ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 2, lettera
a), e 11, primo comma, del d.P.R. 31 luglio 1980, n. 618 (Assistenza
sanitaria ai cittadini italiani all'estero (art. 37, primo comma,
lettere a) e b) della legge n. 833 del 1978)), promosso con ordinanza
emessa il 7 marzo 1988 dal Pretore di Parma nel procedimento civile
vertente tra la S.p.a. INCISA e l'INPS, iscritta al n. 231 del
registro ordinanze 1988 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 23, prima serie speciale, dell'anno 1988;
Visti gli atti di costituzione della S.p.a. INCISA e
dell'I.N.P.S., nonche' l'atto di intervento del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 10 gennaio 1989 il Giudice
relatore Luigi Mengoni;
Uditi l'avv. Mattia Persiani per la S.p.a. INCISA e l'Avvocato
dello Stato Luigi Siconolfi per il Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio promosso dalla S.p.a. INCISA nei
confronti dell'I.N.P.S. per sentire dichiarare non dovuta la
contribuzione per l'assistenza sanitaria relativamente ai dipendenti
italiani impiegati all'estero, con conseguente condanna dell'ente
convenuto alla restituzione delle somme indebitamente versate a
questo titolo, il Pretore di Parma, con ordinanza del 7 marzo 1988,
ha sollevato, in riferimento agli artt. 76, 35 e 38, secondo comma,
della Costituzione, "questione di legittimita' costituzionale del
combinato disposto degli artt. 2, lettera A), e 11, primo comma, del
d.P.R. 31 luglio 1980 n. 618, nella parte in cui e' prevista
l'esclusione dell'assistenza sanitaria a carico dello Stato e del
relativo obbligo contributivo nei confronti dei soggetti che svolgono
attivita' lavorativa all'estero qualora godano di prestazioni fornite
dal datore di lavoro".
Il giudice a quo, dopo avere interpretato le due norme censurate
nel senso che l'esclusione dei lavoratori in questione dall'ambito
dei beneficiari del Servizio sanitario nazionale "determina anche
l'esclusione dall'obbligo contributivo", ritiene che tale disciplina
violi l'art. 76 della Costituzione, in quanto esorbitante dai limiti
della delega legislativa contenuta negli artt. 37, primo comma,
lettera a), e 63, quarto comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833.
Il primo prevede che non debba essere assicurata l'assistenza del
Servizio sanitario nazionale ai lavoratori italiani all'estero solo
nel caso che essi godano di equivalenti prestazioni assistenziali
garantite da leggi locali, mentre il secondo (modificato dall'art. 15
del decreto-legge n. 285 del 1980, convertito in legge n. 441 del
1980) prevede l'obbligo contributivo, disciplinato successivamente
dall'art. 11, primo comma, del decreto delegato n. 618 del 1980.
L'eccesso di delega sarebbe confermato dal decreto-legge 31 luglio
1987, n. 317, convertito in legge 3 ottobre 1987, n. 398: l'art. 4,
secondo comma, lettera b), che prevede la possibilita' di riduzione
del contributo per l'assistenza sanitaria nei confronti dei datori di
lavoro che apprestano idonei presidi sanitari a favore dei dipendenti
o assicurano comunque a proprie spese l'assistenza sanitaria nel
Paese estero, muove chiaramente dalla premessa che, secondo il
diritto precedente, la contribuzione fosse dovuta "in misura
ordinaria" e pertanto fosse illegittima l'esclusione dei lavoratori
in questione dalle prestazioni del Servizio sanitario nazionale, e
correlativamente dall'obbligo di contribuzione, disposta dal decreto
del 1980.
Tale disposizione sarebbe inoltre contraria agli artt. 35 e 38,
secondo comma, della Costituzione, in quanto limitativa della tutela
del lavoro italiano all'estero, la cui portata e' stata precisata
dalle sentenze nn. 199 e 369 del 1985 di questa Corte.
2. - Si e' costituita in giudizio la societa' INCISA chiedendo che
la questione sia dichiarata infondata.
La ricorrente condivide, ritenendola "corretta e legittima",
l'interpretazione delle norme denunciate accolta dal giudice
remittente, ma ne contesta la valutazione di illegittimita'
costituzionale per eccesso di delega. La regola dell'art. 76 della
Costituzione lascia al legislatore delegato uno spazio di
discrezionalita' entro il quale gli compete anche il potere di
integrare quanto formalmente ed espressamente previsto dalla norma
delegante introducendo una fattispecie da essa non prevista, ma che
contribuisce ad assicurarne la finalita'. E non sembra dubbio, nella
specie, che il caso di adeguate prestazioni di assistenza sanitaria
fornite dal datore di lavoro debba, in via di coerente esplicazione
della ratio della norma delegante, essere equiparato al caso previsto
di adeguata assistenza garantita da leggi locali, tanto piu' quando
si consideri che l'esistenza di leggi straniere costituisce per
l'ordinamento italiano un mero fatto. Ove il legislatore delegato non
avesse provveduto a tale equiparazione, si sarebbe fatto luogo a una
ingiustificata disparita' di trattamento di situazioni analoghe.
Quanto alla pretesa violazione degli artt. 35 e 38 della
Costituzione, il ricorrente osserva che le norme denunciate non gia'
limitano la tutela del lavoro italiano all'estero, bensi' la
rafforzano favorendo l'iniziativa delle imprese per l'allestimento di
adeguati presidi sanitari nei luoghi di lavoro situati, come nel caso
della soc. INCISA, in zone desertiche o comunque lontane da centri
abitati, dove l'intervento di strutture pubbliche, straniere o
nazionali, non e' nemmeno pensabile.
3. - Si e' costituito in giudizio anche l'INPS chiedendo che la
normativa denunciata sia dichiarata costituzionalmente illegittima
per le ragioni indicate nell'ordinanza di rimessione.
Dalle deduzioni dell'ente si arguisce pero' che tale domanda ha
carattere subordinato, atteso che in linea principale esse contestano
l'interpretazione seguita dal giudice a quo. Secondo l'INPS il d.P.R.
n. 618 del 1980 si limiterebbe a disciplinare le cure mediche
all'estero, senza interferire sul diritto-dovere di assicurazione
sociale delle malattie: le "prestazioni all'estero" sono previste in
aggiunta e non in sostituzione di quelle in Italia, delle quali
continuano a fruire i familiari del lavoratore rimasti in patria, e
lo stesso lavoratore durante i periodi di rientro in patria.
4. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione
sia dichiarata in parte inammissibile e in parte infondata.
Per quanto attiene al punto se i contributi siano dovuti, che e'
l'oggetto del giudizio a quo, l'Avvocatura sostiene, contrariamente
all'opinione del giudice remittente, che l'obbligo di contribuzione
al finanziamento del Servizio sanitario nazionale e' principio
generale del sistema, applicabile senza eccezioni, pur in misura e
con modalita' diverse, a tutti i cittadini quale che sia la sede, in
Italia o all'estero, della loro prestazione di lavoro e
indipendentemente dalla loro posizione di beneficiari delle relative
prestazioni sanitarie. Percio', sotto questo aspetto la questione di
costituzionalita', sollevata dal Pretore di Parma, e' infondata.
Sotto l'altro aspetto, concernente la sospetta incostituzionalita'
delle norme denunciate per violazione degli artt. 35 e 38 della
Costituzione, in quanto escludono l'assistenza sanitaria erogata
dallo Stato per i lavoratori di cui e' causa, la questione, a
giudizio dell'Avvocatura, e' irrilevante ai fini della definizione
della causa principale e pertanto inammissibile in questa sede.
Considerato in diritto
1. - Il Pretore di Parma sospetta di illegittimita'
costituzionale, per eccesso di delega, il combinato disposto degli
artt. 2, lettera A), e 11, primo comma, del d.P.R. n. 618 del 1980,
nella parte in cui esclude l'assistenza sanitaria a carico dello
Stato nei confronti dei cittadini italiani che svolgano attivita'
lavorativa all'estero, qualora godano di prestazioni fornite dal
datore di lavoro, che non siano di livello palesemente inferiore a
quello delle prestazioni erogate dal Servizio sanitario nazionale.
Posto che oggetto del giudizio a quo e' la pretesa di un datore di
lavoro di essere rimborsato dall'INPS delle somme a suo avviso
indebitamente versate a titolo di contribuzione al Servizio sanitario
nazionale relativamente ai propri dipendenti occupati all'estero, il
giudice remittente ha sollevato la questione di costituzionalita'
dopo avere interpretato le norme citate nel senso che l'esclusione
dell'assistenza a carico dello Stato comporta correlativamente il
venir meno anche dell'obbligazione contributiva a carico dei soggetti
esclusi dal novero dei beneficiari del servizio sanitario nazionale,
e per essi a carico del datore di lavoro. Conseguentemente tra i
"soggetti di cui all'art. 2, lettera A", tenuti al versamento dei
contributi, cui si riferisce l'art. 11, primo comma, del d.P.R. n.
618 del 1980, non sarebbero compresi i lavoratori occupati all'estero
nei due casi in cui, secondo la norma richiamata, lo Stato e'
esonerato dall'erogazione dell'assistenza sanitaria.
Questa interpretazione e' evidentemente considerata dal Pretore
condizione di rilevanza della questione di costituzionalita', mentre
e' vero l'inverso. La questione se la disposizione del decreto
delegato applicabile per la definizione del giudizio a quo sia
viziata da eccesso di delega sorge indipendentemente
dall'acclaramento del suo significato normativo sul punto
dell'obbligo di contribuzione al Servizio sanitario nazionale, e
quindi riveste carattere preliminare rispetto a tale problema di
interpretazione, il quale potra' sorgere soltanto se la disposizione,
la' dove esonera lo Stato dal prestare l'assistenza sanitaria ai
lavoratori di cui e' causa, fosse riconosciuta non illegittima in
riferimento all'art. 76 della Costituzione e agli altri parametri
indicati nell'ordinanza di rimessione.
Nel caso contrario dovra' essere respinta la contestazione
dell'obbligo di contribuzione da parte dell'impresa ricorrente, e il
problema interpretativo si spostera' sulle conseguenze della
dichiarazione di incostituzionalita' in ordine all'eventuale
responsabilita' dello Stato per il mancato adempimento dell'obbligo
di assicurare l'assistenza sanitaria ai dipendenti dell'impresa
occupati all'estero, prescritto dall'art. 37, primo comma, lettera
a), della legge n. 833 del 1978.
Pertanto la questione formulata dal giudice remittente e'
ammissibile limitatamente alla previsione esplicita dell'art. 2,
primo comma, lettera A), del d.P.R. n. 618 del 1980, mentre per il
resto essa riguarda un problema di interpretazione che non incide sul
giudizio di costituzionalita'.
2. - Cosi' precisata, la questione e' fondata.
Certamente al legislatore delegato deve essere riconosciuto un
margine di discrezionalita', nei sensi e nei limiti piu' volte
indicati da questa Corte (sentenze nn. 178 del 1984, 48 del 1986, 156
del 1987), ma la disposizione denunciata ha oltrepassato questi
limiti. Aggiungendo al caso eccettuato dalla norma delegante
(adeguata assistenza sanitaria garantita da leggi locali) un altro
caso non previsto (adeguate prestazioni sanitarie fornite dal datore
di lavoro), la norma delegata non ha "semplicemente esplicitato cio'
che era gia' implicito nella legge di delegazione" (cfr. sent. n. 48
del 1986), ma ha travalicato l'oggetto "definito" della delega, entro
il quale deve contenersi la discrezionalita' di concreta attuazione
spettante al potere delegato. Il caso aggiunto e' un oggetto diverso
rispondente a una ratio diversa.
La ratio sottesa all'unico caso eccettuato dalla norma delegante
e' il principio dell'assistenza sanitaria come funzione pubblica.
Percio' lo Stato italiano viene esonerato da tale funzione nei
confronti dei cittadini che lavorano all'estero soltanto se
un'assistenza quantitativamente e qualitativamente analoga sia loro
garantita dai servizi sanitari dello Stato ospitante. Il secondo
caso, inserito dalla norma delegata, risponde a tutt'altra ratio, che
il legislatore delegante non ha considerato: cioe' l'esigenza di
favorire l'iniziativa dello stesso datore di lavoro per
l'allestimento di presidi sanitari nei luoghi di lavoro situati in
territori dove, o per la deficiente organizzazione dello Stato
ospitante o per la lontananza dai centri abitati, non sono
disponibili adeguate strutture di assistenza pubblica.
Sotto questo aspetto la norma delegante era indubbiamente
lacunosa, ma si tratta di una lacuna che pone un problema di politica
legislativa la cui soluzione non spettava al potere delegato. Tanto
piu' che la funzione incentivante dell'equiparazione del caso di
prestazioni sanitarie fornite dallo stesso imprenditore al caso
previsto dalla norma delegante avrebbe dovuto coerentemente
comportare una integrazione ulteriore della disciplina nel senso di
esonerare almeno parzialmente l'imprenditore dall'obbligo di
contribuzione al servizio sanitario nazionale per i dipendenti
occupati all'estero.
Solo un nuovo intervento del legislatore avrebbe potuto rimediare
alla lacuna, il che e' poi avvenuto col decreto legge 31 luglio 1987,
n. 317, convertito in legge 3 ottobre 1987, n. 398, il quale - come
spiega la relazione al disegno di legge di conversione (n. 1311) - si
propone "l'obiettivo di incentivare le imprese, anche ai fini
occupazionali".
3. - L'accoglimento del primo motivo di incostituzionalita'
assorbe gli altri motivi dedotti dal giudice remittente in relazione
agli artt. 35 e 38 della Costituzione.