ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge
regionale approvata il 28 marzo 1988 e riapprovata l'11 maggio 1988
dal Consiglio Regionale del Lazio avente per oggetto: "Prestazioni di
lavoro straordinario del personale del Consiglio Regionale e della
Giunta Regionale per il funzionamento degli organi istituzionali",
promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,
notificato il 1 giugno 1988, depositato in cancelleria l'11 giugno
1988 ed iscritto al n. 19 del registro ricorsi 1988;
Visto l'atto di costituzione della Regione Lazio;
Udito nell'udienza pubblica del 13 dicembre 1988 il Giudice
relatore Ugo Spagnoli;
Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta, per il ricorrente, e
l'avv. Achille Chiappetti per la Regione;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 1 giugno 1988, il Presidente del
Consiglio dei ministri impugna l'art. 1 della legge della Regione
Lazio, approvata il 28 marzo 1988 e riapprovata l'11 maggio 1988
recante norme su "Prestazioni di lavoro straordinario del personale
del Consiglio regionale e della Giunta regionale per il funzionamento
degli organi istituzionali", in relazione all'art. 117 Cost. Il
ricorrente, premesso che, a suo parere, la legge-quadro sul pubblico
impiego - le cui disposizioni costituiscono principi fondamentali ai
sensi della menzionata norma costituzionale - demanda la materia del
lavoro straordinario del personale (art. 3, n. 6) alla
regolamentazione mediante gli accordi che la Regione deve approvare
con proprio provvedimento (salva la possibilita' di adeguamento alle
peculiarita' del proprio ordinamento nel limite delle disponibilita'
finanziarie stanziate all'uopo nel proprio bilancio: art. 10, terzo
comma), rammenta che la Regione Lazio, con legge 11 gennaio 1985, n.
6 ha approvato l'accordo relativo ai dipendenti regionali, nella
quale, tra l'altro, si fissa il monte ore annuo complessivo e il
limite massimo individuale delle prestazioni straordinarie e si
prevede che per esigenze eccezionali, connesse al funzionamento degli
organi istituzionali, il limite individuale - per un numero di
dipendenti non superiore al 2% dell'organico e previo confronto con
le organizzazioni sindacali - possa essere superato, nel rispetto
comunque del monte ore complessivo.
Secondo il ricorrente, la legge impugnata violerebbe i citati
principi della legge-quadro e la disciplina posta dalla ricordata
legge regionale di recezione dell'accordo, e cio' sia per l'aspetto
procedimentale, avendo del tutto omessa la previsione di qualsiasi
forma d'intesa con le organizzazioni sindacali, sia sotto il profilo
sostanziale, per l'eccessiva indeterminatezza del potere
autorizzatorio attribuito all'ufficio di Presidenza del Consiglio
regionale e alla Giunta in ordine al numero delle ore di
straordinario pro-capite eccezionalmente consentite, nonche' a quello
dei dipendenti interessati, specie, quanto a quest'ultimo, per la
prevista estensione dell'autorizzazione a categorie di personale
ausiliario le cui prestazioni ben avrebbero potuto formare oggetto di
preventiva quantificazione e determinazione, invece di essere rimessa
ad un apprezzamento discrezionale e sostanzialmente insindacabile, in
contrasto anche con l'art. 97 Cost. richiamato dall'art. 3, primo
comma della legge quadro.
La violazione degli illustrati principi della legge-quadro
recepiti e rispettati dalla legge regionale n. 6 del 1985, si
tradurrebbe in una violazione dell'art. 117 Cost.
2. - La Regione Lazio si e' costituita in giudizio chiedendo che
il ricorso sia rigettato.
A suo avviso infatti la legge impugnata si limiterebbe a ripetere
quasi identicamente la precedente l. n. 10 del 1988, promulgata dopo
aver superato il vaglio di costituzionalita' di questa Corte espresso
nella ord. n. 15 del 1988. Il ricorso pertanto rappresenterebbe un
tentativo di disattendere tale sentenza e sarebbe comunque
radicalmente privo di fondamento perche' la stessa Corte avrebbe
riconosciuto che le Regioni, in sede di recepimento degli accordi
nazionali, possono adeguarli ai propri uffici e alla disponibilita'
del proprio bilancio (sent. n. 219 del 1984). Tale argomentazione
sarebbe stata ribadita dalla menzionata ordinanza n. 15 del 1988, la
quale - nel decidere una questione, secondo la Regione, praticamente
identica alla presente - avrebbe inoltre sottolineato l'intima
connessione intercorrente tra la disciplina del lavoro straordinario
e la materia dell'organizzazione degli uffici elencata nell'art. 117
Cost., tanto piu' trattandosi, come nella specie, di dipendenti che
operano in stretto collegamento con gli organi istituzionali della
Regione.
3. - In prossimita' della trattazione della causa la Regione ha
depositato una memoria illustrativa con la quale chiede che siano
dichiarati inammissibili i motivi del ricorso concernenti la
violazione dell'art. 97 Cost. nonche' il limite dei "principi
fondamentali", perche' non enunciati nell'atto di rinvio, che lamenta
il solo contrasto della legge impugnata con il precedente accordo
nazionale.
Nel merito, nega che la legge medesima violi i principi
fondamentali desunti dagli artt. 3, n. 6 e 10 della l. n. 93 del
1983, i quali, lungi dal precludere discipline regionali derogatorie
degli accordi, ne imporrebbero, al contrario, l'adozione per far
fronte alle particolari esigenze dell'ordinamento dei relativi
uffici, esigenze che, nella specie, sarebbero connesse al
funzionamento degli organi istituzionali.
D'altra parte la legge in questione riguarderebbe pur sempre un
numero limitato di dipendenti regionali, e cioe' solo quelli delle
strutture serventi gli organi "costituzionali" regionali.
Pertanto sussisterebbero entrambi i presupposti - limitatezza
della deroga e sua giustificazione socio-economica di pregio
costituzionale - che abilitano le Regioni a derogare a principi
fondamentali (sent. n. 238 del 1988).
Manifestamente infondata inoltre sarebbe la censura di violazione
dell'art. 6 della precedente legge regionale (n. 6 del 1985) di
recezione dell'accordo nazionale, in quanto le leggi regionali non
potrebbero dar luogo a principi fondamentali ne' fungere da parametro
di costituzionalita', mentre, in ogni caso, il secondo comma di
questo articolo avrebbe gia' previsto un procedimento per derogare al
limite consentito delle prestazioni di lavoro straordinario.
Infine, infondata sarebbe la censura relativa all'art. 97 Cost.,
basata sulla mancata predeterminazione quantitativa delle prestazioni
di straordinario autorizzabili in deroga.
Infatti tale predeterminazione risulterebbe dall'enunciazione del
tetto massimo della spesa per l'attuazione della legge (art. 2).
Inoltre, l'art. 1, secondo comma della medesima, imponendo che
l'autorizzazione debba essere adeguatamente motivata, ne escluderebbe
l'insindacabilita', con cio' garantendo il pieno rispetto
dell'invocato art. 97 Cost.
Considerato in diritto
1. - L'art. 1 della legge della Regione Lazio approvata il 28
marzo 1988 e riapprovata l'11 maggio 1988 - impugnato dalla
Presidenza del Consiglio dei ministri - prevede che, al fine di
assicurare la funzionalita' del Consiglio Regionale e di alcuni
settori della Giunta Regionale, l'Ufficio di Presidenza e la Giunta,
in caso di esigenze particolari, sono autorizzati a disporre che un
numero limitato di dipendenti indispensabile a garantire lo
svolgimento delle sedute del Consiglio e degli altri organismi
consiliari ed istituzionali e gli adempimenti conseguenti, nonche'
gli autisti, centralinisti, ausiliari addetti al servizio di custodia
ed attesa ed altro personale addetto a servizi tecnici, puo'
effettuare prestazioni di lavoro straordinario oltre i limiti fissati
dalle leggi generali. Aggiunge la norma, al secondo comma, che nei
provvedimenti di autorizzazione debbono essere indicati i motivi per
i quali le prestazioni sono rese, l'entita' del personale impiegato,
il periodo di tempo per il quale e' richiesto il lavoro
straordinario, nonche' il numero di ore riconosciuto indispensabile
per corrispondere alle straordinarie ed indilazionabili esigenze di
lavoro.
La Presidenza del Consiglio ritiene la norma cosi' riportata
lesiva dell'art. 117 della Costituzione in quanto, discostandosi
dall'accordo nazionale per i dipendenti regionali - recepito
integralmente dalla legge della Regione Lazio n. 6 del 1985 -
violerebbe i "principi fondamentali" posti dalla legge quadro sul
pubblico impiego n. 93 del 1983. Nel ricorso e' pure menzionato
l'art. 97 della Costituzione, anche se non e' poi ripreso nelle
conclusioni.
2. - La Regione Lazio ha eccepito l'inammissibilita'
dell'impugnativa, per pretesa difformita' tra motivi del rinvio e i
motivi di ricorso, e cio' perche' nel telegramma di rinvio non
sarebbe stata contestata ne' la violazione dell'art. 97 Cost., ne'
quella dei "principi fondamentali" vigenti in materia.
L'eccezione va rigettata. Infatti per cio' che riguarda l'art. 97
Cost., effettivamente non menzionato neppure per implicito nell'atto
di rinvio, deve osservarsi che il ricorso, pur richiamandolo
incidentalmente in motivazione, non formula alcuna specifica censura
nei suoi confronti. Quanto alla seconda ragione di asserita
inammissibilita', va detto che, poiche' le disposizioni della legge
quadro sul pubblico impiego costituiscono "principi fondamentali"
della materia ai sensi dell'art. 117 Cost. (art. 1), il rilievo
sinteticamente formulato nell'atto di rinvio circa la difformita' su
punti specifici della normativa impugnata rispetto ad un contratto
collettivo concluso sulla base di tale legge, non poteva che tradursi
in una censura di mancato rispetto di quei "principi" e, in
particolare, del principio della "disciplina legislativa in base ad
accordi", desumibile - secondo quanto risulta anche dalla
giurisprudenza di questa Corte (v. spec. sentt. nn. 219/1984,
217/1987) - dagli artt. 3 e 10 della legge medesima, principio il
quale impone una corrispondenza di massima del contenuto della legge
regionale alla regolamentazione pattizia.
Pertanto, poiche' nell'atto di rinvio non mancava, sia pure in
forma implicita e concisa, l'enunciazione di elementi atti a
prefigurare quella denunzia di violazione dell'art. 117 Cost. poi
svolta ampiamente nel ricorso, deve concludersi, anche per tale
profilo, in applicazione dei principi ripetutamente affermati da
questa Corte (v. per es. sent. n. 726/1988), per l'ammissibilita' del
ricorso medesimo.
3. - Passando alla valutazione del merito dell'impugnativa, va
innanzi tutto messa in rilievo l'inesattezza dell'assunto della
Regione secondo il quale questa Corte con l'ordinanza n. 15 del 1988
avrebbe deciso nel senso della manifesta infondatezza una questione
praticamente identica a quella oggetto dell'attuale impugnazione,
attesa l'asserita sostanziale corrispondenza del contenuto della
legge precedentemente impugnata a quello della legge attualmente
all'esame della Corte. Infatti, va detto in contrario che - a parte
il fatto che diversi sono sia i parametri e i profili rispettivamente
dedotti sia i testi delle due leggi, dettando la prima, a differenza
della seconda, una disciplina transitoria "in attesa della copertura
dei posti previsti in organico per il personale addetto ai servizi
tecnici" (art. 1, primo comma) - le due questioni presentano una
profonda e decisiva differenza, concernendo, quella precedente, il
contrasto della legge regionale con un accordo nazionale stipulato
prima della legge quadro sul pubblico impiego, quella presente invece
il mancato rispetto, da parte del legislatore regionale, di un
accordo concluso - e poi regolarmente recepito dalla Regione con la
legge n. 6 del 1985 - in applicazione dei principi e delle procedure
posti dalla legge quadro medesima.
Cio' rende palese l'impossibilita' di una meccanica trasposizione
della ratio decidendi dell'ordinanza n. 15 del 1988 al caso attuale,
attesa soprattutto la diversita' del vincolo gravante nelle due
ipotesi sul legislatore regionale: mentre gli accordi precedenti alla
ripetuta legge quadro non costituiscono che un mero fatto politico
che lascia integro il potere di quest'ultimo, viceversa quelli
adottati secondo detta legge determinano a suo carico un "vincolo
direttivo di massima", consistente nell'obbligatorio rispetto della
disciplina pattizia, salvi ove occorra, i necessari adeguamenti alle
peculiarita' dell'ordinamento degli uffici regionali entro il limite
delle disponibilita' finanziarie all'uopo stanziate nel bilancio
regionale (v. spec. sentt. nn. 219 e 290/1984, 72/1985, 217/1987;
cfr. pure art. 10 l. n. 93 del 1983, come mod. dalla l. n. 426 del
1985).
4. - Cio' premesso, deve tuttavia rilevarsi che, cosi'
caratterizzandosi il vincolo della legge regionale nei confronti del
nuovo tipo di accordo sindacale, non ogni ipotesi di difformita' di
contenuto tra le rispettive discipline si traduce di per se' nella
violazione del principio fondamentale della legislazione in base ad
accordi e, dunque, dell'art. 117 Cost., ma soltanto quelle in cui si
tratti di modifiche o integrazioni che esulano dall'ambito del
necessario adeguamento del contenuto dell'accordo ad esigenze
peculiari della Regione interessata.
Nel caso di specie, non e' contestata neppure dalla Regione
resistente la sussistenza di un contrasto della legge impugnata con
le norme pattizie in ordine agli specifici punti segnalati nel
ricorso.
Invero il contratto collettivo nazionale per il personale regionale
relativo al triennio 1983-1985 - sul punto recepito in toto dalla
piu' volte ricordata legge del Lazio n. 6 del 1985 - nel disciplinare
il lavoro straordinario reso necessario da esigenze eccezionali
relative all'attivita' di diretta assistenza agli organi
istituzionali, prevedeva che potesse essere superato il limite
massimo individuale stabilito in via generale, fissando pero', al
contempo, un tetto al numero dei dipendenti a tal fine utilizzabili,
imponendo comunque il rispetto del monte ore complessivo definito
anch'esso in via generale, e richiedendo il previo confronto con le
organizzazioni sindacali. Una previsione analoga e' dettata anche dal
successivo contratto collettivo nazionale per il triennio 1985-1987,
relativo ai dipendenti (anche) regionali e recepito con d.P.R. 13
maggio 1987, n. 268 (peraltro annullato, quest'ultimo, nella parte in
cui ha esteso la propria efficacia al personale delle Regioni e degli
enti da esse dipendenti, perche' contrario alla procedura di
recepimento sancita nell'art. 10 della legge quadro, v. sent. n.
1003/1988).
Le disposizioni in esame dunque stabilivano una disciplina del
lavoro straordinario, connesso all'attivita' degli organi
istituzionali regionali, diversa e piu' flessibile rispetto a quella
vigente in generale per il personale degli altri uffici ma, ad un
tempo, imponevano limiti sostanziali e procedurali alla
discrezionalita' del relativo potere autorizzatorio riconosciuto a
tali organi, con cio' contemperando le particolari esigenze di questi
con i principi della contrattazione e del rigore ed efficienza
amministrativi, posti dalla Costituzione (risp. artt. 39 e 97) e
ribaditi dalla legge quadro.
La legge impugnata invece detta, per la medesima ipotesi, una
regolamentazione priva non solo della previsione del previo confronto
con gli organismi sindacali del personale, ma anche di qualsiasi
predeterminazione di limiti in ordine al numero dei dipendenti
utilizzabili e delle ore di lavoro straordinario necessarie, non
potendo certo ritenersi a questi equivalente la mera previsione della
relativa spesa, dettata al fine del soddisfacimento dell'obbligo di
copertura.
Cosi' facendo, il legislatore regionale ha esorbitato dai confini
di quel potere di "adeguamento" della normativa collettiva che gli e'
riconosciuto, il quale, mentre richiede che siano rispettati i
criteri di massima che informano tale normativa, deve essere altresi'
finalizzato alla soddisfazione di necessita' particolari della
Regione. Simile adeguamento dunque, nel caso di specie, avrebbe
comportato, da un lato, che, sia pure con riferimento ad indici
diversi e superiori, una prefissione di limiti fosse comunque
effettuata; dall'altro, che un qualche meccanismo di partecipazione
delle associazioni sindacali nello stabilire i criteri della nuova
regolamentazione non fosse del tutto pretermesso.
Per altro verso non e' dato rinvenire alcun elemento idoneo a far
ritenere la sussistenza nella Regione Lazio di una situazione
particolare e diversa, che richieda una disciplina radicalmente
differenziata, nei sensi sopra illustrati, rispetto a quella dettata
per le altre Regioni. Non esiste, in tal senso, alcun cenno nel testo
della legge impugnata, ne' soccorrono i lavori preparatori della
medesima, i quali non fanno alcuna menzione, neppure in occasione del
riesame seguito al rinvio governativo, delle ragioni giustificative
delle deroghe apportate alla precedente disciplina dell'argomento
culminata nella ricordata legge regionale n. 6 del 1985. Ne' rileva
in contrario che la legge ora impugnata abbia parzialmente riprodotto
la disciplina risultante dalla di poco anteriore legge n. 10 del 1988
(gia' approvata nel 1980 e cosi' promulgata a seguito dell'ordinanza
n. 15 del 1988 di questa Corte): cio' non puo' certo costituire
idonea ragione giustificativa - sotto il profilo che qui interessa -
della legge attuale, che, in un diverso quadro normativo, si e'
limitata a porre come definitiva una disciplina originariamente
transitoria e motivata dalla necessita' di sopperire alla (in allora)
mancata copertura dei posti in organico.