ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Provincia Autonoma di Bolzano
notificato l'8 novembre 1983, depositato in cancelleria il 14
successivo ed iscritto al n. 30 del registro ricorsi 1983, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito delle note dell'Azienda
autonoma delle Ferrovie dello Stato - Direzione compartimentale di
Verona - Ufficio lavori di Bolzano nn. 16/002191 dell'11 maggio 1983;
16/003186 del 17 giugno 1983; 16/003977 del 1 agosto 1983
indirizzate rispettivamente al Sindaco del Comune di San Candido e al
Sindaco del Comune di Bolzano;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1988 il Giudice relatore
Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato Sergio Panunzio per la Provincia Autonoma di
Bolzano e l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente
del Consiglio dei Ministri;
RITENUTO IN FATTO
1. - Con il ricorso indicato in epigrafe, regolarmente notificato
e depositato, la Provincia Autonoma di Bolzano ha sollevato conflitto
di attribuzione in relazione a tre note di analogo contenuto,
adottate dall'Azienda autonoma delle Ferrovie dello Stato (Divisione
compartimentale di Verona, Ufficio Lavori di Bolzano) in data,
rispettivamente, 11 maggio 1983, 17 giugno 1983 e 1 agosto 1983. Con
tali note, indirizzate, le prime due, al Sindaco di S. Candido e, la
terza, al Sindaco di Bolzano, la predetta Azienda, richiamando gli
artt. 49 e 60 del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 753 ("Nuove norme in
materia di polizia, sicurezza e regolarita' dell'esercizio delle
Ferrovie e di altri servizi di trasporto"), relativi alle distanze
minime delle costruzioni rispetto agli impianti ferroviari, e
osservando che i sindaci degli anzidetti Comuni non ne avevano tenuto
conto nel rilasciare le concessioni edilizie, invitavano questi
ultimi a rispettare le ricordate norme e li informavano che, in caso
contrario, sarebbero stati passibili di denuncia presso l'autorita'
giudiziaria. In particolare, poi, con la seconda e la terza nota, le
Ferrovie dello Stato facevano notare che la materia della sicurezza
ferroviaria, regolata in modo esclusivo dal citato d.P.R. n. 753 del
1980, non potrebbe considerarsi di competenza della Provincia di
Bolzano, rientrando invece fra le attribuzioni statali.
Di fronte a tali atti e a un successivo "processo verbale di
accertamento di contravvenzione" emesso contro un cittadino della
Provincia di Bolzano (il quale, pur avendo costruito nel rispetto
delle distanze stabilite dalla legislazione provinciale, avrebbe
violato le maggiori distanze fissate dal predetto art. 49 del d.P.R.
n. 753 del 1980), la ricorrente ha sollevato conflitto di
attribuzione rivendicando per se' la competenza sulla materia in
contestazione in base agli artt. 8, n. 5, e 16 St. T.A.A., e delle
relative norme di attuazione (d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381), che
attribuiscono ad essa la potesta' legislativa esclusiva e quella
amministrativa riguardo all'urbanistica e ai piani regolatori.
Dopo aver ricordato di aver piu' volte esercitato l'anzidetta
competenza (in particolare attraverso l'art. 46 del T.U. provinciale
sull'ordinamento urbanistico, come modificato dall'art. 2 della legge
prov. n. 16 del 1982) senza andare incontro a censure di sorta da
parte dello Stato, la Provincia ricorrente osserva che le norme di
attuazione dello Statuto in materia di urbanistica, nello stabilire
alcune riserve a favore dello Stato, non vi hanno incluso le potesta'
relative alle edificazioni adiacenti alle ferrovie, limitandosi
piuttosto ad attribuire allo stesso Stato soltanto "la costruzione di
linee ferroviarie statali", peraltro previa intesa con le Province
interessate ai fini dell'attuazione del piano urbanistico provinciale
e dei piani territoriali di coordinamento (artt. 19 e 20, d.P.R. n.
381 del 1974). Cio' porterebbe a ritenere, ad avviso della
ricorrente, che i poteri riconosciuti alle Ferrovie dello Stato dagli
artt. 49 e 60 del d.P.R. n. 753 del 1980 non possono avere
applicazione nella Provincia di Bolzano, avendo quest'ultima una
competenza piena sulla materia.
In ogni caso, ove fosse ritenuto il contrario, la Provincia
prospetta una possibile violazione degli artt. 8, n. 5, e 16 St.
T.A.A. da parte delle norme appena ricordate, chiedendo pertanto a
questa Corte di sollevare di fronte a se stessa la relativa questione
di costituzionalita'.
2. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, regolarmente
costituitosi attraverso l'Avvocatura Generale dello Stato per
chiedere il rigetto del ricorso, osserva che la Provincia di Bolzano
basa le sue argomentazioni su un equivoco: quello di considerare le
disposizioni del d.P.R. n. 753 del 1980 come attinenti
all'urbanistica, anziche' alla ben diversa materia della polizia,
sicurezza e regolarita' dell'esercizio delle Ferrovie, sulla quale la
ricorrente non vanta, a norma dello Statuto e delle relative norme di
attuazione, alcuna competenza.
Del resto, continua l'Avvocatura, ove si accettasse la tesi che la
ricorrente ha competenza in materia, si perverrebbe a una coesistenza
della legislazione provinciale, che prevede distanze inferiori (art.
2 legge prov. n. 16 del 1982) e quella statale, che ne stabilisce di
superiori (art. 49, d.P.R. n. 753 del 1980), onde le minori distanze
indicate nelle norme provinciali potrebbero applicarsi solo nel caso
in cui i competenti organi statali acconsentissero, secondo una
facolta' prevista dall'art. 60 del d.P.R. n. 753 del 1980, a una
riduzione delle distanze previste dalla stessa legge statale.
Ponendosi sempre dallo stesso punto di vista, appare all'Avvocatura
errata l'opinione sostenuta dalla ricorrente, secondo la quale la
potesta' provinciale in materia urbanistica non incontrerebbe limiti.
Questa opinione sarebbe contraddetta, secondo la difesa dello Stato,
dall'art. 19 del d.P.R. n. 381 del 1974, che, riservando allo Stato
la costruzione delle linee ferroviarie, intenderebbe mantenere a
quest'ultimo una competenza dal contenuto identico a quello
delimitato dalle leggi anteriori e, quindi, comprensivo anche delle
attivita' relative alla sicurezza ferroviaria.
Infine, poiche' la determinazione delle distanze minime che le
costruzioni devono rispettare nei confronti delle strade ferrate
atterrebbe alla polizia delle ferrovie, la questione di
costituzionalita' sollevata dalla Provincia nei confronti degli artt.
49 e 60 del d.P.R. n. 753 del 1980 sarebbe, per l'Avvocatura dello
Stato, manifestamente infondata, dovendosi, a suo avviso, dubitare
piuttosto delle leggi provinciali adottate nella stessa materia.
3. - In una memoria, depositata in prossimita' dell'udienza
pubblica, l'Avvocatura dello Stato agli argomenti gia' svolti ha
aggiunto che, a suo avviso, la disciplina delle distanze costituisce
un aspetto delle limitazioni cogenti del diritto di proprieta'
immobiliare poste a favore di determinati beni, come risulta anche
dagli artt. 873 e ss. del codice civile. Cio' dimostrerebbe
ulteriormente che, nel caso, non si tratta di materia urbanistica, ma
di disciplina concernente il contenuto e le limitazioni generali del
diritto di proprieta', di sicura spettanza statale, tanto piu' che
questa e' una disciplina che non potrebbe esser ritagliata o divisa
in base al tipo di bene che si intende di volta in volta tutelare.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1. - La Provincia di Bolzano ha sollevato conflitto di
attribuzione in seguito a tre note di analogo contenuto, i cui
estremi sono riportati in epigrafe, con le quali l'Azienda autonoma
Ferrovie dello Stato faceva presente ai sindaci di San Candido e di
Bolzano che avevano rilasciato concessioni edilizie che permettevano
la costruzione di manufatti edilizi a una distanza dagli impianti
ferroviari inferiore a quella stabilita dagli artt. 49 e 60 del
d.P.R. 11 luglio 1980, n. 753 ("Nuove norme in materia di polizia,
sicurezza e regolarita' dell'esercizio delle ferrovie e di altri
servizi di trasporto"). A sostegno del proprio ricorso, la Provincia
di Bolzano afferma che, contrariamente a quanto affermato dalle
Ferrovie dello Stato in due delle note impugnate, la competenza a
stabilire le distanze minime fra gli impianti ferroviari e le
costruzioni adiacenti, sia civili che pubbliche, spetterebbe alla
ricorrente, sulla base degli artt. 8, n. 5, e 16 St. T.A.A. e delle
relative norme di attuazione (d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381), che
attribuiscono alla Provincia di Bolzano la potesta' legislativa
esclusiva e le funzioni amministrative in materia di urbanistica e
piani regolatori. La ricorrente ricorda, anzi, che la competenza in
contestazione e' gia' stata esercitata dalla Provincia di Bolzano,
con l'art. 46 dell'Ordinamento urbanistico provinciale, come
modificato dall'art. 2 della legge provinciale di Bolzano 19 aprile
1982, n. 16, che ha stabilito, per determinate zone, distanze minime
inferiori a quelle fissate dalla legislazione nazionale.
Ambo le parti, poi, eccepiscono, per il caso in cui fosse accolta
la tesi interpretativa del loro contraddittore, l'illegittimita'
costituzionale delle leggi che hanno determinato in modo difforme le
predette distanze minime: la Provincia di Bolzano dubita, infatti,
della costituzionalita' degli artt. 49 e 60 del d.P.R. n. 753 del
1980 in riferimento agli artt. 8, n. 5, e 16 St. T.A.A.; lo Stato
dubita, invece, della costituzionalita' dell'art. 46 T.U. delle leggi
provinciali sull'ordinamento urbanistico, come modificato dalla legge
provinciale n. 16 del 1982, in quanto avrebbe esercitato una
competenza che lo Statuto non attribuirebbe alla Provincia stessa.
2. - Il ricorso per conflitto di attribuzione promosso dalla
Provincia di Bolzano non puo' essere accolto.
La determinazione delle distanze minime che devono intercorrere
fra gli impianti ferroviari e le costruzioni, civili o pubbliche,
laterali alla sede ferroviaria, non puo' rientrare nella materia
"urbanistica e piani regolatori", che gli artt. 8, n. 5, e 16 St.
T.A.A. attribuiscono alla competenza legislativa esclusiva e alla
funzione amministrativa della Provincia di Bolzano. Quest'ultima
materia, infatti, attiene all'uso del territorio ai fini della
localizzazione e della caratterizzazione degli insediamenti umani e
delle infrastrutture occorrenti, di modo che, quando comporta la
determinazione delle distanze minime tra manufatti edilizi, rimanda a
una funzione diretta a far osservare le regole del buon governo del
territorio. Al contrario, la fissazione delle distanze minime tra i
manufatti edilizi e le linee ferroviarie risponde a ben altre
esigenze, dirette, oltreche' alla regolarita' dell'esercizio
ferroviario, alla prevenzione di danni o di pregiudizi che possono
essere arrecati alla sicurezza delle persone e delle cose. Cio'
significa che la competenza in contestazione rientra nella materia
della polizia amministrativa relativa alla sicurezza e alla
regolarita' dell'esercizio ferroviario, e non gia' nell'urbanistica,
pur se interferisce, inevitabilmente, con quest'ultima.
Definita in tal modo la natura della competenza in contestazione,
non vi puo' essere dubbio alcuno sulla sua spettanza allo Stato. In
base al d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (art. 9), applicabile alle
regioni a statuto speciale secondo quanto ritenuto da questa Corte
con costante giurisprudenza (v. sent. n. 123 del 1980), ed ora,
comunque, in forza di quanto disposto dal d.P.R. 19 novembre 1987, n.
526 (Estensione alla Regione T.A.A. ed alle Province autonome di
Trento e di Bolzano delle disposizioni del d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616), la polizia amministrativa e' una sub-materia che accede alle
materie cui si riferisce l'attivita' di prevenzione o di repressione
da essa comportata. E, poiche' tanto la costruzione quanto
l'esercizio degli impianti ferroviari statali sono esclusi dalle
competenze legislative e amministrative della Provincia di Bolzano,
non potendo rientrare in nessuna delle materie ad essa attribuite
dallo Statuto di autonomia e dalle norme di attuazione dello stesso,
la determinazione delle distanze minime tra gli impianti delle
Ferrovie e i manufatti edilizi adiacenti ad essi resta riservata allo
Stato. Ed e', pertanto, ad esso o, piu' precisamente, all'Azienda
autonoma delle Ferrovie dello Stato che spettava adottare le note che
hanno dato origine al presente conflitto, con le quali si sollecitano
i sindaci di San Candido e di Bolzano a rispettare, nel rilascio
delle concessioni edilizie, le distanze minime fra le linee
ferroviarie e i manufatti edilizi adiacenti, determinate dall'art. 49
del d.P.R. n. 753 del 1980.
3. - D'altra parte, occorre sottolineare che la stessa
legislazione statale - segnatamente l'art. 60 del d.P.R. n. 753 del
1980 - ammette la possibilita' di derogare alle distanze minime
stabilite dal ricordato art. 49 dello stesso decreto, ove lo
consentano particolari circostanze locali, mediante un'apposita
autorizzazione dei competenti uffici statali emanata su richiesta
degli interessati. Pertanto, come osserva la stessa Avvocatura dello
Stato, per tal via potrebbe essere assicurata la coesistenza tra la
legge statale e quella difforme della Provincia di Bolzano,
sempreche' quest'ultima dimostri la peculiarita' delle esigenze che
l'hanno indotta a prevedere distanze inferiori e, nello stesso tempo,
i competenti uffici statali vi acconsentano, ritenendo che non ne
risultino pregiudicate la sicurezza dei trasporti e la conservazione
degli impianti ferroviari.
4. - L'eccezione di costituzionalita' formalmente sollevata dalla
difesa della Provincia di Bolzano avverso gli artt. 49 e 60 del
d.P.R. n. 753 del 1980 per contrasto con gli artt. 8, n. 5, e 16 St.
T.A.A. va respinta se non altro perche' manifestamente infondata alla
luce delle argomentazioni precedentemente svolte.