Ricorso della regione Emilia-Romagna, in persona del presidente
della giunta regionale pro-tempore, rappresentata e difesa per
mandato a margine dal prof. avv. Franco Mastragostino del Foro di
Bologna ed elettivamente domiciliata presso lo Studio dell'avv.
Adriano Giuffre' in Roma, via Cosseria n. 5, giusta deliberazione
g.r. in data 24 gennaio 1989, n. 88, di costituzione in giudizio,
contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore, per la
declaratoria dell'illegittimita' costituzionale degli artt. 5,
secondo, terzo, quarto e quinto comma, 1, quarto comma, e, in via
subordinata, 5, primo comma, e 2, della legge 29 dicembre 1988, n.
554, per violazione degli artt. 97, 117, 118, 119 e 123 della
Costituzione.
PREMESSO IN FATTO
Con l'avvenuta pubblicazione, nella Gazzetta Ufficiale del 2
gennaio 1989, della legge 29 dicembre 1988, n. 554, recante
"Disposizioni in materia di pubblico impiego", le assunzioni di
personale presso le amministrazioni pubbliche - gia' di per se'
fortemente limitate per finalita' di contenimento della spesa
pubblica - risultano sottoposte a nuovi e piu' drastici vincoli per
le Regioni, soprattutto a causa della prevista connessione con il
processo di mobilita'.
La legge, dopo aver stabilito all'art. 1 il generale divieto di
assunzioni per le amministrazioni statali anche ad ordinamento
autonomo, gli enti pubblici non economici, le u.s.l., le aziende
pubbliche in gestione commissariale governativa, le province, i
comuni. . . fino a che non siano esperite le procedure per la
mobilita', cosi' come previste dal d.P.C.M. 5 agosto 1988, n. 325,
estende, all'art. 5, terzo comma, anche alle regioni l'obbligo di
attivare i processi di mobilita' tra il proprio personale, quello
degli enti da essa dipendenti e quello delle u.s.l., sulla base delle
corrispondenze tra profili professionali, ai sensi dell'art. 4 del
citato d.P.C.M. n. 325/1988.
Subordinatamente all'attuazione della mobilita' l'art. 1 ammette,
poi, il ricorso a nuove assunzioni nella limitata percentuale del 25%
(50% per comuni, province, comunita' montane e loro consorzi), cui e'
possibile derogare "per effettive, motivate e documentate esigenze"
su autorizzazione del Presidente del Consiglio dei Ministri, per le
amministrazioni statali centrali e periferiche, e con provvedimento
della giunta regionale, con riferimento alle u.s.l. e agli enti
pubblici non economici dipendenti dalle regioni.
Infine, i posti, che una volta esaurite le procedure di mobilita',
dovessero risultare ancora vacanti negli organici degli enti, e
l'elenco del personale in esubero, devono essere comunicati alla
Presidenza del Consiglio dei Ministri cui spetta provvedere,
rispettivamente, alla copertura delle vacanze e alla collocazione del
personale in eccedenza, in base alle modalita' prescritte dal
d.P.C.M. 5 agosto 1988, n. 325, il quale ultimo, all'art. 4, consente
la realizzazione dell'assai discutibile (nei confronti delle regioni)
meccanismo di utilizzazione dei posti disponibili a livello regionale
mediante trasferimento di personale in esubero proveniente da altre
amministrazioni.
Non par dubbio che i piu' gravi e rilevanti effetti riconducibili
all'entrata in vigore della legge in esame sono rappresentati:
a) dal blocco, di fatto, delle assunzioni presso le regioni,
dovendo previamente esaurirsi tutte le operazioni di mobilita', per
di piu' da effettuarsi con l'osservanza di procedure ideate per le
amministrazioni statali ed estese, dalla citata legge, alle Regioni,
senza alcuna considerazione per la sfera di autonomia normativa ed
amministrativa costituzionalmente garantita loro;
b) dalla pesante compressione della capacita' organizzativa
delle regioni, nonche' dall'invasione di ambiti costituzionalmente
riservati a scelte proprie della autonomia regionale.
Per tali aspetti la regione Emilia-Romagna propone, pertanto, la
questione di costituzionalita' delle norme di cui legge n. 554/1988,
come sotto specificate, che appaiono costituzionalmente illegittime
per i seguenti motivi.
1 - Illegittimita' costituzionale dell'art. 55, secondo e terzo comma
in connessione con l'art. 1, quarto comma, della legge 29 dicembre
1988, n. 554, per violazione degli artt. 117 e 118 della
Costituzione.
L'art. 5, secondo e terzo comma, della legge n. 554/1988, nel
rendere obbligatoria, per le regioni, la previa attuazione della
disciplina sulla mobilita' contenuta nel d.P.C.M. n. 325/1988, ha
operato una illegittima estensione ad enti provvisti di autonoma
rilevanza costituzionale, di disposizioni stabilite per enti statali
o dipendenti dallo Stato e per l'amministrazione periferica,
determinando un appiattimento della autonomia regionale
costituzionalmente garantita.
Non e' tanto sulla legittimita' del blocco delle assunzioni che si
discute, risultando plausibile che l'interesse di carattere generale
sotteso all'esigenza di contenimento della spesa pubblica possa anche
supportare - in presenza di determinati presupposti - la imposizione,
da parte del potere centrale, di limiti, tetti, percentuali. . .;
imposizione che, nella fattispecie, appare attuata nei confronti
delle Regioni mediante lo svolgimento, con legge, della funzione di
indirizzo e coordinamento.
Se, peraltro, la prerogativa statale risulta sotto il profilo
formale riconducibile alla funzione di indirizzo e coordinamento, non
altrettanto puo' dirsi con riferimento alle modalita' prescelte e ai
contenuti della disciplina sostanziale imposta.
E', infatti, obbligatoriamente estesa alle regioni, in totale
spregio della peculiarita' di ente costituzionalmente assistito da
autonomia, competenza ed attribuzioni in materia di ordinamento degli
uffici e di disciplina del relativo personale, una serie di
disposizioni rigidamente predeterminate ad opera di un organo
governativo (Presidenza Consiglio dei Ministri) che, in quanto
concepite per essere rivolte ad amministrazioni statali, si risolvono
(come emerge dai successivi motivi di ricorso, ai quali si rinvia) -
stante la loro diretta applicabilita' e immediata vincolativita' - in
misure del tutto irrispettose dell'autonomia regionale ed invasive
della loro sfera di competenza.
Sotto tale profilo e', quindi, evidente la illegittimita'
dell'art. 5, secondo e terzo comma, per violazione degli artt. 117 e
118 della Costituzione.
2 - Illegittimita' costituzionale dell'art. 5, quarto e quinto comma,
della legge n. 554/1988, per violazione degli artt. 117 e 97 della
Costituzione; nonche' dell'art. 123 della Costituzione in relazione
all'art. 61 dello statuto della regione Emilia-Romagna.
Che i meccanismi previsti per le assunzioni di dipendenti pubblici,
da attuarsi principalmente attraverso il recupero della mobilita',
siano suscettibili di tradursi in ingiustificate ed inaccettabili
compressioni della sfera di autonomia decisionale ed organizzativa
delle regioni e' evidente solo che si considerino le disposizioni in
concreto contenute nel quarto e quinto comma dell'art. 5. Dal loro
esame emerge che le procedure di cui al d.P.C.M. n. 325/1988 (da
applicarsi anche alle regioni, in virtu' del terzo comma dell'art. 5)
hanno portata assai ampia, riguardando la mobilita' di personale
appartenente a pubbliche amministrazioni anche di comparti diversi, e
prevedendo la collocazione del personale delle u.s.l. e degli enti
pubblici non economici dipendenti dalle regioni ed eventualmente
delle stesse regioni (quarto comma), risultato in esubero e non
reimpiegato in ambito regionale per carenza dei posti, ad opera della
Presidenza del Consiglio dei Ministri. Parimenti (quinto comma), e'
dallo stesso organo disposta la copertura dei posti che risultassero
ancora vacanti nei ruoli regionali dopo l'esaurimento delle
operazioni di mobilita', in base alle norme di cui all'art. 4 del
d.P.C.M. n. 325/1988. Quest'ultima disposizione consente il
rasferimento del personale in eccedenza - che tutte le
amministrazioni devono comunicare alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri - sui posti risultati vacanti, aprendosi, conseguentemente
la possibilita' a personale proveniente da amministrazioni extra
regionali, di coprire le vacanze rilevate in ambito regionale.
Ne consegue che un siffatto meccanismo se puo' apparire adeguato
nel raccordo fra amministrazioni dello Stato ed enti dallo stesso
dipendenti, o fra amministrazioni centrali e periferiche, appare,
viceversa, del tutto incaccettabile se riferito all'ambito regionale,
traducendosi in misure palesemente lesive dell'autonomia
organizzativa e decisionale riservata alla regione anche in base alle
previsioni statutarie (art. 61 dello statuto) nella regolamentazione
dei propri servizi ed uffici e nella emanazione di provvedimenti di
assegnazione di proprio personale e, dunque, nella violazione degli
artt. 117, 97 e 123 della Costituzione.
Cio' appare ancor piu' evidente ove si consideri che
l'assorbimento di personale proveniente da altre amministrazioni,
anche statali, determina la lesione del potere politico-normativo e
amministrativo di fissare criteri e condizioni in tema di
organizzazione dei propri uffici, di controllo e selezione del
relativo personale, di regolazione delle modalita' di accesso
all'impiego.
In ogni caso, il meccanismo imposto determina una iniqua ed
illogica disparita' di trattamento fra regioni diverse, incidendo sul
buon andamento degli uffici regionali, attraverso la penalizzazione
di quelle, fra esse, che meno delle altre hanno ad oggi provveduto
all'ampliamento degli organici mediante l'attivazione di procedure di
assunzione di personale.
3 - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, quarto comma, in
relazione al quarto e quinto comma dell'art. 5 della legge n.
554/1988 per violazione dell'art. 119 della Costituzione.
Ulteriore profilo di illegittimita' va, poi, ravvisato nella
circostanza che l'art. 1, quarto comma, non prevede in relazione al
personale delle amministrazioni pubbliche sottoposto a mobilita'
verso le regioni, ai sensi dell'art. 5, quarto e quinto comma, la
corresponsione alle regioni medesime dei fondi necessari ad
assicurarne il trattamento economico, cosi' come lo stesso art. 1,
quarto comma, stabilisce, al contrario, riguardo al trasferimento del
personale destinato agli enti locali. E cio' in contrasto con il
principio sotteso all'art. 119 della Costituzione e con le esigenze
di coordinamento della finanza pubblica.
4 - Illegittimita' costituzionale dell'art. 5, primo comma, della
legge n. 554/1988 per violazione dell'art. 123 della Costituzione in
relazione agli artt. 7 e 24 dello statuto della regione
Emilia-Romagna.
L'art. 5, al primo comma indica nella giunta regionale l'organo
deputato ad emettere provvedimenti che dispongono assunzioni in
deroga.
E' probabile che il legislatore abbia inteso, in questo modo
mettersi al riparo da censure di costituzionalita', gia' esaminate ed
accolte da codesta ecc.ma Corte (cfr. sent. n. 307/1983 e n.
219/1984), allorche' e' stata riconosciuta lesiva della competenza
regionale in materia sanitaria la possibilita' di deroga al blocco
delle assunzioni basata su deliberazione gorvernativa e non ad opera
di un organo regionale.
Anche a prescindere dal rilievo che tale potere e' condizionato al
rispetto dei principi fissati negli atti di indirizzo e coordinamento
statale, si rileva che la norma e' comunque in contrasto con l'art.
123 della Costituzione, che riconnette all'autonomia statutaria le
prerogative di autoregolamentazione interna connesse
all'individuazione dell'organo di volta in volta competente.
5 - Illeggittimita' costituzionale degli artt. 1, quarto comma, e 5,
terzo comma, per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione,
nonche' per violazione dell'art. 3 della legge n. 382/1975, cosi'
come richiamato nell'art. 4 del d.P.R. n. 616/1977, sulla funzione
di indirizzo e coordinamento.
Gli articoli della legge n. 554/1988 citati, nel recepire le
disposizioni sulla mobilita' contenute del d.P.C.M. n. 325/1988,
avrebbero dovuto, in quanto espressione della funzione di indirizzo e
coordinamento, fissare - stante il collocamento con gli interessi
nazionali - "..... i criteri minimali di uniformita', i requisiti o
contenuti minimi che, se pur dotati di un ridotto grado di
generalita' o pur se addirittura di carattere specifico, siano
diretti a costituire il nucleo normativo unitario intorno al quale le
regioni possano aggregare una disciplina integrativa o di ulteriore
sviluppo....." (cfr. Corte costituzionale sent. 10-18 febbraio 1988,
n. 177). Ed ancora, avrebbero dovuto rispettare il contenuto tipico
degli atti di indirizzo e coordinamento in tale materia,
rappresentato "..... non da pure e semplici prescrizioni di blocco
delle assunzioni, derogabili solo in casi stabiliti da organi
amministrativi, ma dalla individuazione di limiti entro i quali debba
risultare contenuta la spesa delle regioni derivante da nuove
assunzioni, limiti superabili sono in presenza di valutazioni di
indispensabilita' da compiersi ad oppera dei competenti organi
regionali con procedure non riproduttive..... ma esemplate....."
(cfr. Corte costituzionale sent. n. 307/1983).
Ne' vale sostenere che la legge n. 554/1988 si limita a fissare
l'obbligo, per le regioni, di attuare il processo di mobilita' tra il
proprio personale, nell'osservanza dei principi fissati con il
d.P.C.M. n. 325/1988. La ratio degli artt. 1 e 5 e', infatti, chiara
nello stabilire un integrale e puntuale recepimento della disciplina
oggetto del d.P.C.M. e nell'estenderla alle regioni in modo tale da
non lasciare ad esse "..... un necessario spazio di autonomia entro
il quale poter legittimamente svolgere la propria competenza
legislativa e/o la propria azione amministrativa" (cfr. Corte
costituzionale sent. n. 177/1988 citata).
Il totale assorbimento, da parte della disciplina impugnata, di
ogni possibile spazio per l'ulteriore normazione consente, dunque, di
ritenere che nella fattispecie si sia andati ben oltre i confini
dell'indirizzo e coordinamento, con conseguente violazione dei limiti
entro cui tale funzione deve essere esercitata.
Sotto altro profilo, il disposto processo di mobilita', mediante
trasferimento di personale in esubero da una amministrazione
all'altra e verso la regione, cosi' come regolato dall'art. 5, quarto
e quinto comma, e con le modalita' di cui all'art. 4 del d.P.C.M. n.
325/1988, appare costituzionalmente illegittimo poiche' prescinde
totalmente da qualsivoglia collegamento con quanto stabilito negli
accordi intercompartimentali.
In tema di mobilita' e' invero indubitabile, in base alla
legislazione di principio contenuta nella legge quadro n. 93/1983, la
riserva della regolamentazione dei criteri attuativi alla
contrattazione sindacale intercompartimentale, riserva che nella
fattispecie non e' assolutamente rispettata, con la conseguenza che
la procedura di cui e' pretesa l'applicazione si pone anche al di
fuori degli ambiti garantistici su cui si fonda la legge quadro sul
pubblico impiego.
6 - In via subordinata: Illeggittimita' costituzionale dell'art. 5,
primo comma, in relazione al terzo, quarto e quinto comma, del
medesimo articolo, nonche' dell'art. 5, primo comma, della legge n.
554/1988 per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione.
Si deduce la illegittimita' costituzionale delle norme citate in
epigrafe se ed in quanto, dalla loro connessione interpretativa,
dovesse evincersi la mancata previsione, in capo alla regione, della
potesta' di deroga con riferimento al personale regionale.
L'art. 1, primo comma, stabilisce, infatti, che le assunzioni in
deroga vengano disposte con provvedimento della giunta regionale, ma
solo avendo riguardo al personale delle u.s.l. e degli enti pubblici
non economici dipendenti dalle regioni, nulla disponendo per le
stesse regioni.
Del personale regionale si parla, invece, nel terzo, quarto e
quinto comma dell'art. 5, laddove e' esplicito il riferimento alla
applicabilita' dei processi di mobilita' e delle disposizioni sulla
copertura delle vacanze e sulla collocazione del personale in
esubero.
Al contrario, l'art. 2 stabilisce, con previsione che pare avere
un senso generale, che "ulteriori assunzioni possono essere
autorizzate anche ricorrendo agli idonei di graduatorie approvate nel
quadriennio 1985-1988 per effettive, motivate e documentate esigenze
con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta
del Ministro della funzione pubblica e di concerto col Ministro del
tesoro".
Analogo potere di valutazione delle motivate, effettive e
documentate esigenze che giustifichino il ricorso a deroghe al blocco
non e' esplicitamente richiamato con riferimento alle regioni. Se,
dunque, si dovesse interpretare tale mancata previsione siccome
generale soggezione, per quanto concerne l'esercizio del potere
derogatorio, ai parametri stabiliti dall'organo governativo anche per
il personale regionale, ne deriverebbe l'illegittimita' delle norme
citate per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione.