Ricorso della regione Piemonte, in persona dell'on. presidente
pro-tempore della giunta regionale on. Vittorio Beltrami, giusta
delibera della giunta medesima del 7 febbraio 1989, n. 150-26648,
rappresentato e difeso dall'avv. Enrico Romanelli e dall'avv. Mario
Sorniotto Grella ed elettivamente domiciliato presso il primo in
Roma, via Cosseria n. 5, come da procura autenticata da not. B.
Lattanzi di Torino in data 8 febbraio 1989, rep. n. 5297, contro la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona dell'on. Presidente
del Consiglio pro-tempore, domiciliato per la carica in Roma, palazzo
Chigi, nonche' ex lege presso l'Avvocatura generale dello Stato, in
Roma, via dei Portoghesi, n. 12, per la declaratoria
dell'illegittimita' costituzionale della legge del 2 gennaio 1989, n.
6, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 9 del 12 gennaio 1989,
recante norme sull'ordinamento della professione di guida "alpina",
nel suo complesso e con particolare riguardo alle disposizioni
contenute negli artt. 1, 3, 4, 5, 7, 11, 12, 13, 17, 18, 19, 22 e 24.
IN FATTO E IN DIRITTO
L'ordinamento della professione di guida alpina, per le peculiari
caratteristiche attitudinali di tale professione, nonche' per la
rilevanza che il suo corretto esercizio assume per la sicurezza,
l'integrita' fisica delle persone e il qualificato sviluppo del
turismo, deve essere oggetto di particolare attenzione da parte del
legislatore regionale.
La normativa da adottarsi in proposito deve adeguarsi alle
precipue esigenze turistico-ambientali delle singole regioni,
nell'ambito delle competenze e queste tassativamente assegnate dalla
Costituzione in materia di istruzione professionale, turismo ed
industria alberghiera.
Al riguardo, come e' noto, il legislatore statale in armonia e in
attuazione del precetto di cui all'art. 117 della Costituzione, aveva
gia' stabilito in materia i "principi fondamentali" nell'ambito dei
quali le regioni avrebbero potuto autonomamente legiferare, con la
legge 17 maggio 1983, n. 217, recante norme "quadro per il turismo e
interventi per il potenziamento e la qualificazione dell'offerta
turistica.
Peraltro, con la menzionata legge statale 2 gennaio 1989, n. 6,
concernente norme "sull'ordinamento della professione di guida
alpina", si e' preteso legiferare su ogni possibile aspetto
dell'ordinamento in questione, privandosi completamente le regioni
dell'esercizio delle relative coompetenze legislative, prevedendosi
per esse lo svolgimento di precostituite funzioni secondarie, senza
alcuna ulteriore possibilita' di fare loro svolgere quell'autonomo
ruolo legislativo che e' proprio dell'ordinamento regionale sancito
dalla Costituzione.
La legge inoltre, avendo inteso modellare l'ordinamento della
professione di guida alpina sugli ordinamenti delle professioni
liberali pur in mancanza dei necessari requisiti, ha sottratto alle
regioni essenziali poteri di intervento e di controllo sulle guide
alpine, affidati in modo pressoche' esclusivo ad un "organismo di
autodisciplina e di autogoverno", quale il collegio delle guide.
Le regioni quindi si vedono da un lato sottratte competenze
attribuite ad organismi statali (quale il Ministero del turismo) e
dall'altro funzioni amministrative di spettanza regionale, attribuite
ad organismi di autogoverno sottratti all'intervento regionale.
La legge impugnata percio' vulnera gravemente le competenze
legislative ed amministrative della regione, ancorche'
costituzionalmente garantite.
La ricorrente regione pertanto deduce dinanzi a codesta ecc.ma
Corte l'incostituzionalita' della legge 2 gennaio 1989, n. 6,
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 9
del 12 gennaio 1989, per violazione dei principi e del contenuto
dell'art. 117 della Carta costituzionale, nel suo complesso e, in
particolare, per le seguenti considerazioni.
La norma di cui all'art. 1 sanziona che la legge stabilisce i
"principi fondamentali per la legislazione regionale in materia di
ordinamento della professione di guida alpina". Gia' da questa
ricognizione sullo scopo e sulle finalita' della legge, si rileva la
palese illegittimita' costituzionale della stessa. Tali principi fra
l'altro, nei limiti previsti dalla Carta costituzionale, erano gia'
stati normativamente disciplinati con la legge 17 maggio 1983, n. 217
(cfr., in particolare, le disposizioni di cui all'art. 11). La
verita' e' che la legge impugnata si sostanzia in una vera e propria
regolamentazione dettagliata, precisa e praticamente esclusiva della
materia, che viceversa rientra nelle competenze legislative della
regione. Proprio (fra l'altro) perche' i "princi'pi fondamentali" in
materia erano gia' stati normativizzati con la richiamata
legge-quadro, appare chiaro la legge n. 6/1989, lungi dal modificare
o magari integrare enunciazioni di carattere generale, stabilisce
concretamente e in ogni possibile dettaglio l'ordinamento
professionale de quo, togliendo alla regione ogni residua potesta'.
Giovera' a questo proposito esaminare qualche aspetto particolare
dell'impugnata legge, per meglio evidenziare come questa in generale
spoglia le regioni di ogni possibile intervento normativo.
La limitazione prevista dalla norma di cui all'art. 3, terzo
comma, all'esercizio professionale da parte dell'aspirante guida
alpina, non trova alcun serio fondamento nella tutela del turista e
avrebbe comunque essere rimessa alla valutazione del legislatore
regionale.
Le previsione di cui agli artt. 4, 13 e 17, relative
all'iscrizione ad albi tenuti dal "Collegio delle guide alpine",
iscrizione necessaria per poter esercitare l'attivita' professionale,
sottraggono tutta la disciplina della materia alla competenza della
regione. Si tratta fra l'altro di norme che impongono al singolo
aspirante e guida alpina, l'iscrizione ad un albo tenuto da un
organismo di natura meramente privatistico-associativa, cui viene
riconosciuta anche l'ulteriore potesta' di irrogare sanzioni
disciplinari e di esaminare ricorsi, organismo in cui non viene tra
l'altro prevista alcuna diretta partecipazione della regione ed in
ordine al quale resta in pratica precluso alla regione di disporre
con legge regionale.
A parte che tali previsioni possono risultare in contrasto con i
diritti individuali dell'aspirante e della guida, nonche' con quelli
di liberta' professionale e associativa, ne risulta lesa e
compromessa la competenza regionale a disciplinare e ad intervenire e
sorvegliare l'esercizio dell'attivita' di guida ed aspirante guida.
Ed in violazione di tale competenza e' fra l'altro la previsione di
cui all'art. 5, per la quale e' demandato al Collegio delle guide il
valutare la sussistenza dei requisiti per l'esercizio dell'attivita'
professionale de qua, tra cui anche quelli penalisticamente
rilevanti.
Palese e' poi la violazione delle competenze regionali sancite
dalla Costituzione effettuata dalla disposizione di cui all'art. 7
relativa alla formazione delle guide alpine, all'organizzazione dei
corsi, all'ammissione degli allievi, alla nomina e alla composizione
delle commissioni esaminatrici, alla definizione dei programmi e
delle prove di esame ecc., in quanto tutta la normazione della
materia e' di spettanza regionale.
L'art. 11, terzo comma, prevede poi un'eccezionale compatibilita'
di impieghi e funzioni, certamente in contrasto con lo svolgimento a
tempo pieno della professione di guida alpina, e che comunque avrebbe
dovuto essere oggetto di attenta (ed eventualmente articolata)
disciplina nell'ambito delle singole legislazioni regionali. In tale
sede si sarebbe potuto tener conto di specifiche e motivate esigenze
oggettive che rendano compatibile l'esercizio della predetta
professione con ulteriori, ma ben individuate, altre attivita'.
Anche la previsione di cui all'art. 12 che attribuisce al
Ministero del turismo e dello spettacolo l'approvazione delle tariffe
minime da corrispondersi per lo svolgimento dell'attivita'
professionale de qua, viola la competenza della regione, a cui deve
riconoscersi l'autonoma potesta' normativa in materia, giustificata
oltretutto dalla possibilita' di graduare la determinazione di dette
tariffe in relazione a specifiche situazioni ed esigenze.
Va poi rilevato che la norma di cui all'art. 18 non evidenzia se
si deve ritenere abrogata la disposizione di cui all'art. 123 del
t.u.l.p.s. n. 773/1931, che sottopone e subordina l'attivita' della
guida alpina al rilascio della licenza di p.s.
La perplessita' e' tanto piu' grave e sintomatica in quanto questo
e' uno dei pochi aspetti relativi al raccordo tra legislazione
regionale e statale, che l'impugnata legge avrebbe dovuto chiarire.
Anche le disposizioni contenute negli art. 19, 22 e 24 sono
ambigue e comunque in contrasto con le prerogative regionali
costituzionalmente garantite, perche' disciplinano aspetti propri
della professione di guida alpina da essere oggetto di
regolamentazione regionale.
Le considerazioni di cui sopra rendono evidente il comune
connotato incostituzionale della legge che, come gia' rilevato lungi
dallo stabilire i princi'pi a cui si sarebbero dovuti uniformare le
regioni nell'esercizio della loro potesta' legislativa
sull'ordinamento della professione di guida alpina (princi'pi
generali peraltro gia' enunciati nella precedente "legge-quadro" n.
217/1983), regolamenta essa stessa e in maniera cosi' analitica e
capillare tutti i vari aspetti della materia, da non lasciare alcuna
possibile residua potesta' normativa alla regioni e sottraendo
inoltre alle stesse attribuzioni e funzioni di sicura spettanza
regionale.