ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Toscana notificato il
12 aprile 1979, depositato in cancelleria il 21 aprile successivo ed
iscritto al n. 9 del registro ricorsi 1979, per conflitto di
attribuzione sorto a seguito dei provvedimenti del Prefetto di
Livorno in data 2 e 10 novembre 1978, nn. 3517 e 3550 (Produzione di
mangimi composti concentrati);
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1988 il Giudice relatore
Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato Alberto Predieri per la Regione Toscana e
l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del
Consiglio dei Ministri;
RITENUTO IN FATTO
1. - Con il ricorso notificato il 12 aprile 1979 e depositato in
cancelleria il 21 aprile successivo, la Regione Toscana ha promosso
conflitto di attribuzione avverso i provvedimenti del Prefetto di
Livorno 2 novembre 1978 n. 3517 e 10 dicembre 1978 n. 3550, che
autorizzavano la Federazione Italiana Consorzi Agrari alla produzione
di mangimi composti concentrati (come risulta dal secondo
provvedimento, di correzione del precedente che si riferiva a mangimi
integrati) nello stabilimento di Livorno.
Premesso di aver avuto conoscenza dei due atti solo in data 15
febbraio 1979, a seguito della notifica di un ricorso avanzato da
taluni privati davanti al T.A.R. della Toscana, la ricorrente ritiene
che, con dette autorizzazioni, sia stata invasa la sfera di
competenza regionale. E cio' per effetto dell'art. 67, primo comma,
del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, che, nel trasferire alle regioni
le funzioni statali concernenti la "gestione di impianti per la (...)
conservazione, la lavorazione, la trasformazione (...) di prodotti
(...) zootecnici", avrebbe devoluto altresi' la competenza a
rilasciare l'autorizzazione alla produzione di mangimi
precedentemente spettante all'autorita' statale ai sensi della legge
15 febbraio 1963, n. 281, modificata dalla legge 8 marzo 1968, n.
399.
A conferma dell'assunto che la produzione di mangimi rientrerebbe
nella "lavorazione di prodotti zootecnici", la ricorrente invoca il
combinato disposto dell'art. 6 lett. u) e dell'art. 7 lett. b) della
legge 23 dicembre 1978, n. 833, che riserverebbe all'autorita'
statale sanitaria, delegandone peraltro l'attuazione a quella
regionale, soltanto le prescrizioni inerenti all'impiego dei principi
attivi, additivi e sostanze minerali, nonche' quelle relative alla
produzione e al commercio dei mangimi, e cioe' le prestazioni
contemplate dagli artt. 1, 11 e segg. della legge n. 281 del 1963
come modificato dalla legge n. 399 del 1968.
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello
Stato, chiedendo la reiezione del ricorso.
Nell'atto di costituzione, depositato il 2 maggio 1979,
l'Avvocatura sostiene, in primo luogo, che il primo comma dell'art.
67 del d.P.R. n. 616 del 1977 ha trasferito alle Regioni competenze
in materia di impianti di interesse regionale, mentre per quelli di
interesse nazionale il terzo comma dello stesso articolo conserva la
spettanza statale. Si tratterebbe, comunque, di competenze inerenti
al settore agricolo, e cioe' essenzialmente di quelle assegnate al
Ministro dell'agricoltura e foreste dal c.d. "piano verde". Al
contrario, le leggi n. 281 del 1963 e n. 399 del 1968
disciplinerebbero un'attivita' non agricola, ma industriale, anche se
tendente alla preparazione di un prodotto necessario all'esercizio
della zootecnia. Infatti, il complesso dei controlli e delle
autorizzazioni disciplinate da dette leggi farebbe capo, in via
primaria, non al Ministro dell'agricoltura e delle foreste, bensi' a
quelli della sanita' e dell'industria e commercio (artt. 1, 6, 7, 8 e
9 della legge n. 281 del 1963, nonche' artt. 1, 5, 6, 7 e 8 della
legge n. 399 del 1968). Pertanto, le autorizzazioni in parola
sarebbero in ogni caso estranee alle previsioni del primo comma
dell'art. 67 del d.P.R. n. 616 del 1977, essendo prescritte ai fini
della disciplina della produzione industriale, della tutela
dell'igiene sanitaria ovvero della tutela delle frodi nella
produzione agricola, conservata allo Stato dall'art. 71, lett. d) del
medesimo d.P.R. n. 616 del 1977.
In secondo luogo le disposizioni degli artt. 6, lett. u), e 7,
lett. b), della legge n. 833 del 1978, che, peraltro, non potrebbero
essere utilizzate per la definizione del conflitto di attribuzione,
sorto prima dell'emanazione della predetta legge, non assegnerebbero
alle regioni competenze relative alle autorizzazioni di cui trattasi.
3. - In prossimita' dell'udienza pubblica, la Regione Toscana ha
depositato una memoria con la quale ha precisato le argomentazioni a
suo tempo svolte nel ricorso, insistendo nella richiesta avanzata e
sottolineando, in particolare, che i provvedimenti prefettizi si
riferiscono alla produzione di mangimi, e dunque ad un'attivita' di
lavorazione di prodotti zootecnici e per l'allevamento del bestiame,
che, per disposizione testuale dell'art. 67, primo comma del d.P.R.
n. 616 del 1977, e' stata trasferita alle Regioni, almeno per quanto
concerne l'autorizzazione all'esercizio degli impianti preposti a
tale tipo di lavorazione.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1. - Il conflitto di attribuzione sottoposto all'esame di questa
Corte con il presente giudizio nasce dalla diversa interpretazione
che la Regione ricorrente e lo Stato danno all'art. 67 del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616, in ordine al trasferimento o meno alle
competenze regionali, nell'ambito della materia "agricoltura e
foreste" (art. 117 Cost.), dell'autorizzazione alla produzione dei
mangimi composti e di quelli composti concentrati, di cui all'art. 5
della legge 15 febbraio 1963, n. 281, come modificato dall'art. 4
della legge 8 marzo 1968, n. 399.
2. - L'art. 67 del d.P.R. n. 616 del 1977 dispone, al suo primo
comma, il trasferimento alle regioni delle funzioni svolte dallo
Stato e da altri enti pubblici concernenti "la costruzione e la
gestione di impianti per la raccolta, la conservazione, la
lavorazione, la trasformazione e la vendita di prodotti agricoli e
zootecnici, nonche' per l'allevamento del bestiame, esclusi quelli di
interesse nazionale di cui al successivo terzo comma".
Appare chiaro dal tenore dell'articolo appena citato - e, del
resto, le parti in causa concordano su questo punto - che la
produzione di mangimi composti rientra, materialmente, nell'ambito
degli oggetti ivi descritti e, piu' precisamente, nella lavorazione e
trasformazione di prodotti agricoli e zootecnici e per l'allevamento
del bestiame.
Cio' e' indubbiamente confermato dalla definizione dell'attivita'
di produzione dei mangimi composti contenuta nella legge 15 febbraio
1963, n. 281 (e successive modificazioni), che prevede
l'autorizzazione oggetto del presente conflitto. Dall'art. 1 di detta
legge si desume, infatti, che i mangimi composti, i quali sono in
ogni caso "prodotti destinati all'alimentazione degli animali
allevati", consistono in preparazioni ottenute, per lo piu',
attraverso l'associazione, la composizione o la diluizione di
prodotti semplici di origine vegetale, animale o minerale, cui
talvolta sono aggiunti integratori o additivi allo scopo di
migliorare l'alimentazione degli animali. In altre parole, dalla
definizione legale della produzione dei mangimi composti si deduce
chiaramente che si tratta di un ciclo essenzialmente interno alla
produzione agricola, tale da giustificare il suo inserimento come
sub-materia ricompresa nell'agricoltura, come, del resto, era stato
gia' disposto con il precedente trasferimento compiuto dal d.P.R. n.
11 del 1972. Tanto piu' cio' vale, se si considera che sarebbe del
tutto incongruo attribuire a soggetti diversi le funzioni relative
alla zootecnia e all'allevamento del bestiame, da un lato, e
un'attivita' ritenuta indispensabile per lo svolgimento delle
predette funzioni, qual'e', appunto, la produzione di mangimi,
dall'altro.
3. - Resta il fatto - ed e' qui il vero nodo del presente
conflitto - che, nel trasferire alle regioni la lavorazione dei
prodotti agricoli e zootecnici e per l'allevamento del bestiame,
l'art. 67, primo e terzo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977 ha
riservato allo Stato "gli interventi (...) relativi agli impianti di
interesse nazionale".
Nel delineare la riserva allo Stato di tali interventi, il citato
art. 67, terzo comma, precisa che questi debbono avvenire nei limiti
e in conformita' con quanto stabilito dall'art. 4, lett. m, del
d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11, oltreche' "in attuazione degli
indirizzi fissati in sede di programmazione nazionale, sentita la
commissione interregionale, di cui all'art. 13 della legge 16 maggio
1970, n. 281". Con questa precisazione, l'art. 67, terzo comma, del
d.P.R. n. 616 del 1977 mostra, in realta', di voler confermare
sostanzialmente il disposto contenuto nell'art. 4, lett. m, del
d.P.R. n. 11 del 1972, per il quale la classificazione di un impianto
per la lavorazione e trasformazione dei prodotti agricoli e
zootecnici fra quelli d'interesse nazionale dipende dalla rilevanza
da esso rivestita in ordine alla regolazione dei mercati e, in
particolare, alla disciplina dell'immissione sul mercato nazionale
dei prodotti agricoli e zootecnici.
In altre parole, la ripartizione di competenze fra regioni e Stato
operata dall'art. 67 ricalca o, piu' precisamente, si armonizza
perfettamente con la distinzione - tradizionalmente presente nei
piani di sviluppo dell'agricoltura (a cominciare dalla legge n. 454
del 1961, il c.d. piano verde) e ripresa, ai fini qui interessanti,
da tutti i decreti di trasferimento occorsi in materia, incluso il
d.P.R. n. 616 del 1977 (art. 71, lett. b) - che intercorre tra gli
interventi in materia di agricoltura (riservati alle regioni) e
quelli "d'interesse nazionale per la regolazione del mercato
agricolo" (riservati allo Stato). E, come questa Corte ha avuto modo
piu' volte di precisare, questi ultimi si caratterizzano, sotto il
profilo oggettivo, per avere una diretta influenza o incidenza sui
termini costitutivi del mercato stesso, quali la domanda e l'offerta,
i prezzi, i costi di produzione, e cosi' via (v., in particolare,
sentt. nn. 304 e 433 del 1987) e, sotto il profilo funzionale, per la
stretta correlazione che li lega alla programmazione nazionale e, in
genere, agli interessi unitari che sorreggono quest'ultima (v. sentt.
nn. 142 del 1972, 216 del 1987). Sotto l'aspetto appena cennato va,
anzi, sottolineato come l'art. 67, terzo comma, del d.P.R. n. 616 del
1977 rimarchi questa sorta di proceduralizzazione dell'interesse
nazionale, posta evidentemente a garanzia della competenza
tendenzialmente generale delle regioni in materia di produzione
agricola e zootecnica, esigendo che gli interventi statali
d'interesse nazionale avvengano "in attuazione degli indirizzi
fissati in sede di programmazionale nazionale, sentita la commissione
interregionale, di cui all'art. 13 della legge 16 maggio 1970, n.
281".
4. - Sulla base dell'interpretazione dell'art. 67 del d.P.R. n.
616 del 1977, che e' stata ora data, si rivela fondato il ricorso
della Regione Toscana avverso l'esercizio da parte del Prefetto di
Livorno della competenza relativa all'autorizzazione alla produzione
di mangimi composti e di mangimi composti concentrati.
Dagli atti di causa non risulta, infatti, che la predetta
autorizzazione possa essere classificata tra gli interventi di
interesse nazionale, sia sotto il profilo della sua rilevanza in
ordine alla regolazione del mercato nazionale dei prodotti
zootecnici, sia sotto il profilo del suo collegamento con indirizzi
fissati in sede di programmazione nazionale. A dire il vero, anzi,
gli atti prefettizi qui impugnati mancano di qualsiasi riferimento al
d.P.R. n. 616 del 1977, mentre assumono a giustificazione del potere
esercitato proprio le norme che, sotto il profilo dell'attribuzione
di competenza, sono state modificate, dapprima, dal d.P.R. n. 11 del
1972 e, poi, dal d.P.R. n. 616 del 1977.
Considerando che le autorizzazioni in questione concernono
impianti che gia' producevano altri tipi di mangimi - e quindi si
riferiscono, non gia' all'ingresso di un nuovo produttore nel
mercato, ma piu' semplicemente a un ampliamento della gamma di
prodotti secondo standard di produzione comunemente esistenti nei
mangimifici -, si deve supporre che gli atti impugnati abbiano invaso
la competenza regionale definita dall'art. 67 del d.P.R. n. 616 del
1977, la quale ricomprende anche le autorizzazioni alla gestione di
impianti per la raccolta, la conservazione, la lavorazione, la
trasformazione e la vendita dei prodotti agricoli e zootecnici,
nonche' per l'allevamento del bestiame, salvo gli impianti di
interesse nazionale, nell'accezione sopra definita. Tali atti,
pertanto, vanno annullati.
5. - Contro tale conclusione non puo' valere l'argomento formulato
dall'Avvocatura dello Stato, secondo la quale il complesso di
controlli e di autorizzazioni previsti sulla produzione dei mangimi
in virtu' della legge 15 febbraio 1963, n. 281, come modificata dalla
legge 8 marzo 1968, n. 399, dovrebbe indurre a pensare che nel caso
si e' fuori della materia agricoltura (e quindi dalle competenze
regionali), trattandosi di atti di competenza dei Ministri della
sanita' e dell'industria e commercio, rimasti tali in virtu'
dell'art. 71, lett. d), del d.P.R. n. 616 del 1977, in quanto diretti
a tutelare l'igiene sanitaria e a prevenire o reprimere le frodi
nella produzione agricola, nonche' a disciplinare la produzione
industriale.
In verita', non c'e' alcun dubbio che, a norma del citato art. 71,
lett. d), lo Stato conservi la competenza in materia di "disciplina e
controllo di qualita'" per quanto concerne le sostanze di uso agrario
e forestale (concimi, diserbanti, etc.), nonche' per quel che
riguarda i prodotti agricoli e forestali, tra i quali sono
sicuramente da ricomprendere i mangimi, nella loro varieta'.
Tuttavia, tale funzione - ragionevolmente conservata allo Stato allo
scopo di salvaguardare le indubbie esigenze di unitarieta' connesse
alla difesa della qualita' dei prodotti e alla repressione delle
frodi su tutto il territorio nazionale - e' non soltanto diversa da
quella qui in contestazione (che riguada la produzione di mangimi
come attivita' di lavorazione e di trasformazione di prodotti
zootecnici), ma non e' neppure tale da comportare l'attrazione al
medesimo soggetto che ne e' competente (lo Stato) delle distinte
funzioni qui in contestazione (di spettanza, nei limiti anzidetti,
delle regioni). Un conto e', infatti, la trasformazione dei prodotti
zootecnici, come i mangimi, che, per essere iniziata a scopo di
vendita o di distribuzione per il consumo, dev'essere autorizzata a
norma degli artt. 4 e 5 della legge n. 281 del 1963, come modificati
dagli artt. 3 e 4 della legge n. 399 del 1968 (autorizzazione la cui
spettanza e' qui in contestazione); altro conto e' l'insieme di
attivita' di vigilanza, di controllo e di prescrizione attinenti alla
qualita' dei prodotti e alle loro caratteristiche igienico-sanitarie,
cui devono sottostare coloro che producono mangimi e che, a norma
degli artt. 1, 10 e segg. della legge n. 281 del 1963, e successive
modificazioni, spettano allo Stato e, in particolare, al Ministro
della sanita' (competenza che e' stata confermata dalla successiva
legge 23 dicembre 1978, n. 833, all'art. 6, lett. u).
Non e', tuttavia, senza significato che nel ribadire la riserva
allo Stato delle competenze da ultimo menzionate, il legislatore
nazionale si sia preoccupato di riconoscere alle regioni un ruolo
sostanziale anche in relazione ad esse: per un verso, infatti, ha
delegato alle regioni le funzioni concernenti il controllo di
qualita' dei prodotti agricoli e forestali, nonche' delle sostanze ad
uso agrario e forestale (art. 77, lett. d), del d.P.R. n. 616 del
1977); per altro verso, ha previsto che, per il compito di reprimere
le frodi nella lavorazione e nel commercio dei prodotti agricoli, lo
Stato possa avvalersi della collaborazione delle regioni (art. 77,
u.c., dello stesso decreto). E questa e' un'ulteriore prova dello
spostamento sul versante regionale, in una forma o nell'altra, della
cura del complesso degli interessi piu' strettamente attinenti alla
produzione agricola e zootecnica.