ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 122, primo
comma, del d. l.vo del Presidente della Regione Siciliana 29 ottobre
1955, n. 6, e della legge della Regione Siciliana 15 marzo 1963, n.
16, intitolata "Ordinamento amministrativo degli enti locali della
Regione Siciliana" promossi con ordinanze emesse il 17 aprile 1986 e
il 19 marzo 1987 dalla Corte dei Conti - Sezione giurisdizionale per
la Regione Siciliana - nei giudizi sui conti consuntivi dei Comuni di
Aragona e di Carlentini, iscritte al n. 779 del registro ordinanze
1986 e al n. 519 del registro ordinanze 1987 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 1 e 43, prima serie speciale,
dell'anno 1987;
Udito nella camera di consiglio del 23 marzo 1988 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza emessa il 17 aprile 1986 nel corso del giudizio
sul conto del Comune di Aragona, la Corte dei Conti - Sezione
giurisdizionale per la Regione Siciliana - ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale, sull'art. 122, primo comma,
dell'Ordinamento regionale degli enti locali, approvato con decreto
legislativo del Presidente della Regione Siciliana 29 ottobre 1955,
n. 6, riapprovato con legge regionale 15 marzo 1963, n. 16, nella
parte in cui dispone che la deliberazione del Consiglio Comunale
tiene luogo, a tutti gli effetti, della decisione sul conto
consuntivo comunale spettante al Consiglio di Prefettura (ora alla
Corte dei Conti, a seguito della sent. n. 55 del 1966 della Corte
Costituzionale). Tale norma e' ritenuta dal giudice a quo in
contrasto con gli artt. 3, 103, secondo comma, e 108 della
Costituzione.
Il giudice a quo, nel contestare che la disposizione impugnata
esclude la propria giurisdizione in ordine ai giudizi sul conto dei
Comuni situati nella Regione Siciliana, ricorda che tale norma non e'
superabile dal rilievo secondo cui potrebbe scindersi il conto del
Tesoriere dal conto consuntivo del Comune, assumendo che soltanto il
primo debba esser considerato come eventuale. Inoltre, sempre secondo
il giudice a quo, la disposizione impugnata, benche' abbia un
contenuto precettivo identico alla disciplina statale vigente, in via
transitoria, al momento della emanazione del d.l.P.R.S. n. 6 del
1955, e' stata confermata con l.r. n. 16 del 1963, la quale e'
successiva alla scadenza del regime transitorio ivi previsto e
tuttora in vigore.
Il giudice a quo dubita, quindi, della legittimita' costituzionale
della disposizione in questione per tre distinte ragioni.
Innanzitutto, la disposizione impugnata, prevedendo che la
deliberazione del Consiglio comunale "tiene luogo a tutti gli effetti
della decisione del Consiglio di Prefettura" (ora della Corte dei
Conti), violerebbe l'art. 103, secondo comma, Cost., che attribuisce
alla Corte dei Conti la giurisdizione nelle materie di contabilita'
pubblica, tra le quali certamente rientrano tanto i giudizi di conto,
quanto quelli di responsabilita' a carico degli impiegati dello Stato
e degli enti pubblici. Da tale principio discende, secondo il giudice
a quo, che non possono essere ritenute compatibili con la
Costituzione norme, come quella impugnata, che sono dirette a
delimitare, a spostare o a sopprimere la giurisdizione in una delle
materie di contabilita' pubblica. Del resto, aggiunge lo stesso
giudice, nel medesimo senso dell'ordinanza di rimessione sta la
giurisprudenza costituzionale.
In secondo luogo, la disposizione impugnata violerebbe l'art. 108
Cost., in quanto diretta a porre una disciplina sulla giurisdizione,
la quale, secondo la consolidata giurisprudenza della Corte
Costituzionale, non rientra nelle materie su cui hanno competenza le
Regioni, anche se ad autonomia differenziata.
In terzo luogo, sempre secondo il giudice a quo, la disposizione
impugnata, trasformando il giudizio di conto per gli agenti contabili
dei Comuni siti nel territorio della Regione Siciliana da necessario
in eventuale, violerebbe l'art. 3 Cost., in quanto differenzierebbe
il trattamento relativo agli agenti contabili dei comuni sopra
ricordato da quello concernente gli stessi agenti dei comuni siti nel
restante territorio nazionale, per i quali il rendiconto giudiziale
costituisce obbligo inderogabile.
Da ultimo, il giudice a quo prospetta dubbi di legittimita'
costituzionale "per derivazione" anche sul secondo comma dell'art.
122 dell'O.r.e.l., il quale prevede la possibilita' che il Consiglio
di Prefettura (ora Corte dei Conti) limiti il giudizio di conto alle
sole partite contestate.
Nel presente giudizio non vi e' stata costituzione di parti ne'
intervento della Regione Siciliana.
2. - Identica questione e' stata sollevata dal medesimo giudice a
quo con ordinanza emessa il 19 marzo 1987, nel corso del giudizio sul
conto consuntivo del Comune di Carlentini. Le argomentazioni svolte
dal giudice a quo coincidono con quelle riferite al punto precedente.
Anche nel presente giudizio non vi e' stata costituzione di parti
ne' intervento della Regione Siciliana.
Considerato in diritto
1. - Le due ordinanze della Corte dei Conti - Sezione
giurisdizionale per la Regione Siciliana prospettano questioni
relative alla medesima disposizione: i relativi giudizi vanno,
pertanto, riuniti e decisi con unica sentenza.
2. - Oggetto del presente giudizio e' l'art. 122, primo comma,
dell'Ordinamento regionale degli enti locali nella Regione Siciliana,
approvato con decreto legislativo del Presidente della Regione
Siciliana 29 ottobre 1955, n. 6, e riapprovato con legge regionale 15
marzo 1963, n. 16, il quale, nel conferire carattere solo eventuale
al giudizio del Consiglio di Prefettura (ora della Corte dei conti, a
seguito della sent. n. 55 del 1966) sul conto consuntivo dei Comuni
situati nella Regione Siciliana, violerebbe le seguenti disposizioni
costituzionali:
a) l'art. 103, secondo comma, Cost., in quanto la norma
impugnata, prevedendo il giudizio di conto come meramente eventuale,
farebbe venir meno, per le ipotesi ivi contemplate, la giurisdizione
della Corte dei conti in materia di contabilita' pubblica;
b) l'art. 108, primo comma, Cost., in quanto la disposizione
impugnata regolerebbe una materia - quella della giurisdizione - la
quale e' riservata alla legge statale, con conseguente esclusione
della competenza legislativa delle regioni, anche se a statuto
speciale;
c) l'art. 3 Cost., in quanto la disciplina impugnata
differenzierebbe in modo irragionevole la posizione degli agenti
contabili operanti nella Regione Siciliana rispetto a quella degli
agenti contabili che operano nel restante territorio nazionale.
3. - La questione e' fondata.
Come questa Corte ha gia' affermato in un caso analogo (sent. n.
114 del 1975), "e' principio generale del nostro ordinamento che il
pubblico denaro proveniente dalla generalita' dei contribuenti e
destinato al soddisfacimento dei pubblici bisogni debba esser
assoggettato alla garanzia costituzionale della correttezza della sua
gestione, garanzia che si attua con lo strumento del rendiconto
giudiziale". E, come e' detto subito dopo nella stessa sentenza,
"requisito indispensabile del giudizio sul conto e' quello della
necessarieta', in virtu' del quale a nessun ente gestore di mezzi di
provenienza pubblica e a nessun agente contabile che abbia comunque
maneggio di denaro e valori di proprieta' dell'ente e' consentito
sottrarsi a questo fondamentale dovere".
Questi principi sono contraddetti dalla norma impugnata, laddove
e' disposto che "qualora le risultanze della deliberazione del
Consiglio comunale non siano contestate dal tesoriere, dagli
amministratori o da qualsiasi contribuente e non contrastino con
l'accertamento sommario di cui al secondo comma dell'articolo
precedente, il conto, trascorsi i tre mesi dalla data in cui e'
pervenuto alla commissione provinciale di controllo, resta approvato
in conformita' delle risultanze medesime (e) la deliberazione del
Consiglio comunale tiene luogo, a tutti gli effetti, della decisione
di cui alla seguente alinea "(cioe' della decisione di approvazione
del conto consuntivo spettante ora alla Corte dei conti). Con tale
disposizione si prevede, in altri termini, che, in assenza delle
contestazioni ivi menzionate, l'approvazione del conto consuntivo
operata dal Consiglio comunale sostituisce integralmente la decisione
relativa al giudizio sul conto consuntivo spettante alla Corte dei
conti, rendendo cosi' del tutto eventuale quest'ultimo giudizio e
sottraendo, conseguentemente, gli amministratori e i tesorieri dei
comuni siciliani al fondamentale dovere di rispondere, nelle forme
costituzionalmente previste, della gestione del denaro pubblico da
essi svolta.
Si tratta, com'e' evidente, di una diretta violazione di un
principio fondamentale dello "Stato di diritto", recepito dalla
Costituzione all'art. 103 e riaffermato da questa Corte nella
sentenza prima ricordata. Una violazione la quale si articola in un
duplice livello: da una parte, nel sottoporre l'attivazione del
giudizio di conto a condizioni dipendenti in gran parte dalla
volonta' di organi interni del comune stesso che dovrebbe essere
controllato, rendendo cosi' inoperante l'obbligo del tesoriere
comunale di presentare comunque i conti consuntivi per il giudizio
della Corte dei conti e tramutando quest'ultimo in un giudizio
meramente eventuale; e, dall'altra parte, nel prevedere che la
deliberazione di approvazione del conto consuntivo da parte del
Consiglio comunale assume lo stesso valore giudidico e la stessa
efficacia della decisione di approvazione della Corte dei conti in
sede di giudizio sul conto consuntivo, sostituendo cosi',
illegittimamente, un'approvazione di natura politico-amministrativa a
una decisione giurisdizionale sulla regolarita' contabile, un
giudizio del controllato a un giudizio del controllore.
Tanto basta per ritenere che l'art. 122, primo comma, del
d.l.P.R.S. 28 ottobre 1955, n. 6, riapprovato con legge regionale 15
marzo 1963, n. 16, svuoti del tutto la garanzia costituzionale
relativa alla regolarita' e alla correttezza della gestione del
denaro pubblico e, in particolare, la garanzia della necessarieta'
del giudizio sul conto. Esso va pertanto dichiarato
costituzionalmente illegittimo per violazione dell'art. 103, secondo
comma, della Costituzione.
Rimangono assorbiti i restanti profili di costituzionalita'
sollevati nell'ordinanza di rimessione.
4. - Con la disposizione ora dichiarata incostituzionale fa
indubbiamente sistema il comma successivo, nel quale si dispone che,
nel caso che l'approvazione del conto consuntivo operata dal
Consiglio comunale sia contestata o contrasti con l'accertamento
sommario di cui all'articolo precedente, "il conto e' deferito dalla
Commissione provinciale di controllo al giudizio del Consiglio di
prefettura (ora della Corte dei conti) il quale puo' limitare il
giudizio stesso alle partite contestate o estenderlo a tutto il
conto". Dalla accertata illegittimita' costituzionale dell'art. 122,
primo comma, del d.l.P.R.S. n. 6 del 1955, in quanto violativo del
principio della necessarieta' del giudizio sul conto, deriva, ai
sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
l'incostituzionalita' consequenziale della disposizione appena
citata. Il secondo comma dell'art. 122 costituisce, infatti, un
elemento di un sistema normativo complessivamente contrastante con il
principio della necessarieta' del giudizio sul conto, che, a seguito
della dichiarazione d'illegittimita' costituzionale dell'art. 122,
primo comma, del d.l.P.R.S. n. 6 del 1955 resterebbe, in mancanza di
una caducazione consequenziale, del tutto sbilanciato, conservando un
significato normativo distorto, comunque contrario a Costituzione.
Il principio della necessarieta' del giudizio sul conto ha,
infatti, un duplice significato, in quanto comporta tanto che non
possono essere poste condizioni in grado di rendere eventuale o
aleatorio il giudizio stesso, quanto che nessuna parte del conto puo'
essere sottratta alla giurisdizione della Corte dei conti. In altre
parole, il requisito della necessarieta' riguarda sia l' an del
giudizio, sia l'oggetto dello stesso. E, sotto quest'ultimo profilo,
"necessarieta'" significa completezza del giudizio, nel senso che il
conto consuntivo dev'essere sottoposto all'esame della Corte dei
conti nella sua interezza. Sicche', in virtu' della medesima ratio
sottesa alla decisione d'incostituzionalita' dell'art. 122, primo
comma, occorre dichiarare l'illegittimita' costituzionale derivata
del secondo comma dello stesso articolo.
5. - Sempre ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n.
87, va dichiarata l'illegittimita' costituzionale, in via
consequenziale, delle restanti disposizioni contenute nell'art. 122
del d.l.P.R.S. n. 6 del 1955, in quanto hanno il loro unico titolo di
esistenza normativa nella disposizione impugnata e dichiarata
costituzionalmente illegittima con la presente decisione.
Questo e' indubbiamente il caso della norma sulla comunicazione
all'amministrazione comunale e sulla notificazione agli interessati
del deferimento del giudizio di conto al Consiglio di Prefettura (ora
alla Corte dei conti), prevista nell'art. 122, secondo comma (ultima
parte), del d.l.P.R.S. n. 6 del 1955. Ma lo stesso e' il caso delle
disposizioni contenute nei commi successivi dello stesso articolo:
segnatamente, quella che prescrive al Consiglio di prefettura (ora
Corte dei conti) di definire il giudizio sul conto entro il termine
di tre mesi (comma terzo) e quella che regola la notificazione e la
pubblicazione della decisione del Consiglio di prefettura (ora Corte
dei conti) (comma quarto).
Tutte e tre le disposizioni ora esaminate non hanno piu' ragion
d'essere una volta che, per effetto della presente decisione sulla
norma impugnata, l'intero sistema sul giudizio di conto previsto
dall'art. 122 risulti caducato. Si tratta, d'altronde, di
disposizioni che regolano termini e modalita' di pubblicita'
concernenti attivita' giurisdizionali e decisioni assunte
nell'esercizio della giurisdizione contabile: una materia, questa,
che risulta preclusa alle leggi della Regione Siciliana o a decreti
aventi lo stesso valore delle leggi medesime.