ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 6, 7, 8 e 9
del d.l. 23 gennaio 1982, n. 9 contenente "Norme per l'edilizia
residenziale e provvidenze in materia di sfratti", e della legge 25
marzo 1982, n. 94, dal titolo "Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 23 gennaio 1982, n. 9, concernente
norme per l'edilizia residenziale e provvidenze in materia di
sfratti", promossi con ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e
Sardegna, notificati il 22 e 23 febbraio 1982 e il 2 aprile 1982,
depositati in cancelleria rispettivamente il 2 e 4 marzo e il 30
aprile successivi ed iscritti ai nn. 16, 18 e 25 del registro ricorsi
1982;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 1988 il Giudice relatore
Antonio BALDASSARRE;
Uditi l'Avvocato Fabio Lorenzoni per la Regione Emilia-Romagna,
l'Avvocato Paolo Mercuri per la Regione Sardegna e l'Avvocato dello
Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Emilia-Romagna in data 22 febbraio 1982 ha
presentato ricorso, ritualmente notificato e depositato, avverso gli
artt. 6, 7, 8 e 9 del decreto-legge 23 gennaio 1982, n. 9, nel loro
testo originario, affinche' siano dichiarati costituzionalmente
illegittimi:
a) per violazione degli artt. 117 e 119 Cost., in quanto
conterrebbero norme di dettaglio in materie assegnate alle competenze
regionali;
b) per violazione dell'art. 77 Cost., in quanto adottate con un
decreto-legge emanato al di fuori dei presupposti costituzionalmente
previsti e lesivo delle prerogative del Parlamento, perche' di fatto
ha prorogato l'efficacia di un precedente decreto-legge non
convertito;
c) limitatamente agli artt. 6 e 8, per violazione dell'art. 97
Cost., in relazione al principio del buon andamento.
1.1. - Dopo essersi soffermata diffusamente sui motivi di
illegittimita' in riferimento all'art. 77 Cost., la ricorrente
puntualizza le proprie censure in relazione ai singoli articoli
impugnati.
L'art. 6 del citato decreto, nel fissare l'operativita' dei
programmi pluriennali di attuazione al momento della loro adozione
(comunale), anziche' a quello dell'approvazione (regionale),
vanificherebbe le competenze regionali, che, come nel caso della
Regione Emilia-Romagna, sono state esercitate sulla base della
corretta concezione dei predetti programmi come atti complessi e,
come tali, coinvolgenti necessariamente anche la partecipazione
regionale. Inoltre, tale immediata operativita' paleserebbe una
violazione dell'art. 97 Cost., poiche' impedirebbe al programma
pluriennale di attuazione di esercitare la sua funzione di
coordinamento degli interventi e delle spese regionali e comunali,
oltreche' degli investimenti privati.
L'art. 7 violerebbe l'art. 117 Cost., in quanto conterrebbe norme
di dettaglio non riconducibili ad unitarieta', sia quando estende il
regime delle autorizzazioni e riduce quello delle concessioni, sia
quando impone modalita' procedurali, come il silenzio-assenso. Lo
stesso vizio di costituzionalita' e' imputato dalla ricorrente
all'art. 9.
L'art. 8, dal sesto al decimo comma, violerebbe, poi, gli artt.
117, 119 e 97 Cost., sia in quanto prevede la gestione diretta da
parte del privato interessato di un procedimento pianificatorio il
cui atto finale e' una deliberazione pubblica, sia in quanto prevede,
irragionevolmente, la formazione di una convenzione in virtu' del
silenzio della parte pubbblica, sia in quanto stabilisce norme di
dettaglio su materie di competenza regionale comportanti anche
lesione dell'autonomia di spesa delle regioni stesse.
Infine, la ricorrente chiede, sulla base e in conseguenza della
dedotta violazione dell'art. 77 Cost., la sospensione cautelare del
decreto-legge.
1.2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello
Stato, che ha, innanzitutto, escluso la competenza di questa Corte a
sindacare la sussistenza dei presupposti per l'emanazione dei
decreti-legge. In secondo luogo, ha affermato che la competenza
regionale in materia di urbanistica e' costituzionalmente limitata
dalla determinazione, da parte dello Stato, dei principi e degli
indirizzi nonche' dalle leggi di riforma, quali la l. 22 ottobre
1971, n. 865 ("Programmazione e coordinamento dell'edilizia
residenziale pubblica...") e la l. 28 gennaio 1977, n. 10 ("Norme per
la edificabilita' dei suoli") che, ovviamente, lo Stato puo'
integrare anche con provvedimenti legislativi di urgenza.
In particolare, ad avviso dell'Avvocatura, l'art. 6 non solo non
inciderebbe sulle potesta' delle regioni relative ai programmi
pluriennali di attuazione e al coordinamento, ma anzi sollecita le
funzioni regionali di controllo e di armonizzazione con le scelte
pianificatorie a livello comprensoriale o regionale. E anche le altre
disposizioni impugnate non violerebbero l'art. 117 Cost. e,
tantomeno, l'art. 119 Cost., in quanto stabilirebbero principi o, nel
caso dell'art. 7, in quanto chiarirebbero semplicemente il contenuto
dell'art. 48 della legge 5 agosto 1978, n. 457 ("Norme per l'edilizia
residenziale") estendendo le ipotesi di autorizzazione a casi che
gia' vi rientravano sulla base di un'interpretazione estensiva
dell'art. 31 della legge appena citata.
Infine, quanto alla richiesta di sospensiva del decreto-legge,
l'Avvocatura ritiene che sia inammissibile nel nostro ordinamento.
1.3. - In una memoria depositata in prossimita' dell'udienza, la
Regione ricorrente, preso atto che gli artt. 6 e 8 del decreto-legge
impugnato sono stati modificati in sede di conversione (legge 25
marzo 1982, n. 94), chiede, per questi articoli, che sia dichiarata
cessata la materia del contendere, mentre mantiene ferme le altre
impugnazioni.
2. - Con due distinti ricorsi, notificati rispettivamente il 23
febbraio 1982 ed il 23 aprile 1982, la Regione Sardegna ha impugnato,
sulla base di identiche considerazioni, gli artt. 6, 7, 8 e 9 del
decreto-legge 23 gennaio 1982, n. 9, e le medesime disposizioni nel
testo risultante dalla legge di conversione 25 marzo 1982, n. 94. La
ricorrente ha giustificato l'identita' del secondo ricorso rispetto
al primo sulla base del fatto che, a suo avviso, le modifiche
apportate dalle Camere non hanno fatto venir meno nessuno dei motivi
posti a base delle censure prospettate contro il testo originario del
decreto. Parallelamente alla ricorrente, il Presidente del Consiglio
dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello
Stato, ha presentato, anche in occasione del secondo ricorso, le
stesse controdeduzioni depositate nel primo caso. Per economia del
discorso, degli scritti difensivi dell'uno e dell'altro giudizio si
dara' ora un unico conto.
La ricorrente lamenta che gli artt. 6, 7, 8 e 9 del d.l. n. 9 del
1982, sia nel testo originario, che in quello risultante dalla
conversione operata dalla legge 25 marzo 1982, n. 94, ove ritenuti
applicabili nei suoi confronti, violerebbero la competenza
legislativa esclusiva che l'art. 3, lett. f, St. Sa. le assegna in
materia di urbanistica, competenza, tra l'altro, gia' esercitata con
la legge regionale 28 aprile 1978, n. 30.
2.1. - A sostegno del suo ricorso, la Regione Sardegna afferma che
gli articoli impugnati conterrebbero norme di dettaglio, lesive, come
tali, della propria competenza legislativa primaria. In particolare,
gli artt. 6 e 8 si porrebbero in evidente contrasto con gli artt. 3 e
8 della citata legge regionale n. 30 del 1978. Il primo, infatti,
nell'individuare gli interventi realizzabili al di fuori del
programma pluriennale di attuazione, stabilisce ipotesi diverse da
quelle stabilite dalla ricordata legge regionale. Il secondo, poi,
introduce il c.d. silenzio-assenso, mentre la legge regionale prevede
una particolare procedura imperniata sul silenzio-rifiuto.
Ad avviso della ricorrente, contro i motivi da essa addotti non si
potrebbe dire che le disposizioni impugnate costituiscono norme
fondamentali delle riforme economico-sociali, dato il carattere
procedurale amministrativo e quasi esclusivamente di dettaglio delle
stesse.
2.2. - Costituitosi regolarmente in giudizio tramite l'Avvocatura
Generale dello Stato, il Presidente del Consiglio dei Ministri
sottolinea che e' principio costante di questa Corte ritenere che la
formulazione di programmi, come quelli stabiliti nelle leggi nn. 865
del 1971 e 10 del 1977, rientri tra le leggi di riforma, previste
come limite alla competenza esclusiva della Regione Sardegna dagli
artt. 3 e 4 dello Statuto. E tali piani, a suo avviso, non potrebbero
arrestare la loro efficacia ai confini di singole regioni, essendo
sorretti da un interesse nazionale.
Ne' puo' valere, secondo il resistente, l'argomento che la Regione
ha gia' legiferato in materia. Poiche' la legge regionale n. 30 del
1978 contiene le norme di attuazione e di integrazione della legge
statale n. 10 del 1977 e poiche' il decreto-legge impugnato e' in
realta' diretto a modificare la legge statale n. 457 del 1978, che, a
sua volta, aveva innovato la disciplina disposta dalla legge n. 10
del 1977, si dovrebbe ritenere che il provvedimento impugnato mira a
modificare disposizioni rispetto alle quali la legge regionale n. 30
del 1978 pone le norme di attuazione e di integrazione e che,
pertanto, fungono da disposizioni di principio per quelle regionali.
Piu' precisamente, mentre gli artt. 7 e 9 del decreto impugnato
apportano modifiche agli artt. 48 della legge n. 457 e 13 (recte: 3)
della legge n. 10, gli artt. 6 e 8, stabiliscono deroghe, peraltro
temporanee, a quanto previsto dagli artt. 13 e 4, settimo comma,
della legge n. 10. E se erano legittime le norme modificate, conclude
l'Avvocatura, altrettanto deve dirsi per le norme sopravvenute, che
si sostituiscono a quelle per un tempo e per casi limitati. Tanto
piu' cio' vale, sempre secondo il resistente, se si ha presente che,
in sede di attuazione, molte regioni avevano adottato norme
irragionevolmente contrastanti con quelle statali.
In particolare, l'Avvocatura rileva che l'art. 6 del decreto
impugnato e l'art. 3 della legge regionale, nel regolare le opere che
possono realizzarsi al di fuori del programma pluriennale di
attuazione, si ispirano alla medesima ratio. Tuttavia la norma
statale, che permette quelle costruzioni quando vi siano almeno le
opere di urbanizzazione, i piani di zona e quelli di lottizzazione,
e' piu' completa di quella regionale, che, invece, permette quelle
costruzioni anche quando vi siano solo le opere di urbanizzazione.
Quanto all'art. 8, l'Avvocatura precisa che la previsione del
silenzio-assenso tende a superare le vecchie macchinose procedure
relative al rilascio delle concessioni edilizie che hanno finito per
bloccare l'edilizia privata e per far rialzare i costi nel settore.
Essa e', in ogni caso, una norma di principio, in quanto introduce,
seppur per un tempo limitato, un istituto nuovo e diverso da quello
previsto dalla legge regionale n. 30 del 1978.
L'art. 7, poi, introduce una serie di interventi che si potevano
far rientrare gia' nell'ambito di applicazione dell'art. 31 della
legge n. 457 del 1978, interventi che sono, comunque, riconducibili a
unita' concettuale e, quindi, a un principio. E, infine, l'art. 9
contiene norme di principio, che non invadono, per di piu',
competenze regionali, non avendo mai la Regione ricorrente prestato
attenzione ai soggetti ivi previsti.
2.3. - In prossimita' dell'udienza la Regione Sardegna ha
presentato una memoria, con la quale contesta le argomentazioni
dell'Avvocatura, tese a dimostrare che le disposizioni impugnate sono
norme di principio, ricordando che tale dimostrazione e' comunque
inconferente rispetto a una competenza esclusiva, che e' limitata
soltanto dai principi generali del'ordinamento. Ne', secondo la
ricorrente, si potrebbe trattare di riforme "economico-sociali", se
non altro perche' le norme impugnate sono state emanate per far
fronte a situazioni urgenti e transitorie e perche' non vale
affermare che il carattere di riforme sia stato riconosciuto alle
disposizioni che quelle impugnate intendono modificare, dovendo
riferirsi il giudizio sul carattere delle norme alle singole
disposizioni, autonomamente considerate.
In particolare, la ricorrente osserva sull'art. 6 che, se puo'
considerarsi norma di riforma l'introduzione del programma
pluriennale di attuazione, non puo' esserlo la norma che vi apporta
eccezioni. Quanto al silenzio-assenso introdotto dall'art. 8, la
stessa Regione rileva che questo e', certo, un principio della
materia, ma, per la sua temporaneita', non puo' essere considerata
una "norma fondamentale" di riforma e, percio', non puo' vincolare la
propria competenza primaria. L'art. 7, poi, introduce solo eccezioni
di dettaglio al principio dell'onerosita' della concessione, al pari
dell'art. 9, che, comunque, lederebbe l'autonomia regionale che
risulterebbe violata anche quando la Regione non ha legiferato in
materia, dovendo considerarsi la liberta' negativa di disporre parte
integrante ed essenziale della competenza attribuita.
Considerato in diritto
1. - I ricorsi indicati in epigrafe prospettano varie censure
d'illegittimita' costituzionale nei confronti degli artt. 6, 7, 8 e 9
del decreto-legge 23 gennaio 1982, n. 9 ("Norme per l'edilizia
residenziale e provvidenze in materia di sfratti"), convertito, con
modificazioni, nella legge 25 marzo 1982, n. 94.
Piu' precisamente, la Regione Emilia-Romagna sospetta
l'illegittimita' dei predetti articoli per l'asserito contrasto con
tre distinti parametri costituzionali:
a) l'art. 77 Cost., in quanto le disposizioni impugnate sono
state adottate con un decreto-legge emanato al di fuori dei
presupposti di urgenza e di necessita' e lesivo delle prerogative del
Parlamento, perche' di fatto ha, esso stesso, prorogato gli effetti
di un precedente decreto non convertito, con cio' esercitando una
competenza che l'ultimo comma dell'art. 77 Cost. riserva alle Camere;
b) gli artt. 117 e 119 Cost., in quanto tutti gli articoli
impugnati conterrebbero norme di dettaglio, non riconducibili a
principi della materia, la cui adozione vanificherebbe le competenze
legislative e l'autonomia di spesa costituzionalmente assicurate alle
regioni in materia di urbanistica;
c) l'art. 97 Cost., che risulterebbe violato dagli artt. 6 e 8
del decreto impugnato, i quali, impedendo l'esercizio di funzioni di
coordinamento o sottraendo irragionevolmente all'amministrazione
regionale parti essenziali di un procedimento pubblico di
programmazione, si porrebbero in contrasto con il principio di buon
andamento dell'amministrazione pubblica.
La stessa Regione chiede, inoltre, con specifico riferimento alle
dedotte violazioni dell'art. 77 Cost., che sia disposta la
sospensione cautelare del decreto-legge impugnato.
Infine, sempre la Regione Emilia-Romagna, nella memoria depositata
in prossimita' dell'udienza, chiede che sia dichiarata cessata la
materia del contendere in relazione alle censure mosse agli artt. 6 e
8 del decreto-legge impugnato, per il fatto che le parti oggetto di
censura non sono state convertite, con il conseguente venir meno di
tutti i motivi che l'avevano indotta a dubitare della
costituzionalita' dei predetti articoli.
La Regione Sardegna, con i due ricorsi indicati in epigrafe,
impugna i medesimi artt. 6, 7, 8 e 9 del decreto-legge n. 9 del 1982,
tanto nel testo originario, quanto nel testo modificato in sede di
conversione, allegando in ambo i casi i medesimi dubbi di
costituzionalita'. In particolare, la ricorrente ritiene che i
quattro articoli impugnati, stabilendo una disciplina dettagliata non
riconducibile ai principi generali dell'ordinamento o alle norme
fondamentali delle riforme economico-sociali, si pongano in contrasto
con l'art. 3, lett. f), St. Sa., che attribuisce alla Regione la
competenza legislativa esclusiva in materia di "edilizia ed
urbanistica". Tali dubbi sarebbero, poi, aggravati dal fatto che,
quantomeno in relazione alle materie disciplinate dagli artt. 6, 7 e
8 del decreto impugnato, la Regione avrebbe gia' stabilito una
propria disciplina, difforme da quella statale.
Poiche' tutti e tre i ricorsi ora menzionati hanno ad oggetto le
medesime norme di legge, e' opportuno riunire i relativi giudizi e
deciderli con un'unica sentenza.
2. - Con riferimento al ricorso presentato dalla Regione
Emilia-Romagna, va preliminarmente rilevato che l'avvenuta
conversione del decreto-legge n. 9 del 1982 nella legge n. 94 del
1982 fa venir meno il presupposto sul quale si basano le censure
sollevate dalla ricorrente in relazione alla pretesa violazione
dell'art. 77 Cost. da parte del decreto stesso. Poiche', infatti, la
Regione lamentava la mancanza dei presupposti costituzionali per
l'adozione dei decreti-legge e la presunta illegittimita' della
sostanziale conversione di un decreto-legge non convertito operata
attraverso la reiterazione di quel decreto, la sostituzione, con
efficacia ex-tunc, della legge di conversione al decreto impugnato,
fa venir meno sin dall'inizio l'atto oggetto delle predette censure,
le quali, vanno dichiarate inammissibili anzitutto per questo motivo
(v., da ultimo, sentt. nn. 474 del 1988, 108 del 1986 e 34 del 1985).
Consequenzialmente a cio', va considerata assorbita anche la
richiesta avanzata dalla ricorrente per ottenere la sospensiva
dell'efficacia del medesimo decreto-legge.
3. - Sempre con riferimento al ricorso della Regione
Emilia-Romagna, va dichiarata la inammissibilita' della questione
concernente gli artt. 6 e 8 del decreto-legge impugnato, involgente i
profili relativi agli artt. 97 e 117 della Costituzione. In sede di
conversione, infatti, sono stati sostituiti, con efficacia ex tunc, i
primi due commi dell'art. 6, in modo che nel nuovo testo manca ogni
riferimento alla decorrenza dell'efficacia dei programmi pluriennali
di attuazione dal momento della loro adozione (da parte del comune),
anziche' da quello dell'approvazione (da parte della Regione),
decorrenza che stava alla base di tutte le censure mosse dalla
ricorrente al citato art. 6. Analoghe considerazioni valgono a
proposito delle censure mosse contro l'art. 8 del medesimo decreto
per la pretesa violazione degli artt. 97, 117 e 119 della
Costituzione, essendo stati soppressi i commi cui quelle censure si
riferivano (cioe' i commi che vanno dal sesto al decimo).
4. - Venendo al merito delle impugnazioni proposte tanto dalla
Regione Emilia-Romagna quanto dalla Regione Sardegna, va dichiarata
l'infondatezza di tutte le questioni sollevate, in quanto le norme
impugnate costituiscono parti integranti di norme fondamentali delle
riforme economico-sociali e, come tali, pongono limiti
costituzionalmente giustificati sia nei confronti della competenza
legislativa delle Regioni a statuto ordinario in materia di
urbanistica (art. 117 Cost.), sia nei confronti della competenza
legislativa esclusiva spettante nella stessa materia alla Regione
Sardegna (art. 3 St. Sa.).
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte (v., ad
esempio, sentt. nn. 4 e 13 del 1964, 37 del 1966, 92 del 1968, 160
del 1969, 13 del 1980, 219 del 1984, 151 del 1986, 99 del 1987), il
limite delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali si
caratterizza sotto un triplice profilo:
a) si deve trattare di norme legislative dello Stato che - in
considerazione del contenuto, della motivazione politico-sociale e
degli scopi che si prefiggono - presentino un carattere riformatore,
diretto a incidere significativamente nel tessuto normativo
dell'ordinamento giuridico o nella vita della nostra comunita'
giuridica nazionale (v., spec., sent. n. 219 del 1984);
b) le stesse leggi, tenuto conto della tavola di valori
costituzionali, devono avere ad oggetto settori o beni della vita
economico-sociale di rilevante importanza, quali, ad esempio, "la
soddisfazione di un bisogno primario o fondamentale dei cittadini"
(sent. n. 4 del 1964) o un "essenziale settore economico del paese"
(sentt. n. 13 del 1964, e, analogamente, n. 219 del 1984);
c) si deve trattare, inoltre, di "norme fondamentali", vale a
dire della posizione di norme-principio o della disciplina di
istituti giuridici - nonche' delle norme legate con queste da un
rapporto di coessenzialita' o di necessaria integrazione - che
rispondano complessivamente ad un interesse unitario ed esigano,
pertanto, un'attuazione su tutto il territorio nazionale (sent. n.
160 del 1969) e che, in ogni caso, lascino alle Regioni, nelle
materie di propria competenza, uno spazio normativo sufficiente per
adattare alle proprie peculiarita' locali i principi e gli istituti
introdotti dalle leggi nazionali di riforma (sent. n. 219 del 1984).
Analizzata sulla base dei criteri appena accennati, la normativa
oggetto delle presenti impugnazioni risponde alle condizioni ivi
stabilite. E cio' si afferma non certo perche' tutte le disposizioni
impugnate sono rivolte a modificare, direttamente o indirettamente,
una legge, come la n. 10 del 28 gennaio 1977 ("Norme per la
edificabilita' dei suoli"), che questa Corte ha gia' giudicato nel
suo complesso come legge di riforma economico-sociale (sent. n. 13
del 1980).
Infatti, come ha esattamente osservato la difesa della Regione
Sardegna, un ragionamento del genere sarebbe viziato, in quanto
farebbe dipendere da un carattere esteriore e relazionale - cioe' dal
rapporto della norma abrogativa o modificativa rispetto a quella
abrogata o modificata - una qualificazione sostanziale, come il
carattere riformatore di una disciplina, la cui sussistenza va
verificata per ogni norma in se' considerata. Al contrario, il
riconoscimento delle norme impugnate come appartenenti al genere
delle riforme economico-sociali dipende dalla ricorrenza in concreto,
in ognuna di esse, dei caratteri che la giurisprudenza di questa
Corte ha individuato come propri di tale categoria di norme.
4.1. - Secondo l'insindacabile giudizio del legislatore,
chiaramente desumibile dalla relazione al disegno di legge di
conversione e dai lavori preparatori parlamentari, il decreto-legge
n. 9 del 1982 e la conseguente legge (di conversione) n. 94 del 1982
hanno il precipuo scopo di far fronte a una grave crisi nella
disponibilita' degli alloggi e a una situazione di emergenza,
caratterizzata dal blocco dell'attivita' edilizia, attraverso la
previsione di norme dirette ad agevolare l'acquisizione di alloggi e,
soprattutto, la ripresa dell'attivita' produttiva del settore. Sempre
secondo l'insidacabile giudizio del legislatore, una parte non
secondaria della responsabilita' della situazione appena ricordata
era da attribuire al ritardato corso delle pratiche edilizie, dovuto
alle lentezze delle amministrazioni comunali competenti al rilascio
degli atti di assentimento che devono precedere i permessi rilasciati
dagli stessi comuni, nonche' alla concorrente macchinosita' delle
procedure legate all'istituto del silenzio-rigetto, allora pressoche'
assolutamente dominante in tal campo.
E' sulla base di tale motivazione politico-sociale che lo scopo
preminente della legge n. 94 del 1982 e' costituito da un
significativo e sostanziale allargamento delle ipotesi del
silenzio-assenso (o silenzio-accoglimento) sulle istanze di
autorizzazione gratuita e su quelle di concessione ad edificare per
interventi di edilizia residenziale, rispettivamente previsto dagli
artt. 7, terzo comma, e 8, primo comma, del predetto decreto-legge n.
9 del 1982, convertito, sul punto, senza modificazioni. Tali
disposizioni, infatti, hanno esteso in modo rilevante l'area delle
ipotesi in cui il silenzio serbato dal Sindaco sulle istanze per
ottenere permessi di costruire a fini residenziali equivale ad
accoglimento delle stesse, un'area che, per l'innanzi, era
circoscritta, nella legislazione nazionale della materia, al caso
previsto dall'art. 48 della legge 5 agosto 1978, n. 457 ("Norme per
l'edilizia residenziale"), in base al quale l'istanza al Sindaco per
ottenere l'autorizzazione a eseguire interventi di manuntenzione
straordinaria in un immobile si ha per accolta qualora il Sindaco
stesso non si pronunzi entro novanta giorni. E l'estensione e' tale
che, nel settore considerato, l'istituto del silenzio-assenso ha
sostituito il proprio regime a quello del silenzio-rifiuto: un regime
che innova profondamente tanto il versante dei rapporti tra
amministrazione e cittadino, quanto il sistema di programmazione
urbanistica, che, dato il carattere dovuto o limitatamente
discrezionale del titolo di legittimazione a costruire nei casi
contemplati dalla legge impugnata (carattere che costituisce, per
l'appunto, il presupposto dell'operativita' del silenzio-assenso), e'
messo in grado di funzionare in modo piu' rapido ed efficiente.
Sulla scorta dei motivi appena accennati, non si puo' dubitare che
l'introduzione del nuovo regime fondato sull'istituto del silenzio
accoglimento in un settore di vitale importanza, sia per la
soddisfazione di elementari e fondamentali bisogni dei cittadini (v.,
sentt. nn. 49 del 1987, 217 e 404 del 1988), sia per l'attivita'
produttiva e lavorativa del sistema economico del nostro Paese (sent.
n. 13 del 1980), rientri, in base ai criteri elaborati dalla
consolidata giurisprudenza di questa Corte, fra le norme fondamentali
delle riforme economico-sociali. Come tale, il nuovo regime non puo'
non vincolare l'esercizio delle competenze legislative regionali,
compresa quella esclusiva, nel campo dell'edilizia residenziale,
salva sempre la liberta' del legislatore regionale, commisurata al
proprio grado di autonomia, di regolare le modalita' attuative
dell'istituto del silenzio-assenso, in conformita', ovviamente, con i
motivi che ne hanno suggerito l'estensione.
4.2. - Analogo discorso va fatto anche in relazione alle censure
che la Regione Sardegna muove all'art. 6 della legge impugnata.
Quest'ultimo articolo contiene alcune deroghe all'art. 13 della
legge 28 gennaio 1977, n. 10, che aveva istituito e disciplinato i
programmi pluriennali di attuazione. In particolare, la norma
impugnata, oltre a esonerare i piccoli comuni (con popolazione fino a
10.000 abitanti) dal dotarsi del programma pluriennale di attuazione
e a prevedere lo snellimento delle procedure di formazione dei
predetti programmi (eliminazione dell'approvazione regionale e dei
pareri preventivi di altre amministrazioni statali o sub-regionali),
prevede, con norme temporanee applicabili fino al 31 dicembre 1984,
le opere che possono essere realizzate nelle aree non comprese nei
programmi pluriennali di attuazione, identificandole negli interventi
sul patrimonio edilizio esistente e negli interventi da realizzare su
aree comprese nei piani di zona e su aree di completamento che siano
dotate di opere di urbanizzazione primaria collegate funzionalmente
con quelle comunali.
Con la sentenza n. 13 del 1980, questa Corte ha definito la legge
n. 10 del 1977 come legge fondamentale di riforma economico-sociale
proprio con specifico riferimento, fra l'altro, alla previsione dei
programmi pluriennali di attuazione. Ed, invero, l'introduzione di
questo strumento urbanistico, com'e' ampiamente riconosciuto, e'
diretta a modificare profondamente le tecniche del governo pubblico
del territorio, in quanto, affiancando all'ordinaria pianificazione
spaziale di vincoli o di scelte conformatrici della proprieta' una
programmazione temporale di attivita', ne ha trasformato radicalmente
il senso, convertendole da strumenti essenzialmente negativi e
impeditivi a strumenti di impulso, che esigono un'interazione con le
attivita' e i progetti dei privati. A buon diritto, pertanto, l'art.
13 della legge n. 10 del 1977 e' stato qualificato come norma
fondamentale delle riforme economico-sociali.
Di questa natura partecipano anche le disposizioni oggetto della
presente impugnazione, non solo per la parte che modifica il
procedimento di formazione dei programmi pluriennali di attuazione,
ma anche per quelle che determinano i comuni esonerati dalla adozione
dei medesimi e stabiliscono eccezioni temporanee al principio di
edificazione soltanto nelle aree comprese negli stessi programmi. La
caratterizzazione di un istituto giuridico, infatti, non e' data
soltanto dalla definizione del tipo e del principio che l'ispira, ma
anche dalla sua estensione e dalla sua sfera di efficacia in tutte le
connotazioni essenziali che concorrono a definirle. Le eccezioni alla
piena espansione di un principio non sono, da questo punto di vista,
accidenti insignificanti, ma piuttosto elementi essenziali che
concorrono a definire il principio stesso nella sua effettiva portata
e, quindi, nella sua caratterizzazione positiva. In tal senso e', del
resto, la costante giurisprudenza di questa Corte, che ha voluto
significare anche questo quando, a proposito delle norme fondamentali
delle riforme economico-sociali, ha affermato che "non si puo'
escludere l'estensione di tale qualifica a norme diverse da quelle
contenenti i principi fondamentali della riforma, purche' legate con
queste ultime da un rapporto di coessenzialita' o di necessaria
integrazione" (sentt. nn. 219 del 1984, 151 del 1986, 99 del 1987).
Ne' si puo' sostenere, in senso contrario, che la temporaneita'
delle deroghe previste dall'art. 6, come del resto quella relativa al
silenzio-assenso sulle istanze di concessione (art. 8, primo comma),
rappresenti un ostacolo insormontabile al fine di considerare le une
e l'altra come parti integranti delle norme fondamentali delle
riforme economico-sociali. L'idea che debbano essere "fondamentali"
soltanto le riforme che non hanno limiti di tempo, patrocinata in tal
caso dalla Regione Sardegna, non e' accettabile, sia perche', se
fosse vera, verrebbe espunta dalla categoria delle leggi in questione
proprio l'ipotesi piu' importante per la quale tale categoria e'
stata pensata in Assemblea Costituente, cioe' la programmazione
economica (che e' sempre a termine), sia perche' il carattere
riformatore di una legge e' sempre commisurato, spazialmente o
temporalmente, alla concreta situazione che il legislatore intende
cambiare.
Piu' in particolare, le due ipotesi contestate dalla Regione
Sardegna sono direttamente legate alle due cause che,
nell'insindacabile valutazione del legislatore, avevano portato alla
crisi degli alloggi e alla stasi dell'attivita' di costruzione: il
ritardo della grande maggioranza delle Regioni nell'adottare i
programmi pluriennali di attuazione e la gia' ricordata lentezza e
macchinosita' delle procedure comunali nel rilascio delle
concessioni. Appare allora chiaro che la temporaneita' delle riforme
in discussione - vale a dire la previsione di eccezioni al principio
dell'edificazione in aree comprese nei programmi pluriennali di
attuazione e l'applicabilita' del silenzio-assenso anche alle
concessioni edilizie - mirano a riattivare un meccanismo che si
riteneva inceppato momentaneamente, per un insieme di cause
temporanee che hanno portato a una situazione di emergenza.
Per tali ragioni, anche le deroghe temporanee previste dall'art. 6
della legge n. 94 del 1982 si impongono, quali norme fondamentali
delle riforme economico-sociali, alle Regioni ad autonomia comune e a
quelle ad autonomia differenziata, che in ogni caso conservano in
proposito un ampio spazio normativo, poiche' le ipotesi previste
dall'articolo impugnato costituiscono semplicemente un minimo al di
sotto del quale le Regioni non possono andare.
4.3. - Restano, infine, da considerare le altre censure che sia la
Regione Emilia-Romagna, sia la Regione Sardegna muovono all'art. 7 e
all'art. 9 della legge n. 94 del 1982.
Per quel che in questa sede rileva, l'art. 7 - non modificato in
sede di conversione - prevede (primo e secondo comma) alcune ipotesi
di deroga al principio di onerosita' della concessione edilizia,
stabilito dall'art. 3 della legge n. 10 del 1977. Del pari, l'art. 9
prevede, tanto nel testo originario, quanto in quello risultante
dalla legge di conversione, norme in deroga allo stesso principio,
determinando alcuni casi in cui il contributo per il rilascio della
concessione edilizia e' dovuto in misura ridotta rispetto al suo
ammontare ordinario, che, ai sensi del suddetto art. 3 della legge n.
10 del 1977, va commisurato all'incidenza delle spese di
urbanizzazione nonche' al costo di costruzione. In altre parole,
l'uno e l'altro articolo prevedono eccezioni o deroghe a un medesimo
principio, il quale rientra indubbiamente fra le norme fondamentali
delle riforme economico-sociali, non tanto perche' stabilito in una
legge che questa Corte ha gia' assegnato nella sua totalita' a tale
categoria di norme (sent. n. 13 del 1980), ma piuttosto perche' il
principio di onerosita' della concessione incide profondamente su un
punto nevralgico della disciplina della rendita fondiaria,
modificando radicalmente il precedente regime. Pertanto, anche in tal
caso vale il discorso svolto nel punto precedente della motivazione,
in base al quale anche le deroghe o le limitazioni di un principio,
legate da un rapporto di coessenzialita' o di integrazione necessaria
con lo stesso, partecipano della sua stessa natura di norma
fondamentale delle riforme economico-sociali, in quanto concorrono a
determinare l'effettiva portata e la caratterizzazione positiva del
principio medesimo.