c) il rinvio, per
l'assegnazione delle somme, alla disciplina posta dalla legge 15
ottobre 1981 n. 590, gia' oggetto di precedente impugnativa e in
attesa di decisione; d) l'individuazione da parte dello Stato dei
soggetti beneficiari e dei limiti delle provvidenze da assegnare alle
imprese industriali, commerciali e artigianali; e) la determinazione
e l'erogazione da parte del Ministro per il coordinamento della
protezione civile degli indennizzi a favore dei proprietari degli
immobili danneggiati; f) la prescrizione tassativa da parte dello
Stato delle modalita' per le domande dirette ad ottenere i contributi
previsti dal decreto-legge; g) la convalida - operata dall'art. 1,
secondo comma, della legge n. 470 del 1987 - degli atti e dei
provvedimenti adottati sulla base del precedente decreto-legge n. 293
del 20 luglio 1987 (non convertito).
La ricorrente denuncia infine un vizio di procedura derivante
dalla mancata partecipazione del Presidente della Giunta regionale e
della Giunta provinciale alle sedute del Consiglio dei Ministri in
cui il decreto-legge impugnato e il relativo disegno di legge di
conversione furono deliberati, in violazione dell'art. 52 u.c. dello
Statuto speciale e dell'art. 19 del d.P.R. di attuazione 1 febbraio
1973 n. 49.
2. - Con ricorso notificato nella medesima data (ric. n. 2/1988)
la Provincia autonoma di Bolzano ha impugnato negli stessi termini il
decreto-legge e la legge di conversione citati, aggiungendo peraltro
censure anche nei confronti dell'art. 7, comma secondo, del decreto
legge, (che sarebbe incostituzionale ove intendesse consentire allo
Stato di provvedere direttamente al ripristino dei danni subiti da
opere e lavori pubblici di competenza provinciale) e facendo valere
la violazione delle proprie competenze legislative e amministrative
anche in materia di viabilita', acquedotti e lavori pubblici di
interesse provinciale; espropriazione per pubblica utilita' nelle
materie di interesse provinciale; opere idrauliche della terza,
quarta e quinta categoria; assistenza e beneficenza pubblica;
edilizia scolastica; utilizzazione delle acque pubbliche (artt. 8,
primo comma, nn. 17, 22, 24, 25, 28; 9, primo comma, n. 9 dello
Statuto speciale).
3. - Si e' costituito in entrambi i giudizi il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
Generale dello Stato, per dedurre l'infondatezza dei ricorsi.
L'Avvocatura sottolinea il carattere di eccezionalita' e la
rilevanza nazionale degli interventi previsti dalle norme impugnate,
interventi che hanno riguardato finalita' primarie, legate ad una
situazione di necessita' ed urgenza, il cui perseguimento doveva
necessariamente spettare all'amministrazione della Protezione civile.
Le Province autonome avrebbero d'altro canto conservato il potere di
erogare in piena autonomia gestionale ulteriori contributi,
eventualmente anche a favore dei Comuni colpiti dalle alluvioni
dell'agosto 1987.
Quanto al presunto vizio procedimentale il resistente rileva che
l'interpretazione, costantemente seguita nella prassi, delle norme
invocate a sostegno dell'impugnativa relativa a questo punto sarebbe
nel senso che il Presidente della Giunta regionale o provinciale
venga invitato a partecipare alle sedute del Consiglio dei Ministri
in cui si discutono atti che riguardano direttamente e specificamente
la Regione o la Provincia autonoma, e non anche atti - come nel caso
di specie - di portata generale, relativi a sfere territoriali piu'
ampie di quelle comprese nella Provincia autonoma o nella Regione.
4. - In prossimita' dell'udienza di discussione le Province
autonome di Trento e Bolzano hanno depositato un'unica memoria, dove
si contesta il carattere di straordinarieta' dell'intervento statale
disciplinato dalle norme impugnate e si ribadiscono le tesi enunciate
nei ricorsi.
Considerato in diritto
1. - I due ricorsi proposti dalla Provincia di Trento e Bolzano
investono gli stessi testi normativi per profili in larga parte
coincidenti. I ricorsi vanno pertanto riuniti per essere decisi con
un'unica pronuncia.
2. - Le Province autonome di Trento e Bolzano hanno impugnato, sia
nel loro complesso che con riferimento a norme particolari, il
decreto-legge 19 settembre 1987 n. 384, recante "Disposizioni urgenti
in favore dei Comuni della Valtellina, della Val Formazza, della Val
Brembana, della Val Camonica e delle altre zone dell'Italia
settentrionale e centrale colpiti dalle eccezionali avversita'
atmosferiche dei mesi di luglio e agosto 1987", nonche' la
conseguente legge di conversione 19 novembre 1987 n. 470,
prospettando numerose censure di incostituzionalita' suscettibili di
essere riassunte in tre ordini di motivi.
Secondo un primo ordine, le norme impugnate sarebbero viziate
nella costituzionalita' per il fatto di aver regolato con discipline
di dettaglio materie spettanti alla competenza, primaria o
concorrente, delle Province autonome e da queste gia' regolate con
proprie leggi. A quest'ordine di censure si riconduce anche
l'asserita lesione dell'autonomia finanziaria provinciale, che
conseguirebbe dal fatto di aver riservato allo Stato e non alla
Provincia la ripartizione dei finanziamenti tra i soggetti
danneggiati, secondo criteri e modalita' dallo stesso Stato
determinati.
Un secondo ordine di motivi investe poi la disciplina concernente
l'individuazione dei Comuni colpiti dalle eccezionali avversita'
atmosferiche dell'estate 1987, cui assegnare i benefici previsti dal
decreto-legge: individuazione che le norme impugnate riferiscono,
quand'anche si tratti di Comuni inclusi nel territorio delle Province
autonome, esclusivamente al Presidente del Consiglio dei ministri,
anziche' - come parrebbe necessario anche alla luce di una recente
giurisprudenza di questa Corte (sent. n. 49/1987) - alle stesse
Province.
Un terzo motivo, infine, di ordine procedurale, censura il fatto
della mancata convocazione e partecipazione dei Presidenti delle due
Province autonome alla seduta del Consiglio dei ministri in cui venne
approvato il decreto-legge impugnato, nonostante che lo stesso si
riferisse a questioni riguardanti le stesse Province.
Nessuna di tali censure merita, peraltro, di essere accolta e le
questioni proposte nei due ricorsi vanno dichiarate infondate.
3. - Il decreto-legge n. 384 del 1987 - e la conseguente legge di
conversione n. 470 del 1987 - trova la sua causa nelle eccezionali
avversita' atmosferiche che, durante l'estate del 1987, vennero a
colpire, per varie settimane, vaste zone dell'Italia settentrionale e
centrale. Tali eventi, com'e' noto, determinarono una grave
situazione di emergenza, che lo Stato fu costretto ad affrontare, in
concorso con i poteri locali, attraverso un largo impiego di mezzi
tecnici e di risorse finanziarie.
E' evidente come, in questo quadro, gli interventi previsti dal
decreto-legge in esame risultassero imposti da esigenze primarie di
solidarieta' nazionale e dalla presenza di interessi generali, posti
in gioco dalla stessa estensione e gravita' degli eventi nei cui
confronti si era manifestata la necessita' di una disciplina urgente:
era, infatti, il carattere eccezionale e non limitato della calamita'
che induceva lo Stato ad intervenire, come di fatto avvenne, mediante
l'impiego di risorse straordinarie ed il ricorso alle competenze
proprie degli apparati centrali preposti alla protezione civile.
Il fatto che taluni degli interventi, previsti dal decreto-legge,
venissero a incidere direttamente o indirettamente in materie
assegnate alla competenza, primaria o concorrente, delle Province
autonome non poteva, d'altro canto, limitare la completezza della
disciplina che si andava a formulare: completezza resa necessaria sia
dalla eccezionalita' della situazione determinatasi che dall'urgenza
del provvedere.
In questo contesto, non appare ingiustificata neppure la
previsione di una distribuzione delle risorse economiche operata
direttamente dallo Stato ed esercitata attraverso l'amministrazione
della Protezione civile. Sotto tale profilo, l'incostituzionalita'
denunciata puo' essere, infatti, esclusa, ove si consideri che il
meccanismo previsto dalla disciplina impugnata si riferisce a somme
stanziate dallo Stato in via eccezionale e straordinaria, senza
precludere la possibilita' di interventi finanziari concorrenti e
aggiuntivi da parte delle stesse Province. A questo si puo' infine
aggiungere che la stessa disciplina - nel testo modificato mediante
la legge di conversione - si e' pur sempre preoccupata di garantire
alle Province autonome ampi margini d'intervento, sia attraverso la
redazione della stima dei danni, del quadro economico globale, dei
progetti e del programma degli interventi per il ritorno alla
normalita', sia attraverso il parere sulla assegnazione delle somme
stanziate, (cfr. art. 1, terzo e quarto comma).
4. - Anche le censure relative al potere di individuazione dei
Comuni colpiti dagli eventi calamitosi e destinatari dei benefici -
potere che il decreto impugnato ha riferito alla competenza del
Presidente del Consiglio dei ministri - non risultano fondate. Tale
potere si puo', infatti, giustificare in relazione al carattere
nazionale degli interessi posti in gioco dall'eccezionalita' di tali
eventi nonche' all'esigenza di individuare, nella delimitazione dei
territori colpiti, criteri omogenei e unitari, correlati sia alla
entita' dei danni subiti che alla misura delle risorse disponibili
per gli interventi, ma in ogni caso indipendenti dalla collocazione
degli stessi territori nell'ambito di una o di altra Regione o
Provincia.
Ne' assume rilievo secondario il fatto che, nella specie - pur in
assenza di una esplicita previsione normativa - un apporto
collaborativo al procedimento da parte delle Province ricorrenti si
e' in concreto verificato, come risulta dalle stesse premesse dei
decreti presidenziali concernenti i Comuni del Trentino-Alto Adige
(D.P.C.M. 27 luglio 1987 e 30 dicembre 1987), dove si da' atto, ai
fini della individuazione dei territori comunali colpiti, delle
segnalazioni, valutazioni e proposte formulate dalle stesse Province.
5. - Non puo' essere, infine, accolta la censura relativa alla
mancata convocazione e partecipazione dei Presidenti delle due
Province autonome alla seduta del Consiglio dei ministri dedicata
all'approvazione del decreto-legge impugnato e del disegno di legge
di conversione. A questo proposito, indipendentemente da ogni rilievo
in ordine alla diversa interpretazione dell'art. 52, ultimo comma,
dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige, che viene avanzata
dalle parti, resta fermo il fatto che l'articolo 1 del disegno di
legge che fu portato all'esame del Consiglio dei ministri nella
seduta del 18 settembre 1987 (e che si tradusse poi nel decreto-legge
n. 384 del giorno successivo), oltre a richiamare i Comuni della
Valtellina, della Val Formazza, della Val Brembana e della Val
Camonica, si limitava genericamente a indicare "le altre zone
dell'Italia settentrionale e centrale" senza fare alcun riferimento
diretto ai Comuni del Trentino-Alto Adige, mentre tale riferimento
diretto venne esplicitamente introdotto solo in sede parlamentare,
quando si giunse alla conversione, con modificazioni, del
decreto-legge.All'atto della convocazione del Consiglio dei ministri
non si era, dunque, manifestata la presenza dei presupposti in grado
di giustificare - ai sensi dell'art. 52 dello Statuto speciale e
dell'art. 19 del d.P.R. n. 49 del 1973 - l'intervento nello stesso
Consiglio dei Presidenti delle due Province autonome.