ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 7, ottavo
comma, lettera g), della legge 21 febbraio 1980, n. 28 (Delega al
Governo per il riordinamento della docenza universitaria e relativa
fascia di formazione, e per la sperimentazione organizzativa e
didattica), e 58, primo comma, lettera h), del d.P.R. 11 luglio 1980,
n. 382 (Riordinamento della docenza universitaria, relativa fascia di
formazione nonche' sperimentazione organizzativa e didattica),
promosso con ordinanza emessa il 5 giugno 1987 dal Consiglio di Stato
sul ricorso proposto da Bo'hme Susanna Julia ed altre contro
l'Universita' degli studi di Genova ed altro, iscritta al n. 379 del
registro ordinanze 1988 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 38, prima serie speciale, dell'anno 1988;
Visti gli atti di costituzione di Bo'hme Susanna Julia ed altre e
del Ministero della pubblica istruzione;
Udito nell'udienza pubblica del 10 gennaio 1989 il Giudice
relatore Francesco Paolo Casavola;
Uditi l'avv. Carlo Raggi per Bo'hme Susanna Julia ed altre e
l'Avvocato dello Stato Carlo Tonello per il Ministero della pubblica
istruzione;
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 5 giugno 1987 - emessa sul ricorso proposto
da Bo'hme Susanna Julia ed altre contro l'Universita' degli studi di
Genova ed altro - il Consiglio di Stato ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale, in relazione all'art. 3 della
Costituzione, degli artt. 7, ottavo comma, lettera g), della legge 21
febbraio 1980, n. 28, e 58, primo comma, lettera h), del d.P.R. 11
luglio 1980, n. 382, nella parte in cui, escludendo dall'ammissione
ai giudizi di idoneita' per l'accesso ai ruoli di ricercatore
confermato i lettori dotati soltanto di incarichi conferiti ai sensi
dell'art. 24 della legge 24 febbraio 1967, n. 62, introdurrebbero per
questi ultimi un ingiustificato trattamento differenziato rispetto a
quello assicurato, ai fini dell'ammissione ai cennati giudizi,
dall'art. 7, ottavo comma, lettera f), della legge 21 febbraio 1980,
n. 28, e dall'art. 58, primo comma, lettera g), del d.P.R. 11 luglio
1980, n. 382, agli assistenti incaricati, e dall'art. 7, ottavo
comma, lettera g), della predetta legge 21 febbraio 1980, n. 28,
nonche' dall'art. 58, primo comma, lettera h), del d.P.R. 11 luglio
1980, n. 382, ai lettori incaricati ai sensi del decreto-legge 23
dicembre 1978, n. 817 (convertito, con modificazioni, in legge 19
febbraio 1979, n. 54), nominati con provvedimento rettorale, previa
deliberazione del Consiglio di facolta', su proposta del professore
ufficiale della materia, in esecuzione di accordi culturali
debitamente ratificati.
Quanto all'asserita disparita' di trattamento rispetto agli
assistenti incaricati (art. 7, ottavo comma, lettera f), della legge
n. 28/1980 e art. 58, primo comma, lettera g), del d.P.R. n.
382/1980), il giudice a quo ricorda che l'art. 1 della legge n. 349
del 1958 ricomprende all'interno del personale assistente sia gli
assistenti incaricati che i lettori di lingua e letteratura straniera
e italiana e il successivo art. 6 della stessa legge n. 349 del 1958
precisa che ai lettori e' riconosciuto lo stesso stato giuridico ed
economico e lo stesso sviluppo di carriera degli assistenti,
rientrando altresi' (art. 3 legge cit.) nelle mansioni di assistenti
e lettori il coadiuvare il professore "nella ricerca scientifica e
nell'attivita' didattica, con particolare riguardo alle
esercitazioni". In tale personale assistente rientrano pure prosegue
il giudice a quo - i lettori che abbiano ricevuto l'incarico con
decreto rettorale ai sensi della legge n. 67 del 1962, allacciandosi
tale previsione all'art. 13 della legge n. 349 del 1958 che,
concernendo il conferimento degli incarichi di assistente, si applica
anche all'attribuzione di incarico di lettore. Ne' razionale dunque
ne' giustificato appare il trattamento deteriore stabilito dalle
norme impugnate ai lettori incaricati ex art. 24 della legge n. 62
del 1967 rispetto a quello riconosciuto, ai fini dell'immissione nel
ruolo dei ricercatori confermati, agli assistenti incaricati,
entrambe le categorie appartenendo al personale assistente, ricevendo
la nomina dal rettore (l'originaria competenza attribuita al Ministro
della P.I. dagli artt. 1 e 13 della legge n. 349/1958 e' stata, in
base all'art. 1 della legge n. 948/1967, devoluta ai lettori),
svolgendo le stesse mansioni e godendo dello stesso trattamento
economico.
Quanto al diverso trattamento fatto ai lettori nominati dal
rettore ex art. 24 della legge n. 62 del 1967 rispetto ai lettori
nominati ai sensi del decreto-legge n. 817 del 1978 (art. 7, ottavo
comma, lettera g), della legge n. 28/1980 e art. 58, primo comma,
lettera h), del d.P.R. n. 382/1980), il giudice a quo ricorda che
l'art. 58, lettera h), del d.P.R. n. 382 del 1980 ritiene utili, ai
fini dell'accesso ai giudizi di idoneita', oltre che gli incarichi
derivanti da delibera nominativa del Consiglio di amministrazione,
gli incarichi attribuiti ai sensi del decreto-legge n. 817 del 1978,
sicche' del tutto irragionevole appare la mancata considerazione, ai
fini dell'accesso ai ruoli dei ricercatori confermati, degli
incarichi ex art. 24 della legge n. 62 del 1967, non presentando
sostanziali differenziazioni la posizione dei rispettivi titolari.
Ne' varrebbe ad introdurre una ragionevole differenziazione la
circostanza che gli incaricati ex art. 24 della legge n. 62 del 1967
siano nominati in esecuzione di accordi culturali ratificati; si
tratta di un presupposto della nomina che non e' certo idoneo a
introdurre differenziazioni nelle funzioni svolte dagli incaricati ex
legge n. 62 del 1967 rispetto a quelle svolte dagli incaricati ex
decreto-legge n. 817 del 1978, decreto che, oltretutto, consente il
conferimento di incarichi di lettore "anche al di fuori degli accordi
culturali", evidenziando la sostanziale assenza di differenziazione
tra i due tipi di incarico.
2. - Si e' costituita nel presente giudizio l'Avvocatura dello
Stato, in rappresentanza e difesa del Ministero della pubblica
istruzione, in persona del Ministro pro-tempore in carica, chiedendo
che la questione venga dichiarata inammissibile o infondata.
Osserva l'Avvocatura, negando l'equipollenza ed omogeneita' delle
due categorie di lettori in questione, che al contrario esisterebbe
una sostanziale differenza per funzioni, retribuzione, criteri e
modalita' di nomina tra i lettori nominati in base all'art. 24 della
legge n. 62 del 1967 e le categorie di lettori considerate omogenee
dalla decisione della Corte costituzionale n. 284 del 1987 invocata
dal giudice a quo: il carattere differenziale e quindi la mancata
menzione dei primi tra le categorie considerate nell'art. 58, lettera
h), del d.P.R. n. 382 del 1980 e nell'art. 7, ottavo comma, lettera
g), della legge n. 28 del 1980 sarebbe la giusta conseguenza della
particolarita' della procedura anteriore all'atto di nomina e della
episodicita' della chiamata di detto personale, non a caso denominato
di "interscambio" (in quanto frutto di accordi culturali
internazionali). Detto personale non risulta ne' assunto per concorso
ne' con delibera nominativa del Consiglio di amministrazione (o di
facolta'); ne' risulta, secondo l'Avvocatura, verificata in punto di
fatto l'effettiva ricorrenza degli altri requisiti (tra cui il
periodo di servizio minimale), invece esistenti per le altre
categorie dei lettori di cui all'art. 6 della legge n. 1058 del 1941
o di quelli nominati in base al decreto-legge n. 817 del 1978,
convertito in legge n. 54 del 1979.
3. - Nelle deduzioni degli avvocati Sivieri e Raggi, costituiti in
rappresentanza e difesa di Susanna Julia Bo'hme ed altre, si
ribadiscono le argomentazioni svolte nell'ordinanza di rimessione.
Considerato in diritto
1. - Il Consiglio di Stato, con ordinanza del 5 giugno 1987,
pervenuta alla Corte costituzionale il 7 luglio 1988 (R.O. n.
379/1988), solleva questione di legittimita' costituzionale, in
relazione all'art. 3 della Costituzione, degli artt. 7, ottavo comma,
lettera g), della legge 21 febbraio 1980, n. 28 (Delega al Governo
per il riordinamento della docenza universitaria e relativa fascia di
formazione, e per la sperimentazione organizzativa e didattica), e
58, primo comma, lettera h), del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382
(Riordinamento della docenza universitaria, relativa fascia di
formazione nonche' sperimentazione organizzativa e didattica), "nella
parte in cui, escludendo dall'ammissione ai giudizi di idoneita' per
l'accesso ai ruoli di ricercatore confermato i lettori dotati
soltanto di incarichi conferiti ai sensi dell'art. 24 della legge 24
febbraio 1967, n. 62, introducono per questi ultimi un ingiustificato
trattamento differenziato rispetto a quello assicurato, ai fini
dell'ammissione ai cennati giudizi, dall'art. 7, ottavo comma, lett.
f), della legge 21 febbraio 1980, n. 28 e dall'art. 58, primo comma,
lett. g), del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, agli assistenti
incaricati, e dall'art. 7, ottavo comma, lett. g), della predetta
legge n. 28 del 1980 nonche' dall'art. 58, primo comma, lett. h), del
d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, ai lettori anche titolari di incarichi
conferiti ai sensi del D.L. n. 817 del 1978".
2. - La questione e' fondata.
La categoria di lettori, che lamentano nella presente causa
disparita' di trattamento, e' stata introdotta dalla normativa di cui
all'art. 24 della legge n. 62 del 1967. Tale legge, intitolata
"Istituzione di nuove cattedre universitarie, di nuovi posti di
assistente universitario, e nuova disciplina degli incarichi di
insegnamento universitario e degli assistenti volontari", era
ispirata a fronteggiare la crescita della popolazione studentesca
nelle universita' con un aumento del personale docente, secondo un
piano di programmazione quinquennale. Nel quadro di misure di rapido
adeguamento delle non piu' tollerabili insufficienze della
organizzazione didattica alla espansione delle immatricolazioni e
delle frequenze si deve intendere il ricorso all'incarico di lettore,
conferito con decreto rettorale a cittadini stranieri, in esecuzione
di accordi culturali, debitamente ratificati, "in deroga a quanto
disposto dall'ultimo comma dell'articolo 13 della legge 18 marzo
1958, n. 349, in corrispondenza di posti di lettore di ruolo", comma
che recita: "I posti vacanti di assistente ordinario devono essere
ricoperti mediante trasferimento o messi a concorso al piu' tardi
entro tre anni dalla vacanza o dalla nuova istituzione".
L'art. 24, primo comma, della legge n. 62 del 1967 aveva dunque il
fine di sostituire alle lente procedure del trasferimento e del
concorso l'agile meccanismo dell'incarico annuale rinnovabile, senza
tuttavia pregiudizio del criterio selettivo, dato che la proposta del
professore ufficiale della materia, accolta nella deliberazione della
Facolta' o Scuola, implica la previa scelta entro "una terna
designata dalle competenti autorita' del paese di origine". Tale
peculiare modalita' procedimentale stabilisce una equivalenza, quanto
a garanzie di merito, tra le derogate procedure del trasferimento e
del concorso e quella introdotta dell'incarico. Se ne deve dedurre la
equivalenza, quanto alla competenza e alle funzioni, degli status di
lettore di ruolo e di lettore incaricato.
Lo stesso art. 24, quarto comma, prevede che "con le stesse
modalita' di cui ai precedenti commi, sempre in esecuzione di accordi
culturali debitamente ratificati, possono essere conferiti a
cittadini stranieri speciali incarichi di lettore di lingua e di
lingua e letteratura straniera anche in aggiunta ai posti di lettore
di ruolo. Il conferimento dell'incarico e' subordinato
all'autorizzazione del Ministro per la pubblica istruzione".
La categoria dei lettori incaricati introdotta dalla legge n. 62
del 1967 e' pertanto unitaria ed e' utilizzabile non soltanto "in
corrispondenza di posti di lettore di ruolo" ma anche "in aggiunta ai
posti di lettore di ruolo".
Questo nuovo personale e' assimilato al personale assistente dalla
stessa legge istitutiva: il sesto comma dell'art. 24, infatti,
dispone che "Ai lettori nominati ai sensi del presente articolo, e'
corrisposto un assegno pari allo stipendio iniziale dell'assistente
universitario incaricato"; il primo comma fonda la species del
lettore incaricato proprio richiamando in deroga l'ultimo comma
dell'art. 13 della legge n. 349 del 1958 che disciplina il personale
assistente.
L'art. 1 della citata legge n. 349 del 1958, intitolata "Norme
sullo stato giuridico ed economico degli assistenti universitari",
elenca cinque categorie di personale assistente: assistenti ordinari,
incaricati, straordinari, volontari, lettori di lingue e letterature
straniere e italiana.
L'art. 6, primo comma, della medesima legge stabilisce
testualmente che i lettori "hanno lo stesso stato giuridico ed
economico e lo stesso sviluppo di carriera degli assistenti".
Il Ministero della pubblica istruzione, con circolare 29 dicembre
1982, n. 5494, riconosce che "le due figure (scil. del lettore e
dell'assistente), ancora precedentemente a tale ordinamento,
coincidevano e si confondevano in un unico ruolo".
La identita' delle figure, nello status e nelle funzioni, di
assistenti e lettori e' stata riconosciuta da questa Corte, nella
sentenza n. 284 del 7 luglio 1987, anche con riguardo alla disciplina
successivamente dettata con decreto-legge 23 dicembre 1978, n. 817
(Norme transitorie per il personale precario delle Universita'),
convertito, con modificazioni, in legge 19 febbraio 1979, n. 54. Il
decreto-legge n. 817 del 1978, come piu' chiaramente si esprime la
legge di conversione nella formulazione modificata dell'ottavo comma
dell'articolo unico, fissa il rapporto di un lettore per
centocinquanta studenti iscritti in modo da determinare il numero dei
lettorati conferibili con decreto rettorale su proposta dei Consigli
di facolta' "anche al di fuori degli accordi culturali". Quest'ultimo
ampliamento delle pre-condizioni procedimentali e' ovviamente
giustificato dalla insufficienza della disponibilita' di lettori per
corrispondere al nuovo rapporto quantitativo con gli studenti qualora
si attingesse ai soli accordi culturali debitamente ratificati. La
garanzia di accertamento di merito e' tuttavia conservata dato che le
proposte di nomina dei lettori devono essere formulate dai Consigli
di facolta', che sono organi scientificamente oltre che
amministrativamente competenti ad attestarne la qualificazione
professionale.
Il decreto-legge n. 817 del 1987, inoltre, continua a parificare
il trattamento economico dei lettori a quello degli assistenti,
proseguendo il regime tradizionale.
L'identita' tra lettori e assistenti viene meno solo a partire
dalla disciplina dettata dall'art. 28 del d.P.R. n. 382 del 1980, che
non fonda piu', per nuovi lettori, un rapporto di impiego pubblico,
ma prevede per essi assunzioni con contratto di diritto privato.
Tale mutamento radicale e' comprensibile nel contesto del riordino
della docenza universitaria: la figura dell'assistente destinata a
scomparire nel ruolo ad esaurimento ex art. 3 del decreto-legge n.
580 del 1973, convertito in legge n. 766 del 1973, e quella dei
lettori con status di impiego pubblico destinata ad essere assorbita
nel ruolo dei ricercatori universitari quali ricercatori confermati.
La sopravvivenza della funzione del lettorato e' di conseguenza
assicurata solo mediante rapporto contrattuale di diritto privato.
3. - Le linee dell'evoluzione legislativa innanzi analizzate
valgono a chiarire i dati di riferimento indispensabili per una
soluzione della problematica relativa alle norme impugnate.
Essi sono ordinabili nella sequenza: a) identita' di status e
funzioni tra assistenti e lettori dall'origine fino alla riforma del
1980; b) agli assistenti incaricati corrispondono i lettori
incaricati sia ex art. 24 della legge n. 62 del 1967, sia ai sensi
del comma ottavo dell'articolo unico del decreto-legge n. 817 del
1978 convertito in legge n. 54 del 1979. Ne consegue che inquadrare a
domanda previo giudizio di idoneita' nel ruolo dei ricercatori
universitari, quali ricercatori confermati, gli assistenti incaricati
e non anche i lettori incaricati nella maggiore estensione della
categoria quale sopra descritta, e' statuire trattamento dispari in
causa pari, con cio' violandosi il principio costituzionale di
eguaglianza.
I pretesi elementi di disomogeneita' tra assistenti e lettori,
nonche' tra le diverse species di lettori, rilevati dall'Avvocatura
dello Stato, sono persuasivamente confutati dalla memoria di parte.
Questa Corte indica come criterio metodico la non cumulabilita' di
modalita' eventuali dei procedimenti preparatori della nomina dei
lettori (accordi culturali, terna designata dalle autorita' dei paesi
di origine) con gli atti di proposta o di nomina (delibere del
Consiglio di facolta', del Consiglio di amministrazione, decreto
rettorale) per inferirne disomogeneita' di categorie.
Ne' l'assenza, dalla previsione delle norme impugnate, dei lettori
ex art. 24 della legge n. 62 del 1967 puo' essere giustificata in
base al canone ermeneutico ubi lex tacuit, noluit, con la volonta'
implicita del legislatore di non recuperare questo particolare gruppo
di precari nei ruoli dell'Universita' riformata.
Le tecniche di redazione legislativa possono essere state
condizionate da errori di ricognizione statistica del personale cosi'
come da disattenzione fortuita; ma, quand'anche si fosse voluto
consapevolmente limitare l'accesso al ruolo dei ricercatori ai soli
lettori del sottogruppo esplicitamente indicato, si dovrebbe
registrare la sopravvenienza o di un giudizio di valore o di una
ragione di politica riformatrice tanto forte da spezzare
l'eguaglianza interna alla categoria, quale e' storicamente
rilevabile fino al 1980.
Tale superiore ratio superveniens appare a questa Corte
insussistente.
Pertanto, vulnerando i principi di eguaglianza e di ragionevolezza
richiesti al legislatore ordinario dall'art. 3 della Costituzione, le
norme impugnate vanno dichiarate costituzionalmente illegittime per
la parte in cui hanno dato luogo alla censurata discriminazione.