ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi della Regione Veneto notificati il
23 maggio 1983, depositati in cancelleria l'11 giugno 1983 ed
iscritti ai nn. 20 e 21 del registro ricorsi 1983, per conflitti di
attribuzione sorti a seguito delle ordinanze della Commissione di
controllo sull'Amministrazione regionale veneta nn. 3319 e 3318,
pervenute alla Regione il 24 marzo 1983; della circolare del
Ministero dell'interno n. 10.12655/12982 del 7 luglio 1980; della
circolare del Ministero dell'industria n. 380984 dell'11 novembre
1981 a firma del Direttore Generale delle Miniere;
Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1988 il Giudice relatore
Antonio Baldassarre;
Uditi gli Avvocati Feliciano Benvenuti e Guido Viola per la
Regione Veneto;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato e depositato nei termini, la Regione
Veneto ha promosso conflitto di attribuzione avverso l'atto della
Commissione di controllo sull'amministrazione regionale veneta n.
3319 del 17 marzo 1983, recante l'annullamento, per incompetenza, del
decreto del Presidente della Giunta n. 393 del 1 marzo 1983,
contenente l'autorizzazione alla ditta Fornaci Laterizi S.p.A. a
condurre scavi ravvicinati ex artt. 104 e 105 del d.P.R. 9 aprile
1959, n. 128. Unitamente al citato atto vengono impugnate le
circolari del Ministero dell'interno n. 10.12655/12982 del 7 luglio
1980 e del Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato
n. 380984 dell'11 novembre 1981, da quello richiamate, nonche' ogni
altro atto annesso, antecedente o conseguente.
La ricorrente ritiene che tali provvedimenti abbiano invaso la sua
sfera di attribuzioni prevista dagli artt. 117 e 118 Cost., in
rapporto alle funzioni assegnate alla Regione dagli artt. 4 e 62,
terzo comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616. Essa chiede,
pertanto, che venga dichiarata la competenza regionale a rilasciare
l'autorizzazione di cui ai citati artt. 104 e 105 e, di conseguenza,
siano annullati gli atti invasivi.
Le funzioni trasferite alla Regione dal citato art. 62, terzo
comma, fra le quali sono esplicitamente contemplate quelle in tema di
"vigilanza sull'applicazione delle norme di polizia delle cave e
delle torbiere di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9
aprile 1959, n. 128", comprenderebbero, infatti, l'autorizzazione a
condurre scavi a cielo aperto a distanze minori di quelle stabilite
dall'art. 104 del d.P.R. n. 128 del 1959, autorizzazione che l'art.
105 dello stesso decreto presidenziale affidava alla competenza
prefettizia.
Al contrario, sostiene ancora la ricorrente, la rivendicazione di
competenza compiuta dagli organi statali con gli atti impugnati non
troverebbe supporto nel disposto dell'art. 4 del d.P.R. n. 616 del
1977, nella parte in cui esso riserva allo Stato le funzioni
concernenti la pubblica sicurezza. Il concetto di polizia di pubblica
sicurezza, come si deduce anche dai lavori della c.d. Commissione
Giannini, non potrebbe, infatti, confondersi con quello di polizia in
generale, attenendo quest'ultimo genericamente a tutte le regolazioni
e le conseguenti potesta' di autorizzazione e di vigilanza intese a
prevenire i danni che l'attivita' di volta in volta considerata puo'
arrecare alla salute, all'incolumita', alla fede e alla sicurezza
pubbliche.
Del resto, precisa la ricorrente, anche la giurisprudenza
costituzionale (sentenza n. 7 del 1982) e quella amministrativa
(T.A.R. Veneto 21 marzo 1980, n. 181) avrebbero dato per scontato il
trasferimento dal Prefetto alle Regioni del potere di provvedere ex
artt. 104 e 105 del d.P.R. n. 128 del 1959.
D'altro canto, la ricorrente fa presente che, successivamente
all'emanazione del d.P.R. n. 616 del 1977, la nota n. 359332 del 27
dicembre 1977, emessa dal Ministero dell'industria, ha chiarito che
"tutti i rapporti precedentemente intrattenuti con detto Ministero e
con il Prefetto in materia di cave e torbiere debbono in avvenire far
capo alle Regioni", e che la Regione Veneto ha gia' provveduto su
numerose domande di autorizzazione ex artt. 104 e 105 del d.P.R. n.
128 del 1959, mediante atti che hanno sempre superato il controllo
statale. Cosi' come, in data successiva a quella dell'atto impugnato,
non hanno trovato ostacolo nel medesimo controllo la legge regionale
21 marzo 1983, n. 15, che all'art. 1 ha attribuito alla Giunta la
competenza ad assumere i provvedimenti di cui al d.P.R. n. 128 del
1959, e la delibera giuntale n. 2019 del 19 aprile 1983, divenuta
esecutiva il 3 maggio 1983, la quale, in esecuzione dell'art. 2,
secondo comma, della citata legge della Regione Veneto n. 15 del
1983, ha delegato al Dirigente del Dipartimento Industria, cave e
acque l'emanazione degli atti con rilevanza esterna spettanti, ai
sensi del d.P.R. n. 128 del 1959, al Prefetto e all'Ingegnere capo
del Distretto minerario.
2. - Con ulteriore ricorso del 23 maggio 1983, notificato e
depositato nei termini, la Regione Veneto ha promosso conflitto di
attribuzione avverso l'atto della Commissione di controllo
sull'amministrazione regionale n. 3318 del 17 marzo 1983, recante
l'annullamento, per incompetenza, del decreto n. 392, emanato dal
Presidente della Giunta in data 1 marzo 1983 e contenente
l'autorizzazione a condurre scavi ravvicinati ex artt. 104 e 105 del
d.P.R. n. 128 del 1959. L'impugnativa riguarda, altresi', le gia'
citate circolari dei Ministeri dell'interno e dell'industria,
rispettivamente, n. 10.12655/12982 del 7 luglio 1980 e n. 380984
dell'11 novembre 1981, nonche' ogni altro atto connesso.
Premesso che nell'atto impugnato l'annullamento del decreto del
Presidente della Giunta viene di nuovo motivato in relazione al
disposto dell'art. 4 del d.P.R. n. 616 del 1977, la ricorrente avanza
le stesse richieste contenute nel precedente ricorso, svolgendo un
identico ordine di considerazioni.
3. - In ambedue i giudizi non si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei Ministri.
4. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica la Regione Veneto ha
presentato due memorie di identico contenuto, concernenti ambedue i
ricorsi, nelle quali vengono ribadite le argomentazioni gia' svolte
negli atti introduttivi.
Considerato in diritto
1. - Con i ricorsi per conflitto di attribuzione indicati in
epigrafe viene posta a questa Corte la questione se l'autorizzazione
a compiere scavi ravvicinati, a norma degli artt. 104 e 105 del
d.P.R. 9 aprile 1959, n. 128, sia di spettanza dello Stato, in quanto
funzione attinente alla pubblica sicurezza e, pertanto, ad esso
riservata in base all'art. 4 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616,
ovvero rientri fra le attribuzioni delle regioni, quale competenza
trasferita alle stesse a norma degli artt. 9 e 62, terzo comma, del
medesimo d.P.R. n. 616 del 1977, in attuazione degli artt. 117 e 118
della Costituzione.
In relazione a tali conflitti di attribuzione, sollevati da due
ricorsi di analogo contenuto presentati dalla Regione Veneto, si pone
altresi', per entrambi i giudizi, la questione relativa
all'annullamento:
a) delle circolari del Ministro dell'interno n. 10.12655/12982
del 7 luglio 1980 e del Ministro dell'industria, commercio e
artigianato n. 380984 dell'11 novembre 1981, nelle parti in cui
affermano la competenza statale ad adottare la predetta
autorizzazione;
b) delle decisioni della Commissione regionale di controllo
sull'amministrazione della Regione Veneto nn. 3318 e 3319 del 17
marzo 1983, le quali hanno annullato i decreti del Presidente della
Giunta veneta che concedevano le predette autorizzazioni, ritenendoli
viziati per carenza di potere delle regioni.
Poiche' tutti e due i ricorsi riferiti in narrativa pongono la
medesima questione e chiedono l'annullamento, in parte, degli stessi
atti e, in parte, di atti aventi analogo carattere e tenore, i
relativi giudizi possono essere riuniti e decisi con un'unica
sentenza.
2. - Come questa Corte ha affermato anche con specifico
riferimento alla materia delle "cave e torbiere" (sentt. nn. 77 del
1987, 218 del 1988), il riparto di competenze fra Stato e regioni in
relazione alle funzioni di polizia e' stato operato sulla base della
distinzione tra poteri attinenti alla pubblica sicurezza e poteri
concernenti la polizia amministrativa, in ipotesi la polizia delle
cave.
Le prime, che sono state conservate allo Stato a norma dell'art. 4
del d.P.R. n. 616 del 1977, concernono le misure preventive e
repressive dirette al mantenimento dell'ordine pubblico, inteso come
il complesso dei beni giuridici fondamentali o degli interessi
pubblici primari sui quali, in base alla Costituzione e alle leggi
ordinarie, si regge l'ordinata e civile convivenza dei consociati
nella comunita' nazionale. Tali funzioni, pertanto, si caratterizzano
per essere primariamente dirette a tutelare beni fondamentali, quali
l'integrita' fisica o psichica delle persone, la sicurezza dei
possessi, la fede pubblica e ogni altro bene giuridico che
l'ordinamento ritiene, in un determinato momento storico, di primaria
importanza per la propria esistenza e per il proprio funzionamento
(v. art. 1, r.d. 19 giugno 1931, n. 773).
Le funzioni di polizia amministrativa, invece, riguardano le
misure preventive e repressive primariamente dirette a tutelare la
sicurezza delle attivita' materiali svolte da pubbliche
amministrazioni, e, piu' precisamente, a garantire che, con lo
svolgimento di dette attivita', non si arrechino danni o pregiudizi
alle persone o alle cose. Proprio per questo loro rapporto di stretta
strumentalita' con determinate attivita', esse sono funzioni
accessorie rispetto ai settori materiali al cui servizio operano,
seguendone la destinazione e la disciplina giuridica. Pertanto, come
espressamente sancisce l'art. 9 del d.P.R. n. 616 del 1977, ove le
materie principali siano attribuite o delegate alle regioni, le
relative funzioni di polizia amministrativa devono ritenersi,
rispettivamente, attribuite o delegate alle medesime in forza del
rapporto di accessorieta' appena indicato.
3. - Con specifico riferimento all'ipotesi oggetto del presente
giudizio, non puo' sussistere dubbio che l'autorizzazione prevista
dagli artt. 104 e 105 del d.P.R. n. 128 del 1959 debba considerarsi
trasferita alle regioni per effetto dell'attribuzione alle stesse
delle funzioni relative alle "cave e torbiere" da parte degli artt.
117 e 118, primo comma, Cost., come attuati dall'art. 1, lett. a),
della legge 22 luglio 1975, n. 382 e dall'art. 62 del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616.
Questa affermazione trova un'esplicita conferma nel penultimo
comma del citato art. 62, il quale stabilisce espressamente che "sono
trasferite alle regioni le funzioni amministrative statali in materia
di vigilanza sull'applicazione delle norme di polizia delle cave e
torbiere, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 aprile
1959, n. 128, e successive modificazioni". E tra tali funzioni e'
sicuramente ricompreso il potere di rilasciare l'autorizzazione a
condurre scavi a cielo aperto a distanze inferiori rispetto a quelle
stabilite nelle lettere a, b e c del medesimo art. 104 del d.P.R. n.
128 del 1959: un potere che, essendo diretto a permettere, in
considerazione della particolare natura dei terreni e delle
condizioni dei luoghi, scavi in deroga alle distanze minime fissate
per la sicurezza e regolarita' dell'attivita' di coltivazione delle
cave, appare sicuramente funzionale a queste ultime finalita' e
dotato di una rilevanza del tutto interna alla disciplina della
materia delle cave e torbiere.
4. - Posto che le autorizzazioni previste dagli artt. 104 e 105
del d.P.R. n. 128 del 1959, originariamente spettanti al prefetto,
sono ora attribuite, in forza degli artt. 9 e 62 del d.P.R. n. 616
del 1977, alle regioni, ne consegue l'illegittimita' delle circolari
del Ministro dell'interno n. 10.126555/12982 del 7 luglio 1980 e del
Ministro dell'industria, commercio e artigianato n. 380984 dell'11
novembre 1981, nelle parti in cui affermano la competenza statale ad
adottare le autorizzazioni previste dagli artt. 104 e 105 del d.P.R.
n. 128 del 1959 sull'erroneo presupposto della loro presunta
attinenza alla pubblica sicurezza. Per tali parti esse vanno,
pertanto, annullate.
Per gli stessi motivi debbono considerarsi illegittimi e, come
tali, oggetto di annullamento gli atti della Commissione di controllo
sull'amministrazione della Regione Veneto - nn. 3318 e 3319 del 17
marzo 1983 - con i quali sono stati annullati, rispettivamente, il
decreto 1 marzo 1983, n. 392, e quello, in pari data, n. 393,
adottati dal Presidente della Giunta regionale del Veneto per
autorizzare il compimento di scavi ravvicinati, ai sensi degli artt.
104 e 105 del d.P.R. n. 128 del 1959.