ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge regionale 27
gennaio 1988 avente per oggetto "Disposizioni di attuazione dei
principi fissati dalle norme dello Stato in materia di permessi per
attivita' sindacali in attesa della definizione intercompartimentale
della disciplina unitaria delle relazioni sindacali", promosso con
ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri notificato il 16
febbraio 1988, depositato in cancelleria il 23 febbraio 1988 ed
iscritto al n. 9 del registro ricorsi 1988.
Visto l'atto di costituzione della Regione Liguria;
Udito nell'udienza pubblica del 25 ottobre 1988 il giudice
relatore Ugo Spagnoli;
Uditi l'Avvocato dello Stato Luigi Siconolfi, per il ricorrente, e
l'avv. Federico Sorrentino per la Regione.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 16 febbraio 1988, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
Generale dello Stato, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale della legge della Regione Liguria riapprovata, dopo il
rinvio governativo, il 27 gennaio 1988 recante "Disposizioni di
attuazione dei principi fissati dalle norme dello Stato in materia di
permessi per attivita' sindacali in attesa della definizione
intercompartimentale della disciplina unitaria delle relazioni
sindacali".
L'articolo unico di detta legge dispone testualmente: "1. In
attesa e sino alla definizione intercompartimentale della disciplina
unitaria delle relazioni sindacali, secondo quanto disposto
nell'articolo 1, comma quarto, dell'Accordo intercompartimentale
recepito con d.P.R. 1 febbraio 1986 n. 13, i permessi per motivi
sindacali per il personale delle Unita' sanitarie locali, delle
Istituzioni sanitarie di cui all'articolo 41 della legge 23 dicembre
1978 n. 833, e degli Istituti di ricovero e cura a carattere
scientifico con personalita' giuridica di diritto pubblico di cui
all'articolo 42 della medesima legge, sono disciplinati dai
provvedimenti gia' adottati dai singoli Enti divenuti esecutivi a
sensi di legge".
Il ricorrente sostiene che la Regione difetta di potesta'
legislativa nella materia in esame, in quanto la disciplina dello
stato giuridico del personale del servizio sanitario e' riservata
allo Stato dall'art. 47 della legge n. 833 del 1978 e gli istituti
normativi di carattere economico sono demandati alla contrattazione
nazionale, ai sensi del medesimo articolo 47, ottavo comma.
Nella specie, poi - osserva l'Avvocatura - la disciplina dei
permessi sindacali nel comparto sanitario da osservare "in attesa
della definizione intercompartimentale della disciplina unitaria
delle relazioni sindacali" e' gia' contenuta, anche per quanto
attiene alle situazioni anteriori, nell'art. 36 del d.P.R. 20 maggio
1987, n. 270 di recepimento dell'accordo 1985-1987, che al riguardo
richiama espressamente, per il personale delle UU.SS.LL., le
disposizioni dettate in proposito nell'art. 51 del d.P.R. 27 marzo
1969, n. 130 sullo stato giuridico del personale degli enti
ospedalieri.
2. - La Regione Liguria, costituitasi in giudizio, sostiene
innanzitutto che il ricorso e' inammissibile sia perche' generico in
quanto non enuncerebbe sotto quale specifico profilo essa avrebbe
ecceduto dai limiti della propria potesta' legislativa - sia perche'
la censura secondo cui si tratterebbe nella specie di materia
riservata alla contrattazione sindacale ex art. 47, ottavo comma, l.
n. 833 del 1978 non sarebbe contenuta nell'atto di rinvio.
Nel merito, poi, la resistente osserva che la disciplina dello
stato giuridico del personale sanitario rientra nella materia
dell'assistenza sanitaria ed ospedaliera, nella quale la Regione ha
potesta' legislativa concorrente. Ne' una riserva di tale disciplina
allo Stato sarebbe desumibile dall'art. 47 l. n. 833 del 1978, sia
perche' il riferimento ai "principi generali e comuni del rapporto di
pubblico impiego" (comma primo) non concernerebbe la sola legge
statale, sia perche' i commi successivi delineerebbero una complessa
articolazione di competenze tali da consentire l'intervento regionale
non solo con norme di attuazione ma anche con una legislazione
concorrente.
La normativa dettata in detto articolo, e poi nel decreto delegato
20 dicembre 1979, n. 761 (sullo stato giuridico del personale delle
UU.SS.LL.) sarebbe cioe' una normativa di principio, tale da non
escludere ogni intervento legislativo regionale di dettaglio.
In riferimento, poi, all'ottavo comma del citato art. 47, la
difesa della Regione nega che la materia dei permessi sindacali sia
da ricondurre nell'ambito degli "istituti normativi di carattere
economico" che tale disposizione riserva all'accordo nazionale per il
personale sanitario e sostiene che essa, in base all'art. 12 della
legge quadro sul pubblico impiego (n. 93 del 1983), andrebbe
disciplinata con accordo sindacale unico per tutti i comparti del
pubblico impiego. Il d.P.R. n. 270 del 1987, di recepimento
dell'accordo nazionale relativo al comparto sanitario per il triennio
1985-1987 - che peraltro in tema di permessi sindacali rinvia ad
accordi successivi - non avrebbe percio' potuto, secondo la Regione,
disciplinare tale materia. Anche ammessa, d'altra parte, una riserva
a favore della norma pattizia, non se ne potrebbe desumere che sia
precluso l'intervento del legislatore regionale, neppure in presenza,
come nella specie, di una concreta disciplina emanata sulla base
degli accordi sindacali, dato che tali accordi hanno nei confronti di
quest'ultimo il valore di "previe intese" che comportano solo "un
vincolo direttivo di massima" (cfr. sent. n. 217/1987).
Nel caso concreto, comunque, non vi e', ad avviso della
resistente, alcun reale contrasto tra l'art. 36 del d.P.R. n. 270 del
1987 e la legge regionale impugnata: il primo, infatti, ha lo scopo -
in attesa dell'accordo intercompartimentale che renda applicabile, ai
sensi dell'art. 23 l. n. 93 del 1983 le norme dello Statuto dei
lavoratori - di cristallizzare la situazione esistente e contiene, al
terzo comma, una norma di chiusura che stabilisce l'applicabilita'
"della disciplina in atto presso gli enti stessi", della quale il
richiamo all'art. 51 d.P.R. n. 130 del 1969 non sarebbe altro che una
specificazione; la legge regionale, dal canto suo, non fa altro che
ribadire il contenuto essenziale del citato art. 36, per garantirne
una corretta applicazione ed assicurare comportamenti uniformi nel
territorio regionale.
3. - In prossimita' dell'udienza la Regione Liguria ha depositato
una memoria illustrativa, nella quale sottolinea ulteriormente, da un
lato, le gia' illustrate ragioni di inammissibilita' del ricorso,
dall'altro, la singolarita' della pretesa del ricorrente di escludere
la sussistenza di qualsivoglia potesta' regionale sulla materia sulla
base di una asserita riserva globale allo Stato di ogni competenza
sullo stato giuridico del personale del servizio sanitario nazionale.
Ribadisce a tal proposito le argomentazioni volte a dimostrare la
spettanza alla Regione di una competenza legislativa concorrente
sull'argomento e ad escludere che lo stesso art. 47 l. n. 833 del
1978 abbia inteso precludere simile competenza.
Insiste poi nel negare ogni influenza - ai fini della valutazione
della legge regionale impugnata cosi' come prospettata nel ricorso -
alla disciplina dei permessi sindacali contenuta nell'art. 36 d.P.R.
n. 270 del 1987 (che peraltro, piu' correttamente, ripete, dovrebbe
risultare da un accordo intercompartimentale ex art. 12 della l. n.
93/1983). La presenza di simile atto normativo, infatti, mentre non
potrebbe incidere, ove si propendesse per la integrale riserva allo
Stato, sul riconoscimento della illegittimita' della legge censurata,
viceversa, nell'opposto caso in cui si ammettesse la competenza
concorrente della Regione, non potrebbe precludere in toto
l'intervento del legislatore regionale, ma conserverebbe pur sempre a
quest'ultimo il potere di integrarne o modificarne il contenuto per
adattarlo alle peculiari caratteristiche del suo ordinamento e del
suo bilancio, salvo il rispetto dei principi fondamentali stabiliti
nella legge dello Stato (Corte cost. 217/87; 72/85; 219 e 290/84),
principi che, peraltro, non potrebbero qui dirsi violati, data la
sostanziale coincidenza tra la legge impugnata e il menzionato art.
36 d.P.R. n. 270 del 1987.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna la delibera
legislativa della Regione Liguria riapprovata il 27 gennaio 1988,
recante "Disposizioni di attuazione dei principi fissati dalle norme
dello Stato in materia di permessi per attivita' sindacali in attesa
della definizione intercompartimentale della disciplina unitaria
delle relazioni sindacali". A suo parere tale delibera sarebbe
viziata da eccesso di competenza, ai sensi dell'art. 117 Cost.,
perche' interverrebbe in una materia non attribuita alle Regioni e
riservata invece, dall'art. 47 della l. n. 833 del 1978, alla
regolamentazione in base ad accordi sindacali, tradottasi nell'art.
36 del d.P.R. n. 270 del 1987, di recepimento dell'accordo per il
triennio 1985-1987, relativo al comparto del personale dipendente del
Servizio sanitario nazionale.
2. - L'eccezione di inammissibilita' del ricorso prospettata dalla
difesa della Regione non puo' essere accolta.
Infatti, come questa Corte ha anche di recente ribadito (sent. n.
726 del 1988), "il principio della corrispondenza sostanziale tra
motivi del rinvio e motivi del ricorso si intende rispettato anche
quando i primi siano formulati in modo sintetico e sommario,
sempreche' la Regione sia stata ragionevolmente messa in grado di
rendersi conto della consistenza delle obiezioni rivoltele in sede di
rinvio e che queste coincidano sostanzialmente con quelle piu'
ampiamente trattate nel ricorso".
Nel caso presente invero non manca nel telegramma di rinvio
l'enunciazione - sia pure in forma assai succinta - delle censure di
estraneita' dell'oggetto della legge impugnata dalla sfera di
competenza regionale e della sua riserva alla contrattazione
sindacale, poi sviluppate nel ricorso.
3. - Il ricorso e' fondato.
La materia dei permessi per attivita' sindacali, infatti, gode di
un regime particolare, che esclude la legittimita' di interventi
legislativi regionali come quello realizzato con la legge denunziata.
Sia il d.P.R. n. 761 del 1979 - che, in attuazione della delega
disposta dall'art. 47, terzo comma della legge di riforma sanitaria,
disciplina lo stato giuridico del personale delle UU.SS.LL. - sia la
successiva legge-quadro sul pubblico impiego fanno oggetto la materia
de qua di apposita e separata considerazione rispetto al complesso
degli istituti concernenti il trattamento del personale.
L'art. 62 del menzionato decreto presidenziale dichiara
applicabile ai dipendenti delle UU.SS.LL. la disciplina dei diritti
sindacali - ivi compresa dunque quella dei permessi - posta dallo
Statuto dei lavoratori "con le integrazioni e le norme di attuazione
stabilite nell'accordo nazionale unico" previsto dall'art. 47, 8
comma della l. n. 833 del 1978.
L'art. 23 della legge-quadro n. 93 del 1983, nell'estendere le
disposizioni sulla tutela sindacale contenute nel medesimo Statuto al
personale delle amministrazioni pubbliche, specifica che
all'applicazione di alcune di esse - tra le quali quelle relative ai
permessi - si provvede "con norme da emanarsi in base agli accordi
sindacali di cui ai precedenti articoli" della stessa legge.
Da entrambe le riferite disposizioni si ricava dunque senza ombra
di dubbio che, anche al di la' della generale ripartizione
dell'intera materia del trattamento del personale fra atti
legislativi unilaterali e normativa adottata in base ad accordi -
secondo i criteri ricavabili, per quanto qui interessa, dall'art. 47
della l. n. 833 del 1978 e dagli artt. 2 e 3 della legge-quadro - la
regolamentazione dei permessi per attivita' sindacali e' riservata
alla disciplina mediante contrattazione collettiva. Tale principio ha
trovato applicazione sia negli accordi nazionali relativi al triennio
1985-1987 (d.P.R. n. 13 del 1986 e d.P.R. n. 270 del 1987) sia
nell'accordo intercompartimentale per il triennio 1988-1990 (d.P.R.
n. 395 del 1988), i quali tutti hanno riaffermato l'assorbimento
della materia dei permessi sindacali nella sfera della normativa
pattizia (nello stesso senso e' inteso pure l'accordo per il
personale degli enti locali, comprese le Regioni, di cui al d.P.R. n.
268 del 1987, art. 75).
In questo ambito si colloca la disposizione ricordata dal ricorso
governativo, e cioe' l'art. 36 del menzionato d.P.R. n. 270 del 1987,
relativo al comparto del personale sanitario, il quale ha dettato una
disciplina transitoria del problema, da valere fino alla compiuta
definizione dello stesso ad opera di successivi accordi.
Una volta riconosciuto il principio dell'attribuzione della
materia in oggetto alla contrattazione sindacale, e' del tutto
inconferente, ai fini della valutazione della presente questione,
l'esame dell'ulteriore quesito - prospettato dalla difesa della
Regione - circa il tipo di accordo, se compartimentale o
intercompartimentale, astrattamente competente a porre la concreta
disciplina: e cio' anche perche' nel sistema della legge-quadro la
scelta tra i due strumenti, in assenza di esplicite disposizioni
legislative in contrario, e' rimessa alle valutazioni e alle intese
dei soggetti della contrattazione, e perche', comunque, l'esito
finale delle trattative concernenti il personale delle UU.SS.LL. si
traduce, in entrambi i casi, nell'adozione di decreti di recezione,
che sono atti dello Stato.
Ne' potrebbe sostenersi, come fa la difesa della Regione,
richiamando la giurisprudenza di questa Corte, che, pur in presenza
di tali accordi, resterebbe assicurato alla Regione medesima uno
spazio di intervento al fine di adeguarli alle peculiarita'
dell'ordinamento dei propri uffici e alle disponibilita' del proprio
bilancio.
L'affermazione in tal senso della ricordata giurisprudenza e'
infatti riferita all'ipotesi di accordi (ex art. 10 legge-quadro)
relativi al trattamento del personale degli uffici della Regione o di
enti da essa dipendenti.
L'assunto non riguarda dunque la diversa ipotesi del trattamento
del personale sanitario, il quale (come ha precisato anche la sent.
n. 219/1984) non dipende dalle Regioni, ma dall'organo di gestione
delle UU.SS.LL. (art. 47, secondo comma, l. n. 833 del 1978), che non
sono enti strumentali di quelle, ma "strutture operative dei comuni
singoli o associati, e delle comunita' montane" (art. 15, primo comma
stessa legge).
Proprio per cio', il relativo regime giuridico ed economico e'
correttamente affidato ad atti normativi dello Stato (v. artt. 47,
terzo e ottavo comma, l. n. 833 del 1978, 9 l. n. 93 del 1983) e
sfugge alla competenza concorrente in materia di "assistenza
sanitaria ed ospedaliera" attribuita alle Regioni. A queste ultime -
nel complesso intreccio di competenze risultante dall'attuale assetto
del sistema sanitario nazionale (v. sent. 245 del 1984) - sono
riconosciuti soltanto, in relazione ai molteplici compiti loro
spettanti in ordine alla struttura, gestione e funzionamento delle
UU.SS.LL. (art. 15, undicesimo comma, l. n. 833 del 1978), una
competenza meramente delegata e di attuazione degli atti legislativi
statali adottati sulla base del terzo comma dell'art. 47 della legge
di riforma sanitaria e, quanto alla materia rimessa alla disciplina
contrattuale, il potere di partecipare - che nella specie e' stato
esercitato - a mezzo di propri rappresentanti, al procedimento che
porta alla conclusione dei relativi accordi (v. sent. n. 219 del
1984, e il testo dell'art. 9 della legge-quadro, come modificato
dall'art. 1 l. 8 agosto 1985, n. 426).