ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 52, primo
comma, della legge della Regione Siciliana 23 marzo 1971, n. 7
("Ordinamento degli uffici e del personale dell'Amministrazione
regionale") promosso con ordinanza emessa il 2 luglio 1981 dalla
Corte dei conti - Sez. giurisdizionale per la Regione Sicilia, nel
giudizio di responsabilita' promosso dal Procuratore Generale contro
Maranto Liborio ed altri, iscritta al n. 65 del registro ordinanze
1982 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 150
dell'anno 1982;
Visto l'atto di intervento del Presidente della Regione Siciliana;
Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1988 il Giudice relatore
Antonio Baldassarre;
Udito l'Avvocato Orazio Turrisi per la Regione Siciliana;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio di responsabilita' promosso dal
Procuratore generale nei confronti di Liborio Maranto e altri
dipendenti regionali, la Corte dei conti - Sezione giurisdizionale
per la Regione Sicilia, accogliendo un'eccezione proposta dalla
difesa di un convenuto, ha sollevato, con ordinanza emessa il 2
luglio 1981, questione di legittimita' costituzionale dell'art. 52,
primo comma, della legge della Regione Siciliana 23 marzo 1971, n. 7
("Ordinamento degli uffici e del personale dell'Amministrazione
regionale"), in riferimento all'art. 3 della Costituzione.
Ad avviso del giudice a quo, detta disposizione, che limita la
responsabilita' del dipendente per danni causati all'Amministrazione
ai soli casi di dolo e colpa grave, si porrebbe in contrasto con il
principio costituzionale di eguaglianza, in quanto non prevede lo
stesso trattamento per le fattispecie pregresse, ma non ancora
definite giudizialmente alla data di entrata in vigore della legge.
In ordine alla rilevanza, il giudice a quo osserva che, benche'
nel corso del processo sia stata pronunciata la sentenza parziale n.
1223 del 1979, passata in giudicato, con la quale sono state
dichiarate infondate le eccezioni relative all'applicabilita' nei
confronti dei convenuti della limitazione posta dal citato art. 52,
primo comma, l'accennata questione di legittimita' costituzionale non
sarebbe preclusa per effetto della decisione suddetta. Infatti, se la
disposizione impugnata fosse ritenuta illegittima da questa Corte e
dovesse, di conseguenza, valere nei confronti degli attuali convenuti
la limitazione di responsabilita' alle ipotesi di dolo o colpa grave,
il giudizio potrebbe avere un esito diverso da quello che si avrebbe
se si applicasse il criterio della colpa comune. Ne' sarebbe
ravvisabile un contrasto fra la pregiudiziale di costituzionalita' e
il divieto di riesame del punto deciso, coperto dal giudicato,
giacche' la pregiudiziale si porrebbe proprio in dipendenza della
ritenuta inapplicabilita' del citato art. 52, primo comma.
Quanto poi alla "non manifesta infondatezza", il giudice a quo
afferma che i dubbi di costituzionalita' sulla norma denunciata
dipendono dal fatto che essa comporterebbe un'ingiustificata
disparita' di trattamento nei confronti di soggetti ancora sottoposti
a giudizio di responsabilita', non prevedendo l'estensione della sua
disciplina alle fattispecie di danno verificatesi prima della sua
entrata in vigore. Dubbio, questo, accentuato dal fatto che talune
leggi statali, recanti analoghe limitazioni alla responsabilita' di
pubblici dipendenti (art. 8, primo comma, della l. 31 dicembre 1962,
n. 1833; art. 3, secondo comma, della l. 4 marzo 1981, n. 67), hanno
stabilito l'applicazione del beneficio anche alle procedure in atto.
Inoltre, ma in via prioritaria sul piano logico, la medesima
disposizione violerebbe sia il limite derivante alla competenza
esclusiva della Regione Siciliana dai principi generali
dell'ordinamento giuridico, ai sensi dell'art. 14 dello Statuto, in
relazione all'art. 1 dello stesso Statuto e all'art. 5 della
Costituzione, sia il principio del buon andamento sancito dall'art.
97, primo comma, della Costituzione.
Sotto il primo profilo, il giudice a quo, dopo essersi richiamato
alla nozione dei principi generali dell'ordinamento e alla loro
vigenza come limite anche per la potesta' legislativa primaria della
Regione Siciliana (sent. n. 21 del 1978 di questa Corte), rileva che
la norma dell'art. 52, primo comma, costituirebbe una deviazione dal
principio generale della diligenza del buon padre di famiglia e della
conseguente responsabilita' per colpa lieve, principio vigente tanto
nel campo del diritto privato che in quello del diritto pubblico
(cfr., artt. 1176, 2043 e 2104 cod. civ.; legge di contabilita' di
Stato; TT.UU. sulla Corte dei conti e sugli impiegati civili dello
Stato; l. 19 maggio 1976, n. 335; l. 20 marzo 1975, n. 70; artt. 69 e
segg. della l. r. Sicilia, 18 aprile 1981, n. 69). Del resto,
continua il giudice a quo, le disposizioni che prevedono limitazioni
della responsabilita' (art. 2236 cod. civ.; l. n. 1833 del 1962; l.
n. 67 del 1981; art. 23, primo comma, T.U. 10 gennaio 1957, n. 3;
art. 52 del T.U. sull'istruzione universitaria) rivestirebbero
carattere eccezionale e si giustificherebbero, comunque, in
considerazione del fatto che il legislatore statale, a differenza di
quello regionale, non incontra il limite dei principi generali
dell'ordinamento giuridico non sanciti costituzionalmente.
In ordine al secondo profilo, il giudice a quo rileva che la norma
denunciata si porrebbe in contrasto con il principio del buon
andamento per i negativi effetti che il risvolto permissivo del suo
contenuto potrebbe avere sull'attivita' degli uffici regionali, in
particolare sottraendo al controllo giurisdizionale larga parte dei
comportamenti lesivi di beni che la Costituzione affida alla tutela
della giurisdizione contabile (cfr. sent. n. 110 del 1970 di questa
Corte).
2. - Si e' regolarmente costituita in giudizio la Regione
Siciliana deducendo, innanzitutto, l'inammissibilita' per irrilevanza
della questione di legittimita' costituzionale dell'art. 52, primo
comma, della legge regionale 23 marzo 1971, n. 7, in relazione
all'art. 3 Cost., sia perche' a definire il giudizio a quo e' gia'
intervenuta la pronuncia n. 1223 del 1979, sia per essere stata detta
questione sollevata nel corso di un processo iniziatosi in pendenza
del giudizio di legittimita' costituzionale conclusosi con la
sentenza n. 112 del 1973 di questa Corte, che ha ritenuto non fondata
una questione sollevata sullo stesso art. 52, primo comma, in
riferimento all'art. 108 della Costituzione.
In ogni caso, la Regione chiede che vengano dichiarate
manifestamente infondate tutte le questioni sollevate, tenuto conto,
in particolare, che, secondo gli orientamenti di questa Corte (sentt.
nn. 54 del 1975 e 102 del 1977), i principi che regolano il tema
della responsabilita' dei pubblici dipendenti non sarebbero rigidi o
assoluti, ma lascerebbero un autonomo spazio di valutazione e di
disciplina al legislatore.
Considerato in diritto
1. - L'ordinanza di rimessione della Corte dei conti - Sezione
giurisdizionale per la Regione Sicilia prospetta l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 52, primo comma, della legge della Regione
Siciliana 23 marzo 1971, n. 7 ("Ordinamento degli uffici e del
personale dell'Amministrazione regionale") in riferimento a tre
distinti parametri costituzionali:
a) per violazione dell'art. 14 St. Sic., in relazione agli
artt. 1 del medesimo Statuto e 5 Cost., in quanto la limitazione
della responsabilita' degli impiegati regionali ai soli casi di dolo
o colpa grave contrasterebbe con il limite dei principi generali
dell'ordinamento giuridico posto alla competenza legislativa
esclusiva della Regione e, in particolare, con il comune criterio di
responsabilita' dei pubblici impiegati, comprensivo anche
dell'ipotesi di colpa lieve;
b) per violazione dell'art. 97, primo comma, Cost., in quanto
l'accennata limitazione di responsabilita' lederebbe il principio
costituzionale del buon andamento per i negativi effetti di incuria
che essa potrebbe determinare nello svolgimento delle mansioni
affidate agli impiegati regionali, sottraendo, nel contempo, alla
giurisdizione contabile una serie di comportamenti lesivi di quei
beni la cui tutela l'art. 103, secondo comma, Cost. affida alla Corte
dei conti;
c) per violazione dell'art. 3 Cost., in quanto il citato art.
52, primo comma, non estenderebbe la limitazione di responsabilita'
alle fattispecie pregresse, ma non ancora definite giudizialmente
alla data di entrata in vigore della legge regionale, determinando in
tal modo un'ingiustificata disparita' di trattamento.
2. - Anche se dall'ordinanza di rimessione non si desume con
chiarezza la rilevanza delle questioni, queste devono comunque
ritenersi come non fondate, in quanto in nessun caso risultano
violati il principio di buon andamento e quello di eguaglianza, ne' i
limiti costituzionalmente fissati all'esercizio della competenza
esclusiva che la Regione Siciliana vanta, a norma dell'art. 14, lett.
q, dello Statuto, in materia di "stato giuridico ed economico degli
impiegati e funzionari della Regione, in ogni caso non inferiore a
quello del personale dello Stato".
2.1. - Sotto l'ultimo dei profili accennati, un limite alla
competenza legislativa esclusiva di cui il giudice a quo sospetta la
violazione e' dato dai principi generali dell'ordinamento.
Nell'ordinanza di rimessione si legge, infatti, che l'art. 52, primo
comma, della legge regionale n. 7 del 1971, nel limitare la
responsabilita' degli impiegati regionali ai soli casi di dolo o di
colpa grave, si porrebbe in contrasto con un principio generale
dell'ordinamento giuridico, il quale comporterebbe una
responsabilita' patrimoniale dei pubblici impiegati verso
l'Amministrazione di appartenenza per ogni tipo di colpa, anche
lieve.
Contro tale censura va ricordato, innanzitutto, quanto questa
Corte ha affermato in una precedente pronunzia emessa sulla stessa
disposizione (sent. n. 112 del 1973), anche se in riferimento a una
pretesa disparita' di trattamento che il citato art. 52, primo comma,
avrebbe determinato tra impiegati regionali (esentati dalla colpa
lieve) e impiegati statali (responsabili anche per colpa lieve).
Nell'adottare, allora, una decisione di infondatezza, questa Corte ha
precisato che "la possibilita' (...) che il rapporto di servizio dei
dipendenti regionali, ed i connessi obblighi e responsabilita',
ricevano una disciplina differenziata e' implicita nella stessa
attribuzione alla Regione di siffatta potesta'" (scil. esclusiva).
Ove si volesse accettare la prospettazione della questione compiuta
dal giudice a quo - che in sostanza chiede a questa Corte di
cancellare la diversita' della disciplina sulla responsabilita' dei
dipendenti regionali siciliani rispetto a quella che si suppone
essere la disciplina stabilita in via generale dalle leggi nazionali
per i dipendenti statali - basterebbe il precedente appena ricordato
per ritenere risolto il caso.
Tuttavia, a ben vedere, dalla legislazione nazionale sulla
responsabilita' dei dipendenti pubblici verso l'amministrazione di
appartenenza non e' desumibile, allo stato, un principio per il quale
il dipendente e' tenuto a rispondere in ogni caso per qualsiasi di
colpa. Anzi, come questa Corte ha piu' volte affermato (sentt. nn. 54
del 1975 e 164 del 1982), il "principio di non rilevanza del grado
della colpa, che regola la responsabilita' amministrativa dei
pubblici dipendenti, non e' ne' rigido, ne' assoluto".
Ed invero, nell'ordinamento giuridico generale, accanto alle varie
ipotesi normative che accettano il criterio dell'irrilevanza del
grado della colpa, riportate puntualmente nell'ordinanza di
rimessione, ne esistono molteplici altre in relazione alle quali i
dipendenti pubblici sono esentati dal rispondere alle amministrazioni
di appartenenza a titolo di colpa lieve. Questo e' il caso di
numerosi dipendenti di amministrazioni non statali come quelli dei
comuni, delle province, delle istituzioni pubbliche di assistenza e
degli enti ospedalieri (art. 261, primo comma, r.d. 3 marzo 1934, n.
383: "T.U. della legge comunale e provinciale"; art. 29, primo comma,
l. 17 luglio 1890, n. 6972: "Norme sulle istituzioni pubbliche di
assistenza e beneficenza", come modificato dall'art. 11, r.d. 30
dicembre 1923, n. 2841; art. 56, primo comma, l. 12 febbraio 1968, n.
132: "Enti ospedalieri ed assistenza ospedaliera"). Ed e' anche il
caso di dipendenti statali che sono esentati dalla responsabilita'
per colpa lieve in talune fattispecie caratterizzate da particolari
capacita' tecniche richieste all'agente (art. 22, secondo comma,
d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3: "T.U. delle leggi sugli impiegati
civili dello Stato"; art. 15, terzo comma, l. 5 marzo 1961, n. 90:
"Stato giuridico degli operai dello Stato"; art. 1, primo e secondo
comma, l. 31 dicembre 1962, n. 1833: "Disciplina della
responsabilita' patrimoniale dei dipendenti dello Stato adibiti alla
conduzione di autoveicoli o altri mezzi meccanici"; art. unico, l. 17
marzo 1975, n. 69: "Disciplina della responsabilita' patrimoniale dei
dipendenti dello Stato adibiti alla conduzione di navi e aeromobili";
art. 1, primo comma, della l. 4 marzo 1981, n. 67: "Responsabilita'
di talune categorie di personale dell'Azienda autonoma delle ferrovie
dello Stato") o da situazioni di carattere contingente (art. 11,
terzo comma, l. 30 marzo 1965, n. 340: "Norme concernenti taluni
servizi di competenza dell'amministrazione delle antichita' e belle
arti") ovvero dalla violazione di specifici doveri di servizio (art.
53, terzo comma, r.d. 12 luglio 1934, n. 1214: "T.U. delle leggi
sulla Corte dei conti"; art. 20, quarto comma, d.P.R. n. 3 del 1957,
gia' citato; art. 61, l. 11 luglio 1980, n. 312: "Nuovo assetto
retributivo-funzionale del personale civile e militare dello Stato").
Ne' e' superfluo ricordare che, se in generale per i dipendenti
regionali viene richiamata la normativa vigente per quelli statali,
non solo non mancano eccezioni a tale regola (v. art. 32, terzo
comma, l. 19 maggio 1976, n. 335: "Principi fondamentali e norme di
coordinamento in materia di bilancio e contabilita' delle regioni"),
ma viene comunque fatto salvo il c.d. potere riduttivo della Corte
dei conti (v. art. 31, secondo comma, della legge appena citata),
che, come ha affermato questa Corte (sent. n. 54 del 1975),
costituisce un temperamento del principio della irrilevanza del grado
della colpa.
Tutto cio' dimostra che il principio invocato nell'ordinanza di
rimessione, onde dimostrare l'illegittimita' costituzionale della
norma impugnata, non vanta, certo, l'assolutezza e la rigidita' che
il giudice a quo pretende di attribuirgli e non e' tale, comunque, da
poter costituire un limite in ogni caso invalicabile nell'esercizio
della competenza legislativa esclusiva, qual'e' quella che la Regione
Siciliana possiede in materia.
2.2. - Del pari infondata e' l'altra censura prospettata dal
giudice a quo, relativa alla pretesa violazione del limite
costituzionale, rappresentato in ipotesi dal principio del buon
andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.), in
relazione anche alla riserva alla Corte dei conti della giurisdizione
in materia di contabilita' pubblica (art. 103, secondo comma, Cost.).
Secondo il giudice a quo, l'esenzione dei dipendenti regionali
siciliani, disposta dall'impugnato art. 52, primo comma, della legge
regionale n. 7 del 1971, incrinerebbe la tutela dell'interesse
generale alla regolarita' della gestione finanziaria e patrimoniale
degli enti pubblici, violando cosi' tanto il principio del buon
andamento quanto quello della giurisdizione contabile, che si
dovrebbe ritenere esteso a tutti gli atti colposi dei dipendenti
pubblici comportanti un danno allo Stato.
Se non vi puo' esser dubbio che, come ha gia' affermato questa
Corte (sentt. nn. 68 del 1971 e 63 del 1973), gli artt. 97 e 103,
secondo comma, Cost. stabiliscono principi, come quello del buon
andamento e quello del controllo contabile, i quali sono legati dal
comune fine di assicurare l'efficienza e la regolarita' della
gestione finanziaria e patrimoniale degli enti pubblici, non si puo'
neppure dimenticare che ambedue gli articoli appena citati affidano
alla legge la concreta garanzia di quei principi.
Tale rinvio, al pari di quello effettuato per la diversa forma di
responsabilita' prevista dall'art. 28 Cost., ha il chiaro significato
di lasciare al discrezionale apprezzamento del legislatore la
determinazione e la graduazione dei tipi e dei limiti di
responsabilita' che, in relazione alle varie categorie di dipendenti
pubblici o alle particolari situazioni regolate, appaiano come le
forme piu' idonee a garantire l'attuazione dei predetti principi
costituzionali (v., da ultimo, sent. n. 411 del 1988; ord. n. 549 del
1988, nonche', in relazione all'art. 28 Cost., le sentt. nn. 2 del
1968, 123 del 1972, 164 del 1982, 26 del 1987). Cio' significa, in
altre parole, che gli artt. 97 e 103, secondo comma, Cost. non
possono condurre all'affermazione di un principio di inderogabilita'
per i dipendenti pubblici delle comuni regole della responsabilita',
ma portano, piuttosto, all'affermazione di un principio di
responsabilita' di quei dipendenti in conformita' delle regole a essi
proprie.
Sicche', in sede di giudizio di legittimita' costituzionale, le
leggi disciplinanti la responsabilita' dei pubblici dipendenti sono
sindacabili, in riferimento ai parametri invocati, solo sotto il
profilo della ragionevolezza della disciplina adottata e delle
differenziazioni introdotte. Ma, sotto tale aspetto, esclusa la
sussitenza di un principio generale di irrilevanza del grado della
colpa dei pubblici dipendenti nei confronti dell'amministrazione, non
appare irragionevole che il regime della responsabilita' dei
dipendenti regionali verso l'amministrazione sia stato equiparato a
quello dei medesimi dipendenti verso i terzi, disciplinato, anche per
la Regione Siciliana, dall'art. 23 del d.P.R. n. 3 del 1957, in forza
del richiamo effettuato dall'art. 51 della legge regionale n. 7 del
1971 alle disposizioni concernenti gli impiegati civili dello Stato.
Non puo', infatti, ritenersi irragionevole una disposizione che e'
diretta a garantire un piu' sollecito ed efficiente svolgimento
dell'azione amministrativa da parte degli uffici della Regione
Siciliana, senza percio' intaccare sostanzialmente il principio della
responsabilita' dei pubblici dipendenti verso l'amministrazione.
2.3. - Non fondata, infine, e' anche la censura mossa all'art. 52,
comma primo, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, in quanto
risulterebbe violato il principio di eguaglianza, a causa della non
applicabilita' della disciplina di favore prevista a fattispecie
sorte anteriormente all'entrata in vigore della disposizione
impugnata e, in particolare, ai giudizi pendenti. Secondo la
consolidata giurisprudenza di questa Corte, infatti, non puo' in
alcun modo trarsi motivo di violazione del principio di eguaglianza
dalla decorrenza temporale delle modificazioni legislative introdotte
dalla disposizione impugnata (v., da ultimo, sent. n. 209 e 368 del
1988).