Ricorso della regione Liguria, in persona del presidente della
giunta regionale pro-tempore, rappresentato e difeso per mandato a
margine del presente atto dall'avv. prof. Giuseppe Pericu ed
elettivamente domiciliato presso l'avv. Ludovico Villani, in Roma,
piazzale Clodio, 12, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri,
in persona del Presidente pro-tempore, al fine di ottenere la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 5 della
legge 29 dicembre 1988, n. 554, avente ad oggetto "disposizioni in
materia di pubblico impiego".
F A T T O
La Gazzetta Ufficiale n. 1 del 2 gennaio 1989 ha pubblicato il
testo della legge 29 dicembre 1988, n. 554.
Tale legge stabilisce tra l'altro alcune limitazioni alle
assunzioni di personale presso un gran numero di strutture pubbliche,
affermando in generale il principio della priorita' dell'attuazione
della disciplina della mobilita' sancita dal d.P.C.M. 5 agosto 1988,
n. 325.
L'art. 5 della legge si occupa del personale delle regioni, delle
unita' sanitarie locali e degli enti pubblici non economici
dipendenti dalle regioni: piu' precisamente essa prescrive che le
assunzioni in deroga siano disposte, per il personale sanitario e
degli enti dipendenti, con provvedimento della giunta regionale
(primo comma); che le unita' sanitarie locali e gli enti dipendenti
dalle regioni abbiano l'obbligo di comunicare alle rispettive regioni
le carenze di organico e gli esuberi con le modalita' di cui al
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri sopra ricordato
(secondo comma); che le regioni debbano provvedere ad attivare i
processi di mobilita' tra il proprio personale, quello degli enti
dipendenti e quello delle unita' sanitarie locali sulla base della
corrispondenza di cui all'art. 4, terzo comma, del gia' richiamato
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, ai sensi del quale
le corrispondenze sono dichiarate dal Dipartimento della funzione
pubblica in sede di pubblicazione delle vacanze, sentite le
confederazioni sindacali maggiormente rappresentative sul piano
nazionale (terzo comma); che l'elenco del personale esuberante non
reimpiegato in ambito regionale per carenza di posti sia comunicato
alla Presidenza del Consiglio dei Ministri per la ricollocazione a
norma del d.P.C.M. n. 325/1988 (quarto comma); che i posti non
coperti con i processi di mobilita' in ambito regionale siano
comunicati alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, per
l'eventuale copertura con personale di provenienza extraregionale ai
sensi del d.P.C.M. n. 325/1988 (quinto comma).
Le disposizioni il cui contenuto si e' sopra sintetizzato,
approvate dal Parlamento nonostante i dubbi di illegittimita'
costituzionale insorti in seno alla commissione per le questioni
regionali del Senato, appaiono alla ricorrente lesive della sfera di
competenza ad essa riservata dalla Costituzione, per la manifesta
ingerenza nell'ambito di autonomia organizzativa e finanziaria
proprio di ciascuna regione.
In realta' il legislatore nazionale sembra aver trattato le
regioni alla stregua di un'amministrazione statale, addirittura
sottoponendone la condotta al potere regolamentare del Presidente del
Consiglio dei Ministri (cfr. rinvio alle modifiche eventualmente
introdotte al d.P.C.M. n. 325/1988). Ma sotto un altro aspetto, le
regioni sono state poste in una condizione persino deteriore
giacche', mentre in favore degli enti locali di destinazione di
procedimenti di mobilita' l'art. 1, quarto comma, prevede almeno
l'assegnazione dei fondi necessari alla copertura degli oneri
concernenti il trattamento economico del personale acquisito, nessuna
analoga norma l'art. 5 introduce in favore delle regioni, che
pertanto parrebbero condannate ad assumersi l'onere finanziario della
sistemazione del personale esuberante di altre amministrazioni, oltre
tutto assicurando un trattamento economico che esse non hanno
concorso a definire.
In un tale contesto i dubbi d'incostituzionalita' emersi in sede
parlamentare risultano piu' che fondati e giustificano il presente
ricorso, volto ad ottenere la dichiarazione d'illegittimita' delle
norme impugnate, in virtu' delle seguenti considerazioni in
D I R I T T O
I
Quanto all'art. 5, primo comma: violazione degli artt. 117 e 123
della Costituzione.
Il primo comma dell'art. 5 della legge n. 554/1988, attribuendo la
competenza a disporre le assunzioni in deroga nell'ambito delle
unita' sanitarie locali e degli enti pubblici dipendenti dalle
regioni a "provvedimenti della giunta regionale", esorbita dai limiti
propri della legislazione di principio, sola spettante allo Stato
nelle materie assoggettate a potesta' legislativa concorrente
dall'art. 117 della Costituzione, ed invade la stessa materia
statutaria (art. 123 della Costituzione). Ed infatti non spetta
certamente al legislatore statale ripartire le attribuzioni tra gli
organi regionali.
In realta' sembra di comprendere che il legislatore ordinario
abbia colto nell'insegnamento di codesta Corte, che ha risolto
questioni analoghe con sentenze interpretative, non gia' l'invito ad
adottare in futuro formulazioni rispettose del dettato
costituzionale, ma anzi una sorta di autorizzazione a trascurare la
precisione lessicale, generalizzando una prassi suscettibile di
condurre a gravi problemi applicativi.
Cio' premesso, poiche' oltre tutto appare discutibile che
l'interpretazione conformatrice possa spingersi sino a postulare la
soppressione di componenti inequivoche della proposizione normativa,
sarebbe auspicabile che, onde dissuadere dalla perpetuazione della
prassi instaurata, le precisazioni in merito agli organi regionali
competenti, contenute in disposizioni legislative statali, fossero
colpite con la piu' adeguata sanzione d'incostituzionalita'.
I I
Quanto all'art. 5, secondo, terzo, quarto e quinto comma:
1) violazione degli artt. 115, 117, 118 della Costituzione:
a) illegittimita' dell'assoggettamento delle regioni
all'obbligo di attivare le procedure di mobilita'.
L'art. 5 della legge n. 554/1988, ai commi secondo, terzo, quarto
e quinto, stabilisce l'obbligo delle regioni di attivare procedure di
mobilita' tra il proprio personale, quello degli enti da esse
dipendenti e quello delle unita' sanitarie locali, dapprima in ambito
regionale (comma terzo) e successivamente in ambito interregionale
(quarto e quinto comma). Tali prescrizioni si pongono in palese
contrasto con l'autonomia spettante alle regioni in materia di
organizzazione dei propri uffici e di quelli degli enti dipendenti.
Gia' in passato codesta Corte ha avuto occasione di affermare e
ribadire la competenza regionale a valutare, nel contesto della
funzione di programmazione ed organizzazione dei rispettivi servizi,
le esigenze di dotazione di personale delle unita' sanitarie locali
(sentenza 11 ottobre 1983, n. 307) e degli enti dipendenti dalle
regioni (sentenza 5 novembre 1985, n. 245), pervenendo a dichiarare
la conseguente illegittimita' di norme che riservavano allo Stato
l'adozione di provvedimenti derogatori del blocco degli organici.
L'art. 5 della legge n. 554/1988 formalmente ostenta di rispettare
l'insegnamento giurisprudenziale, con il comma introduttivo che (a
prescindere dalla precisazione censurata nel precedente paragrafo del
presente atto) riconosce la competenza regionale a disporre le
assunzioni in deroga negli enti dipendenti e nelle unita' sanitarie
locali. Tuttavia, nelle successive proposizioni, l'apparente ossequio
viene annichilito con l'imposizione dei processi di mobilita' persino
al personale regionale.
Ne' ad attenuare la gravita' della lesione dell'autonomia cosi'
prodotta vale il fatto che, per quanto concerne il personale delle
regioni, sono queste ultime a determinare, con il riscontro di
situazioni di esubero o di carenza, la premessa dell'attivazione
delle procedure. Anche la decisione di far luogo ad un'assunzione in
deroga e' infatti necessariamente preceduta dal riconoscimento di una
condizione di carenza; ma tale riconoscimento e' solo l'antecedente
logico di quel giudizio di comparazione con altre esigenze (da cui
scaturisce la decisione in merito all'assunzione) che, secondo
l'insegnamento di codesta Corte, non puo' essere sottratto alla
regione.
Per contro le norme impugnate pretendono di sottrarre alle regioni
il dominio dell'organizzazione del proprio personale, ricollegando
alla semplice ricognizione di situazioni obiettive di carenza o di
esubero l'avvio di movimenti di personale svincolati da ulteriori
valutazioni regionali. Del resto l'elusione del principio di
autonomia concretata dalle suddette norme si rivela con chiarezza nel
caso del personale degli enti dipendenti e delle unita' sanitarie
locali, per il quale l'attivazione dei processi di mobilita' viene
fatta dipendere unicamente da un accertamento degli enti interessati,
soltanto "comunicato" alle regioni (secondo comma). In tal modo
diviene evidente ed innegabile che le regioni, a dispetto del loro
irrisorio potere di sindacare le assunzioni in deroga, sono destinate
a perdere il controllo degli organici degli enti dipendenti e delle
unita' sanitarie locali.
In altri termini, poiche' ai fini dell'alterazione degli assetti
interni degli enti nessuna differenza sussiste tra l'assunzione di
personale in deroga al blocco e l'immissione di personale proveniente
da altri enti, occorre concludere che tali assetti, in forza delle
norme impugnate, sfuggono a qualunque programmazione regionale della
ripartizione delle risorse disponibili; ma non solo, poiche'
l'apertura dei processi di mobilita' ad ambiti ultraregionali (quarto
e quinto comma) impedisce alle regioni persino il controllo
dell'importo globale della spesa per il personale: enti dipendenti ed
unita' sanitarie locali potranno liberamente incrementare le
rispettive dotazioni di personale attingendo ad altre
amministrazioni, senza che le regioni siano in grado di opporvisi.
Le considerazioni sin qui svolte sono sufficienti a porre in
risalto l'illegittimita' delle norme impugnate. Il ricorso alla
mobilita' e' un criterio di condotta che potrebbe essere suggerito
alle regioni, ma che non puo' validamente tradursi in procedure
imposte. Le decisioni in merito all'assunzione o all'allontanamento
di personale delle regioni o delle strutture dalle stesse dipendenti
non spettano allo Stato, come mostrano invece di intendere le norme
in esame;
b) illegittimita' dell'assoggettamento delle regioni a
procedure disciplinate per intero dallo Stato e dallo stesso
governate.
Come ha sottolineato anche codesta Corte nelle sentenze gia'
ricordate, e' indubbio che le norme impugnate abbiano ad oggetto una
materia di competenza "propria" delle regioni. Conseguentemente al
legislatore statale non sono riconoscibili margini esorbitanti dalla
prefissione di norme di principio. Viceversa nella fattispecie e'
accaduto che le norme impugnate abbiano disciplinato, soprattutto
mediante il rinvio al d.P.C.M. 5 agosto 1988, n. 325, l'intera
materia dei processi di mobilita', senza lasciare spazi alla
normazione regionale.
Il risultato cui le norme impugnate approdano non differisce
pertanto sostanzialmente da quello prefigurato dall'originaria
formulazione dell'art. 10, ultimo comma, della legge 29 marzo 1983,
n. 93, norma dichiarata notoriamente illegittima dalla sentenza 25
luglio 1984, n. 219: in quel caso l'illegittimita' derivava dalla
pretesa di escludere qualunque ambito di autonomia legislativa
regionale in sede di approvazione degli accordi sindacali; nella
fattispecie in esame, la medesima esclusione viene realizzata per il
tramite dell'interposizione di atti normativi statali tali da
esaurire la disciplina attuativa di un accordo sindacale nei
confronti della quale avrebbe dovuto essere salvaguardato il margine
di autonoma valutazione delle regioni.
Ma v'e' di piu'; poiche' il richiamo al d.P.C.M. n. 325/1988 viene
costantemente completato con il richiamo a "successive eventuali
modificazioni dello stesso", cosi' concretando un autentico rinvio
formale il cui effetto consiste nella permanente sottoposizione delle
regioni ad un potere regolamentare del Presidente del Consiglio dei
Ministri tanto privo di limiti quanto sfornito del benche' minimo
fondamento giuridico.
D'altro canto le norme di cui si tratta non si limitano neanche ad
esautorare il legislatore regionale, ma anzi, attraverso
l'attribuzione di significativi poteri amministrativi ad organi
statali (cfr. il potere di collocare il personale non sistemato in
ambito regionale con processi di mobilita' infraregionali, assegnato
dal quarto e dal quinto comma alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri; cfr. altresi' il potere di determinazione della
corrispondenza dei profili professionali, conferito dal terzo comma
al Dipartimento della funzione pubblica, mediante il richiamo
all'art. 4, terzo comma, del d.P.C.M. n. 325/1988).
Tali previsioni determinano dunque anche una sottrazione di
competenze amministrative regionali incompatibile con l'art. 118
della Costituzione;
2) violazione degli artt. 81, 117 e 119 della Costituzione.
Gia' si e' osservato come le norme impugnate perseguano
l'obiettivo di imporre alle regioni movimenti di personale nelle
strutture dalle stesse dipendenti e si e' denunciata la lesione delle
competenze normative ed amministrative insita in simile imposizione.
Ora e' necessario rilevare la violazione dell'autonomia regionale che
le stesse norme producono sotto l'ulteriore profilo delle scelte
nell'allocazione delle risorse finanziarie.
In realta' disporre in merito all'entita' delle dotazioni di
personale di strutture pubbliche equivale ad operare scelte nella
destinazione di mezzi finanziari: tanto manifesto ed indiscutibile
appare tale assunto, che la stessa legge n. 554 del 1988 ha avvertito
l'esigenza di assicurare agli enti locali destinatari di personale
sottoposto a mobilita' i fondi relativi al corrispondente trattamento
economico (art. 2, quarto comma).
Ma, come si e' del pari sottolineato, nella fattispecie le norme
impugnate non si sono neppure limitate ad ingerirsi nelle decisioni
sulla distribuzione delle disponibilita' finanziarie delle regioni
(risultato di per se' precluso al legislatore statale, secondo il
consolidato insegnamento di codesta Corte: cfr. sentenze nn. 307/1983
e 245/1984), ma si sono spinte sino a predisporre le condizioni di un
incremento dell'importo globale delle spese per personale a carico
delle regioni, senza dotare le stesse regioni di mezzi finanziari
conseguentemente necessari.
Ed invero e' indubitabile che i processi di mobilita' delineati
dal legislatore statale rechino insita la possibilita' di un bilancio
finanziario negativo per le regioni, che possono ben vedere
accresciuto l'onere per spese relative a personale pubblico sia per
effetto di flussi di personale provenienti da comparti extraregionali
sia per l'obbligo di assicurare ai singoli dipendenti l'eventuale
trattamento di maggior favore da ciascuno conseguito nell'ente di
provenienza.
In conclusione le norme impugnate costituiscono l'ennesima
dimostrazione della difficolta' del legislatore statale di resistere
alla tentazione di trasferire sulle regioni porzioni piu' o meno
consistenti del deficit nazionale, vincolando quote dei gia'
insufficienti cespiti regionali. Piu' precisamente, nella fattispecie
l'intento perseguito e' manifestamente quello di costringere le
regioni, indipendentemente da qualunque valutazione di priorita'
dalle stesse formulata, ad impegnare mezzi finanziari propri al fine
di ridurre l'onere per spese di personale gravante sul bilancio dello
Stato. In altri termini, l'obiettivo di un apparente risparmio viene
coltivato con l'artificio di distogliere parti delle risorse
regionali da differenti destinazioni giudicate prioritarie dalle
competenti regioni (e' ovvio infatti che condizione d'operativita'
della norma impositiva di un obbligo e' che, senza di esse, le
regioni preferiscano utilizzare diversamente le proprie
disponibilita').
L'illegittimita' delle norme che tale scopo si prefiggono si
rivela pertanto nella sua reale dimensione.