ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Provincia Autonoma di Bolzano
notificato il 27 luglio 1988, depositato in Cancelleria il 29 luglio
1988 ed iscritto al n.14 del registro ricorsi 1988, per conflitto di
attribuzione sorto a seguito della circolare del Ministero della
Pubblica Istruzione n.143 del 24 maggio 1988, avente ad oggetto
"Nuovi programmi didattici per la scuola primaria. Attuazione
sperimentale di nuovi moduli organizzativi per l'anno scolastico
1988/89";
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 29 novembre 1988 il Giudice
relatore Ugo Spagnoli;
Uditi l'avv. Sergio Panunzio e l'Avvocato dello Stato Gaetano
Zotta per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - La Provincia autonoma di Bolzano ha proposto ricorso per
conflitto di attribuzioni nei confronti dello Stato in relazione alla
circolare del Ministro della Pubblica Istruzione n. 143 del 24 maggio
1988 avente ad oggetto "Nuovi programmi didattici per la scuola
primaria. Attuazione sperimentale di nuovi moduli organizzativi per
l'anno scolastico 1988/89", lamentando la lesione delle proprie
competenze di cui agli artt. 9, n. 2; 16, primo comma e 19 dello
Statuto Speciale e relative norme di attuazione (d.P.R. 10 febbraio
1983, n. 89).
Osserva preliminarmente la ricorrente come la predetta circolare
debba ritenersi applicabile anche nel suo territorio poiche' non
contiene alcuna clausola di salvaguardia delle competenze
provinciali, dichiara anzi espressamente di disciplinare la
sperimentazione "che interessa l'intero territorio nazionale", e si
indirizza anche al Sovrintendente scolastico di Bolzano e agli
Intendenti scolastici di Bolzano per la scuola di lingua tedesca e
per la scuola delle comunita' ladine.
Cio' premesso, la Provincia lamenta, nel merito, che l'adozione
del provvedimento con il quale il Ministro, in esecuzione dell'art.
3, terzo comma, d.P.R. n. 419 del 1974 ha attivato la sperimentazione
nella scuola elementare per l'anno scolastico 1988/89 e ne ha
determinato minuziosamente modalita' e contenuti, sarebbe spettata,
per il suo territorio, alla Provincia medesima.
A tenore delle ricordate disposizioni statutarie e delle
richiamate norme di attuazione infatti, sarebbero state trasferite ad
essa Provincia tutte le attribuzioni relative alla istruzione
elementare e secondaria, esclusa solo la disciplina dello stato
giuridico ed economico del personale scolastico - cosi' come
riconosciuto dalle sentt. nn. 279 del 1984 e 630 del 1988 di questa
Corte - e compresa, dunque, la disciplina della sperimentazione
didattica e della ricerca educativa nelle scuole previste dal d.P.R.
n. 419 del 1974.
In particolare, l'art. 27 del d.P.R. n. 89 del 1983, contenente le
norme di attuazione statutaria, avrebbe rimesso alla Provincia di
adottare sia i provvedimenti annuali di autorizzazione della
sperimentazione e di determinazione dei contenuti e delle modalita',
sia i provvedimenti di riconoscimento delle scuole sperimentali e di
fissazione dei criteri di corrispondenza ai fini del riconoscimento
della validita' degli studi compiuti dagli alunni delle classi e
scuole (artt. 3, terzo e quinto comma, 4 d.P.R. n. 419 del 1974). In
relazione a tale trasferimento di funzioni, e in attuazione del
d.P.R. n. 89 del 1983, la Provincia ha adottato una legge di
disciplina organica dell'istruzione elementare e secondaria, dettando
una estesa e compiuta regolamentazione della sperimentazione
didattica e della ricerca educativa (l. prov. n. 13 del 1987, art.
15) e dell'aggiornamento culturale e professionale dei docenti (art.
14).
Ne', infine, ad avviso della ricorrente, potrebbe influire sulla
appartenenza provinciale delle attribuzioni in contestazione la
circostanza che la sperimentazione regolata dalla circolare
ministeriale si colleghi alla introduzione di nuovi programmi per la
scuola elementare, tanto piu' che la medesima Provincia sarebbe gia'
intervenuta per realizzare l'aggiornamento degli insegnanti
elementari in funzione proprio della introduzione dei nuovi programmi
stabiliti con il d.P.R. n. 104 del 1985.
Conclude pertanto chiedendo che la Corte voglia dichiarare che
spetta alla Provincia di Bolzano, nel proprio territorio, di dettare
disposizioni sulla sperimentazione didattica nella scuola elementare
anche in relazione all'attuazione dei nuovi programmi di
insegnamento; e per l'effetto annullare in parte qua l'impugnata
circolare del Ministro della Pubblica Istruzione.
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi in
giudizio a mezzo dell'Avvocatura Generale dello Stato, ricordato come
la circolare impugnata fosse mossa dalla necessita' di avviare la
sperimentazione di nuovi moduli organizzativi didattici al fine di
creare le condizioni di applicabilita' dei nuovi programmi di
insegnamento, fa presente la evidente esclusione della Provincia
ricorrente dall'ambito di applicazione del provvedimento in
questione, che le sarebbe stato inviato soltanto per opportuna
conoscenza, come, secondo prassi, qualsiasi altra circolare emanata.
Ad ulteriore sostegno della tesi che l'atto impugnato non avrebbe
inteso intaccare minimamente la competenza provinciale, l'Avvocatura,
in primo luogo, osserva che la nuova organizzazione scolastica
sarebbe strettamente collegata con l'entrata in vigore dei nuovi
programmi di cui alla legge n. 104 del 1985, programmi che non
troverebbero applicazione nella Provincia, avendo la medesima inviato
un disegno di legge relativo a "programmi didattici per la scuola
primaria della Provincia autonoma di Bolzano", ai fini del rilascio
del parere di cui agli artt. 19 St. e 9 d.P.R. n. 89 del 1983; in
secondo luogo, rileva che la ripetuta circolare e' adottata in
esecuzione dell'art. 3 d.P.R. n. 419 del 1974, che, in presenza
dell'art. 27 del d.P.R. n. 89 del 1983, non si dovrebbe applicare
nella Provincia; nota infine, che la circolare medesima e'
indirizzata ai Provveditori agli studi, i quali sarebbero competenti
ad autorizzare le sperimentazioni dei nuovi moduli, "qualora
richieste ed in presenza dei necessari requisiti".
Conclude quindi chiedendo che il proposto regolamento di
competenza sia dichiarato inammissibile, in mancanza della
configurabilita' di qualsiasi conflitto di attribuzione, in relazione
agli effetti della circolare impugnata.
Considerato in diritto
1. - Oggetto del conflitto e' la circolare del Ministero della
Pubblica Istruzione n.143 del 24 maggio 1988, avente ad oggetto
"Nuovi programmi didattici per la scuola primaria. Attuazione di
nuovi moduli organizzativi per l'anno 1988/89", emessa in connessione
alla graduale entrata in vigore dei nuovi programmi, con
l'indicazione di contenuti, modalita' e procedure in ordine alla
organizzazione, progettazione e attuazione dei moduli predetti.
La Provincia autonoma di Bolzano, ritenendo che la suddetta
circolare si applichi nel proprio territorio, lamenta che essa lede
la sua esclusiva competenza in materia di istruzione elementare e
secondaria attribuita dagli artt. 9, n. 2, 16, primo comma e 19,
dello Statuto speciale (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e relative
norme di attuazione (art. 1 d.P.R. 10 febbraio 1983, n. 89): onde il
ricorso per regolamento di competenza.
La Presidenza del Consiglio - intervenuta con il patrocinio
dell'Avvocatura dello Stato - ritiene, a sua volta, che il conflitto
promosso dalla Provincia autonoma di Bolzano si fondi sull'errato
presupposto della applicabilita' nel suo territorio della circolare
in esame, si' che, difettando ogni configurabilita' di un conflitto
di attribuzione in relazione agli effetti del contestato
provvedimento, il regolamento di competenza risulterebbe
inammissibile.
2. - L'eccezione preliminare cosi' sollevata dalla Avvocatura
dello Stato non puo' essere accolta.
La circolare impugnata invero non contiene alcuna clausola di
salvezza delle competenze della Provincia autonoma di Bolzano, ne'
comunque esclude la sua applicazione nel territorio di quest'ultima:
al contrario afferma espressamente che la sperimentazione - da essa
prevista e disciplinata - "interessa la scuola di tutto il territorio
nazionale".
La circolare, inoltre, e' stata inviata al sovrintendente
scolastico per la Provincia di Bolzano, all'intendente scolastico per
la scuola in lingua tedesca e all'intendente scolastico per la scuola
delle localita' ladine, nelle rispettive sedi di Bolzano: ne' si puo'
per il vero ritenere che tale invio sia stato effettuato solo "per
conoscenza", in quanto - se tale fosse stato l'intendimento
ministeriale - non sarebbe stato difficile esplicitarlo almeno con
l'apposizione della sigla d'uso.
Le indicazioni che cosi' espressamente emergono dalla lettura
della circolare circa l'ambito nazionale - senza alcuna deroga - in
cui essa e' chiamata ad operare non sono contrastate da elementi -
traibili dal suo contenuto - che inducano ad una diversa e contraria
interpretazione. Anzi, adottando il Ministero il provvedimento in
materia di sperimentazione, ai sensi dell'art. 3 del d.P.R. n. 419
del 1974, sarebbe stato particolarmente necessario ribadire
espressamente la esclusione della applicazione dello stesso
provvedimento alla Provincia di Bolzano, alla quale l'art. 27 del
d.P.R. n. 89 del 1983 (contenente la norma di attuazione statutaria),
attribuisce la competenza ad adottare le determinazioni in questione.
Ne' evidentemente spunti interpretativi di un qualche rilievo
sugli intendimenti del Ministero di escludere la Provincia di Bolzano
possono trarsi dal fatto che la stessa Provincia abbia recentemente
inviato al Ministero un disegno di legge - ai fini del rilascio del
parere del C.S.P.I. - relativo a "Programmi didattici per la scuola
primaria della Provincia di Bolzano".
La possibilita' di giungere in via interpretativa a ritenere salve
le attribuzioni legislative e amministrative delle Regioni ad
autonomia differenziata e delle Province autonome - anche in assenza
di un'apposita clausola - piu' volte affermata da questa Corte (da
ultimo sent. n. 213 del 1988) richiede che la volonta' di rispetto
delle competenze regionali e provinciali emerga con chiarezza, anche
ai fini di evitare incertezze o ambiguita': il che non puo' certo
dirsi essersi verificato nel caso specifico, in cui non appare
affatto chiara una volonta' del Ministero contraria a quanto si
desume dalla lettura della circolare.
Una volta ritenuto che l'applicazione della circolare in parola,
interessando la scuola di tutto il territorio nazionale, riguarda
anche il territorio della Provincia autonoma di Bolzano, ne consegue
che risulta lesa la competenza esclusiva di quest'ultima in materia
di istruzione elementare e secondaria, cosi' come attribuita dalle
norme statutaria e di attuazione. Per le suddette norme, infatti,
sono state trasferite alla Provincia tutte le attribuzioni relative
alla istruzione elementare e secondaria, esclusa solo la disciplina
dello stato giuridico ed economico del personale scolastico (sentt.
nn. 279 del 1984 e 630 del 1988) e compresa dunque la disciplina
della sperimentazione didattica e di ricerca educativa, per la quale,
in particolare, l'art. 27 del d.P.R. n. 89 del 1983 ha rimesso alla
Provincia l'adozione sia di provvedimenti annuali di autorizzazione
della sperimentazione e di determinazione di contenuti e modalita',
sia di provvedimenti di riconoscimento delle scuole sperimentali. E
non e' privo di significato il fatto che, in attuazione delle
funzioni attribuitele, la Provincia autonoma di Bolzano ha dettato,
con la legge provinciale n. 13 del 1987 - contenente una disciplina
organica dell'istruzione elementare e secondaria - una dettagliata
regolamentazione della sperimentazione didattica e della ricerca
educativa.