ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge regionale
riapprovata il 27 luglio 1988 dal Consiglio regionale del Lazio
avente per oggetto: "Modifica ed integrazione alla legge regionale 29
maggio 1973, n. 20, concernente: ordinamento degli uffici, stato
giuridico e trattamento economico del personale della Regione Lazio",
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,
notificato il 19 agosto 1988, depositato in cancelleria il 26 agosto
1988 ed iscritto al n. 27 del registro ricorsi 1988;
Visto l'atto di costituzione della Regione Lazio;
Udito nell'udienza pubblica del 13 dicembre 1988 il Giudice
relatore Mauro Ferri;
Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il ricorrente, e
l'avv. Achille Chiappetti per la Regione;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 19 agosto 1988, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale della legge della Regione Lazio, approvata il 2
dicembre 1987 e riapprovata il 27 luglio 1988, recante "Modifica e
integrazione alla legge regionale 29 maggio 1973, n. 20, concernente:
ordinamento degli uffici, stato giuridico e trattamento economico del
personale della Regione Lazio", in relazione ai principi di certezza
del diritto e di buona amministrazione, oltre che ai principi di cui
alla legge-quadro sul pubblico impiego n. 93 del 1983 (artt. 97 e 117
Cost.).
L'Avvocatura dello Stato premette che la legge regionale 29 maggio
1973, n. 20 detta, all'art. 81, la disciplina per l'inquadramento nei
ruoli regionali del personale proveniente dalle amministrazioni
statali. Fra l'altro la norma prevede che "nel caso di personale
appartenente a carriere o qualifiche atipiche o, comunque, con
sviluppo parametrico atipico, l'assegnazione alla fascia funzionale
verra' effettuata dalla Giunta regionale caso per caso sulla base
delle mansioni proprie della carriera o della qualifica raggiunta
nell'Amministrazione di provenienza".
La legge impugnata stabilisce che il settimo comma del citato art.
81 e' cosi' integrato: "Il personale proveniente dallo Stato, gia'
appartenente a ruoli atipici o che comunque fruiva di parametri
differenziati rispetto alle tradizionali carriere dello Stato, viene
inquadrato nella carriera immediatamente superiore a quella di
appartenenza al momento del trasferimento o del comando presso la
Regione ed il servizio prestato nell'Amministrazione di provenienza
viene valutato per intero. L'inquadramento avviene su presentazione
della domanda da parte degli interessati entro novanta giorni dalla
data di pubblicazione della presente legge".
Rileva il ricorrente che la Regione, dopo aver lasciato inattuato
per oltre un decennio il disposto dell'art. 81 della legge regionale
n. 20 del 1973, per la parte concernente l'inquadramento "caso per
caso" del personale proveniente dalle amministrazioni dello Stato
presso le quali rivestiva posizioni di carriera atipiche, si propone
con la legge in esame di provvedere "ora per allora" a nuovo
inquadramento del personale in questione, oltre tutto attraverso un
criterio diverso da quello originariamente previsto, sostituito da
una valutazione "tipica", comportante comunque l'assegnazione alla
carriera immediatamente superiore senza piu' riguardo alle mansioni
proprie in concreto assolte, nelle amministrazioni di provenienza,
dagli appartenenti alle c.d. carriere atipiche.
La legge rischia cosi' di risolversi in un sovvertimento delle
posizioni di ruolo ormai stabilizzatesi col decorso del tempo e
radicatesi, secondo ragione, in affidabili aspettative in capo a
coloro che nello stesso arco di tempo abbiano raggiunto posizioni ora
esposte a restare frustrate per effetto del reinquadramento,
perseguito ormai del tutto inopinatamente e senza neppure quelle
garanzie di obiettiva rispondenza al giusto assicurate,
nell'originario disegno organizzativo, dalla valutazione singulatim
prevista delle mansioni esplicate presso le amministrazioni di
provenienza. Ne risulta evidente, prosegue l'Avvocatura, la
violazione dei principi di cui all'art. 97 Cost., che vuole
assicurato nell'organizzazione dei pubblici uffici il buon andamento
dell'amministrazione.
Inoltre, il previsto reinquadramento, in quanto non piu'
riferibile, nell'opinione comune, alle diverse condizioni sussistenti
all'atto dell'ingresso dei singoli nei ruoli regionali e tuttavia
comportante la progressione in carriera degli interessati per motivi
non oggettivamente apprezzabili sul piano comparativo, non potrebbe
non risultare sfornito di razionalita', cosi' da alimentare serie
riserve sulla conformita' a diritto dei sommovimenti di ruolo
derivantine.
Infine, conclude l'Avvocatura, la norma impugnata e' in contrasto
con i principi fondamentali stabiliti dalla legge-quadro sul pubblico
impiego (n. 93/83): in particolare, con quelli della omogeneizzazione
delle posizioni giuridiche e della perequazione (art. 4), ai quali
non puo' dirsi ispirato l'atto che finisca col mettere capo ad una
distribuzione di personale nelle diverse carriere non piu'
giustificata dalle esigenze connesse al primo impianto di organico,
sostanzialmente negligendo situazioni pervenute col tempo a
ragionevole consolidazione.
2. - Si e' costituita in giudizio la Regione Lazio, eccependo
l'inammissibilita' e l'infondatezza del ricorso. Ha anche depositato
memoria aggiuntiva, ma fuori termine.
Considerato in diritto
1. - Il presente giudizio di costituzionalita', promosso con il
ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri di cui in epigrafe,
ha per oggetto la legge della Regione Lazio intitolata "Modifica e
integrazione alla legge regionale 29 maggio 1973, n. 20, concernente:
ordinamento degli uffici, stato giuridico e trattamento economico del
personale della Regione Lazio", approvata dal Consiglio regionale
nella seduta del 2 dicembre 1987 e riapprovata, a seguito del rinvio
governativo, il 27 luglio 1988.
Ad avviso del ricorrente, la legge violerebbe innanzitutto i
principi di buona amministrazione e di certezza del diritto (art. 97
Cost.), in quanto dispone un nuovo inquadramento, dopo oltre un
decennio, del personale proveniente dalle amministrazioni dello
Stato, presso le quali si trovava in posizioni di carriera atipiche,
abbandonando il criterio, originariamente previsto, della valutazione
"caso per caso" delle mansioni concretamente assolte nelle
amministrazioni di provenienza, e sostituendolo con la regola della
assegnazione automatica alla carriera immediatamente superiore a
quella in precedenza raggiunta; in tal modo si verrebbe a provocare
un sovvertimento di posizioni di ruolo consolidatesi nel tempo, con
delusione delle aspettative di quanti avevano ormai, dato il lungo
periodo trascorso, fatto ragionevole affidamento sulla loro
stabilita'. In secondo luogo, sarebbero violati, per gli stessi
motivi, i principi fondamentali della omogeneizzazione delle
posizioni giuridiche e della perequazione, indicati nell'art. 4 della
legge-quadro sul pubblico impiego n. 93 del 1983.
2. - La Regione Lazio ha sollevato eccezione di inammissibilita'
della questione, motivata, come ha precisato il difensore all'udienza
pubblica, sulla pretesa difformita' tra i motivi del rinvio
governativo e quelli del successivo ricorso: in particolare, l'atto
di rinvio sarebbe stato formulato in termini cosi' generici da non
evidenziare in alcun modo i vizi poi svelati e denunziati nel
ricorso.
L'eccezione va rigettata.
Deve, infatti, ritenersi che nella fattispecie i motivi contenuti
nell'atto di rinvio siano stati formulati in modo tale da consentire
alla Regione di individuare l'essenza delle censure prospettate dal
Governo, poi trattate piu' specificamente nel ricorso; che sia salvo,
quindi, il principio della corrispondenza sostanziale tra motivi del
rinvio e motivi del ricorso, cosi' come delineato dalla ormai
consolidata giurisprudenza di questa Corte (da ultimo, cfr. sentt.
nn. 525 del 1987 e 726 del 1988). Cio' vale non soltanto per il primo
rilievo, il cui significato, poi sviluppato nel ricorso, era senza
dubbio gia' sufficientemente espresso nel suo nucleo essenziale
nell'atto di rinvio, ma anche per la seconda censura, in quanto il
sia pur generico riferimento ai "principi sanciti in materia da legge
quadro pubblico impiego" poneva la Regione in grado di rendersi
ragionevolmente conto del fatto che, versandosi in tema di
inquadramento di personale, i principi invocati dal Governo andassero
individuati essenzialmente in quelli di cui all'art. 4 della legge n.
93 del 1983.
3. - Nel merito la questione e' fondata.
Va premesso che questa Corte ha costantemente affermato (anche con
specifico riferimento alla materia dell'inquadramento o del
reinquadramento di pubblici dipendenti), che la violazione del
principio del buon andamento dell'amministrazione "non puo' essere
invocata se non quando si assuma l'arbitrarieta' o la manifesta
irragionevolezza della disciplina impugnata"; il richiamo all'art. 97
Cost. implica quindi lo svolgimento di un giudizio di ragionevolezza
della legge censurata (cfr. sentt. nn. 10 del 1980, 277 del 1983, 217
del 1987, 331 e 1130 del 1988).
Cio' posto, con piu' specifico riguardo al caso di specie, va
sottolineata l'esigenza, (come questa Corte ha gia' avuto modo di
rilevare: v. le citate sentenze nn. 217/87 e 331/88), che il
reinquadramento, o il passaggio, di personale a livelli superiori si
fondi su una valutazione congrua e razionale dell'attivita' pregressa
del dipendente, diretta a far ragionevolmente ritenere che egli sia
in possesso dei requisiti necessari per il detto reinquadramento:
potrebbe, cioe', essere considerato frutto di una scelta arbitraria o
irragionevole un passaggio generalizzato e meramente automatico ad
una carriera superiore, non subordinato ad alcun esame delle mansioni
concretamente svolte in precedenza dal dipendente.
Nella fattispecie, la legge impugnata prescinde completamente da
valutazioni di tal genere, dato che l'inquadramento nella carriera
immediatamente superiore a quella di appartenenza al momento del
trasferimento avviene su semplice presentazione della domanda da
parte degli interessati. D'altra parte, che fosse logicamente
necessaria la singola valutazione delle funzioni svolte in precedenza
dai dipendenti in questione risulta chiaramente dal fatto che,
trattandosi di carriere o qualifiche atipiche, non era dato rinvenire
la collocazione corrispondente nei ruoli della Regione. In forza di
cio' originariamente era appunto previsto un tale esame "caso per
caso", ed il fatto che la norma non sia stata applicata, o lo sia
stata solo parzialmente, non puo' certo giustificare la soppressione
di tale criterio.
A tutto cio' va aggiunto che a determinare la lesione, da parte
della normativa censurata, del principio del buon andamento dei
pubblici uffici contribuisce anche la circostanza che il mutamento
del criterio di inquadramento dovrebbe avvenire dopo quasi quindici
anni dalla fase di primo impianto del personale regionale; tale
intervallo temporale indubbiamente aggrava il gia' formulato giudizio
di irragionevolezza della legge impugnata.
Accertata la violazione dell'art. 97 Cost., risulta superfluo
passare all'esame del secondo profilo di censura prospettato dal
ricorrente.