IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1869/1987
proposto dal dott. Alfredo Chiuccariello rappresentato e difeso
dall'avv. F. G. Scoca e presso il medesimo domiciliato in Roma, via
Paisiello n. 55, contro il Ministero dell'agricoltura e foreste
rappresentato e difeso dall'avvocatura generale dello Stato e nei
confronti del dott. Eduardo Di Salvo e del Ministero di grazia e
giustizia (n.c.) per l'annullamento dei provvedimenti di cui alla
nota 30 marzo 1987 del comitato di pesidenza del C.S.M. alla nota
Ministero agricoltura 4 maggio 1987 e al d.P.R. 16 aprile 1987
relativi alla nomina e coll. f.r. del dott. Di Salvo come commissario
alla liquidazione degli usi civici del Lazio;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della p.a.;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito alla pubblica udienza del 19 ottobre 1988 il relatore
consigliere Borea e uditi, altresi', l'avv. Scoca per il ricorrente e
l'avv. dello Stato Tamiozzo per l'amministrazione resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;
F A T T O
Il ricorrente, dopo aver premesso di essere magistrato di
cassazione nominato alle funzioni direttive dal 1 gennaio 1979, in
atto f.r. quale commissario aggiunto agli usi civici per il Lazio, e
di aver invano presentato domanda per succedere egli stesso al
titolare, collocato a riposo dal 1 dicembre 1986, impugna agli atti
in epigrafe deducendo:
1) Incompetenza Ministero agricoltura.
L'art. 27 c.n. 1766/1927, che incentra nella proposta nel
Ministero dell'agricoltura la scelta del commissario agli usi civici,
deve ritenersi abrogato dall'art. 105 della Costituzione e dall'art.
10 c.n. 195/1958, che viceversa affidano al C.S.M. tale scelta. E
cio' ancor prima che il d.P.R. n. 616/1977 spogliasse il M.A.F. di
questi tutte le sue competenze in materia e favore delle regioni.
Infatti il commissario agli usi civici e' oggi un giudice di primo
grado e ha perso le attribuzioni amministrative un tempo affidategli,
cosi' come il M.A.F. ha perso le proprie (eccezione fatta per la
controfirma del d.P.R. di legittimazione della occupazione abusiva di
terre civiche).
2) All. cost. art. 27 della legge n. 1766/1927 per contrasto con
l'art. 105 della Costituzione.
In caso non si ritenga il detto art. 27 abrogato.
3) Difetto motivazione.
La scelta operata e' totalmente priva di motivazione.
4) Violazione di legge. Violazione principi generali in materia di
copertura di pubblici uffici.
Il ricorrente e' piu' anziano del dott. Di Salvo, e ha titoli ed
esperienza specifica notevole.
5) Violazione dell'art. 27 della legge n. 1766/1927.
Il C.S.M., anziche' dare il richiesto assenso, si e' limitato a
disporre il coll. f.r. del dott. Di Salvo. E cio' malgrado che la
Corte costituzionale (sentenza n. 73/1970) imponga una vera e propria
nomina.
Si oppone la p.a., osservando:
a) che non e' vero che il commissario svolgerebbe solo funzioni
giurisdizionali, essendo rimaste allo Stato le competennze, anche
istruttorie in materia di legittimazioni;
b) che la VI disposizione transitoria della Corte
costituzionale fa salve le giurisdizioni speciali, mentre la VII
disposizione transitoria fa salvo l'ordinamento vigente fino
all'emanazione di nuove norme. E vi sono altri giudici che sfuggono
alla competenza del C.S.M.;
c) che un obbligo generale di motivazione non esiste;
d) che l'anzianita' non ha peso determinante e che i precedenti
del dott. Di Salvo sono ugualmente pregevoli;
e) che il consenso e' stato dato dal Ministro di grazia e
giustizia e trasmesso al C.S.M.
Ha proposto memoria il ricorrente sottolineando in particolare il
fatto che la Corte costituzionale, con sentenza n. 73/1970, ha
affermato che la nomina del Commissario liquidatore spetta al C.S.M.
e che dopo il d.P.R. n. 616/1977 tutte le funzioni amministrative
sono passate alle regioni (T.A.R. Lazio n. 479/1986).
D I R I T T O
La questione di fondo posta con il ricorso in esame, con il quale
il ricorrente, magistrato di cassazione nominato alle funzioni
direttive attualmente collocato f.r. quale commissario aggiunto agli
usi civici per il Lazio, si duole della preferenza concessa ad altro
collega per la nomina quale commissario titolare, consiste nello
stabilire:
a) se la procedura all'uopo prevista dall'art. 27, 2 comma,
della legge 16 giugno 1927, n. 1766, nella quale la scelta dei
commissari e' rimessa in sostanza al Ministro dell'agricoltura e
delle foreste, alla cui proposta, con il consenso del Ministro di
grazia e giustizia, fa seguito il decreto formale del Presidente
della Repubblica, sia da ritenersi o meno abrogata ad opera della
sopravvenuta Carta costituzionale, il cui art. 105, cosi' come
attuato poi con l'art. 10 della legge 24 dicembre 1958, n. 195,
affida al consiglio superiore della Magistratura la competenza in
materia - tra l'altro - di assegnazione agli uffici dei magistrati
ordinari;
b) se, in caso di soluzione negativa della questione sub a), la
permanenza in vigore del detto art. 27 della legge n. 1766/1927 sia
compatibile o meno con i principi costituzionali che garantiscono
l'indipendenza dei giudici e l'autonomia della funzione
giurisdizionale.
Sul piano della legittimita' ordinaria il ricorso non puo' avere
esito favorevole: non puo' infatti condividersi l'assunto di parte
ricorrente in ordine alla pretesa attuale non vigenza del detto art.
27, 2 comma, della legge n. 1766/1927.
Il Consiglio superiore della magistratura si configura nel disegno
costituzionale come organo di autogoverno dei magistrati ordinari
nell'ambito oggettivo delle funzioni giurisdizionali proprie della
magistratura ordinaria: cio' e' dimostrato sul piano soggettivo, dal
fatto che l'art. 104 prevede che ne facciano parte (oltre ai membri
laici) solo magistrati ordinari, e sul piano oggettivo, dal fatto che
l'art. 105, nell'indicare le competenze del C.S.M., rimanda in
concreto ai provvedimenti previsti secondo le norme dell'ordinamento
giudiziario.
E poiche' le norme sull'ordinamento giudiziario (r.d. 30 gennaio
1941, n. 12) precisano che l'amministrazione della giustizia e'
affidata (1 comma, art. 1) al giudice conciliatore, al pretore, al
tribunale, alla corte d'appello e alla corte di cassazione, con
esclusione quindi di ogni altro giudice, all'uopo (secondo comma)
rinviandosi, a leggi speciali per le giurisdizioni amministrative e
per quelle "speciali", e' chiaro che tra queste ultime rientra anche,
come del resto e' pacifico in dottrina e in giurisprudenza (ad es.
cfr. cass. civ. ss.uu., 10 ottobre 1966, n. 2425 e 10 aprile 1968, n.
1174) e come in sostanza ammette lo stesso ricorrente, l'ufficio del
commissario regionale per la liquidazione degli usi civici.
Il quale si differenza dai normali organi di giurisdizione
ordinaria non solo per le modalita' di nomina, come si e' visto, ma
altresi' per la particolarita' della materia sulla quale e' chiamato
a pronunciarsi, con norme di procedura ad hoc, e per il fatto che
alle funzioni giurisdizionali si aggiungono (o quanto meno si
aggiungevano) funzioni amministrative.
Da cio' deriva che detto "speciale" organo giurisdizionale, la cui
particolarita' sta nel fatto che i commissari sono scelti
esclusivamente tra magistrati ordinari (donde il permanere di un
collegamento di natura soggettiva con l'ordinamento giudiziario) in
attesa della revisione degli organi speciali di giurisdizione
prevista dalla VI disp. trans. alla Costituzione, continua a essere
regolato dalle norme che lo prevedono, e cioe' dagli artt. 27 e ss.
della legge n. 1766/1927.
E' bensi' vero che la Corte costituzionale chiamata a pronunciarsi
su di un dubbio di illegittimita' costituzionale concernente il primo
comma di quello stesso art. 27 della legge n. 1766/1927 ora in esame,
e cioe' sul quesito se l'indipendenza e imparzialita' del commissario
"giudice" possano ritenersi compromesse per il fatto che allo stesso
vengono attribuite altresi' funzioni amministrative, nell'escludere
la fondatezza della questione posta ha affermato che l'indipendenza
del commissario, oltre che dall'essere questi un magistrato
ordinario, e' garantita - tra l'altro - dal fatto che alla sua nomina
provvede - oggi - il Consiglio superiore della magistratura (sentenza
n. 73/1970).
Senonche' trattasi con ogni evidenza di un'affermazione di natura
incidentale, per di piu' con riguardo ad una norma (il secondo comma
dell'art. 27) che non aveva costituito oggetto dell'ordinanza di
remissione, con la conseguenza che alla medesima (come altresi'
dimostra il fatto che non risulta che la p.a. abbia mai ritenuto di
adeguarsi) non puo' attribursi altro significato nell'impossibilita'
della Corte di pronunciarsi espressamente sul punto in quel giudizio
per ragioni d'ordine processuale - se non quello di configurare un
invito al legislatore a provvedere ad adeguare ai principi
costituzionali una disciplina normativa che allo stato non puo' che
continuare a essere ritenuta in vigore pur se non immune dal sospetto
di illegittimita' costituzionale.
Da cio' consegue, per quel che qui interessa, che la procedura
(proposta nominativa del Ministro per l'agricoltura e foreste seguita
dal decreto di nomina del Presidente della Repubblica previo
implicito ma inequivoco, semplice consenso alla scelta aliunde
operata dal Ministro competente da parte del Ministero di grazia e
giustizia e del C.S.M., (il primo dei quali ha richiesto e il secondo
ha deliberato il collocamento fuori ruolo del nominando a
disposizione del M.A.F.) appare immune dalle dedotte censure di
legittimita' ordinaria. Il che vale non solo con riguardo al radicale
assunto gia' esaminato secondo il quale l'art. 27, secondo comma,
della legge n. 1766/1927, con la procedura di nomina prevista e piu'
sopra descritta, non sarebbe piu' in vigore o comunque andrebbe
"riletto" alla luce dell'obiter dictum della Corte costituzionale, ma
anche per cio' che attiene a una subordinata tesi secondo la quale la
scelta operata avrebbe comunque dovuto essere motivata nonche' dare
conto della preferenza data all'uno anziche' all'altro aspirante; e'
agevole infatti osservare che l'art. 27 cit. come gia' dalla
giurisprudenza rilevato, configura un'ipotesi di scelta discrezionale
che non necessita' ne' di motivazione ne' di comparazione, in armonia
a un principio generale in materia di nomina governativa alle cariche
onorarie (Cons. St. VI sez. 24 novembre 1972, n. 735).
Tale conclusione negativa sul piano del sindacato di legittimita'
ordinaria rende peraltro rilevante la questione di illegittimita'
costituzionale in precedenza accennata sub b), che il Collegio non
considera manifestamente infondata. In proposito si ritiene di dover
condividere infatti i presupposti che hanno portato la Corte
costituzionale all'affermazione sopra ricordata; presupposti che
evidentemente sottintendono, nella vigente procedura di nomina dei
commissari agli usi civici, una non completa garanzia
dell'indipendenza e dell'imparzialita' che devono assistere gli
organi chiamati a esprimere la funzione giurisdizionale.
E se questo era l'implicito ma autorevole avviso della Corte
nell'ormai l'ontano 1970, allorche' i commissari continuavano ad
espletare, accanto a quelle giurisdizionali, anche funzioni
amministrative, in ragione delle quali essenzialmente il legislatore
del 1927 aveva ritenuto di affidare al Ministro competente la scelta
dei soggetti da incardinare nell'ufficio, a maggior ragione la norna
appare oggi quanto meno obsoleta, dopo cioe' che gli articoli 66 e 71
del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, hanno trasferito alle regioni le
competenze amministrative dei commissari stessi: qualche dubbio in
proposito per la verita' sussiste in giurisprudenza soltanto con
riguardo agli atti di legittimazione di occupazioni abusive di terre
di uso civico, (articoli 9 e 10 della legge n. 1866/1927) che la
prevalente giurisprudenza ritiene tutt'ora di competenza dei
commissari (salva approvazione del Capo dello Stato), pur se non
mancano pronuncie nelle quali si afferma anche in questo caso la
competenza delle regioni: cfr. nel primo senso, Cons. St. II sez.
par. 11 febbraio 1981, n. 1277/1979 e, nel secondo t.a.r. Lazio I, 25
marzo 1986, nn. 460 e 479.
Tale dubbio peraltro, comunque si voglia intendere il settimo
comma dell'art. 66 del d.P.R. n. 616/1977 (l'approvazione della
legittimazione... e' effettuata con decreto del Presidente della
Repubblica d'intesa con la regione interessata) non vale nella
sostanza a mutare il quadro che vede tutt'oggi la scelta e
l'incardinamento dei soggetti preposti all'esercizio di funzioni
essenzialmente se non esclusivamente giurisdizionali affidata alla
discrezione di un organo del potere esecutivo.
In conclusione, non sembra al collegio agevole escludere che la
norma in esame si ponga in contrasto con l'art. 108 della
Costituzione il quale demanda alla legge il compito di assicurare
l'indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali.
Indipendenza che come gia' implicitamente ammesso dalla Corte
costituzionale non sembra sufficientemente garantita per il fatto che
la scelta rimessa al Ministero dell'agricoltura e foreste, per di
piu' libera da qualsiasi obbligo di motivazione e di comparazione in
caso di due o piu' aspiranti (cfr. sent. Cons. st. sez. VI, n.
735/1972 in precedenza richiamata), si configura come scelta di
natura sostanzialmente fiduciaria senza termine di scadenza e quindi
in ipotesi revocabile, come tale capace, pur naturalmente in assenza
di un qualsivoglia formale rapporto di subordinazione gerarchica, di
ingenerare sospetti che le funzioni giurisdizionali possano non
essere esercitate con la necessaria imparzialita'.
A cio' si puo' aggiungere che se anche non sono nella specie
direttamente invocabili come parametro di riferimento gli articoli
104 e 105 della Costituzione (i quali, come si e' detto, concernono i
magistrati ordinari nelll'esercizio della funzione giurisdizionale
ordinaria con esclusione quindi di una competenza costituzionalmente
imposta del C.S.M. per cio' che riguarda la scelta e nomina dei
Commissari per gli usi civici, in quanto giudici speciali) resta
comunque certo il fatto che destinatari della norma sulla provvista
dei commissari sono soltanto i magistrati ordinari, cio' che
agevolmente consentirebbe, cosi' come del resto auspicato dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 73/1970 cit., una attrazione della
competenza in materia a favore dell'organo di autogoverno voluto
dall'art. 104 della Costituzione.
Pare dunque necessario e opportuno rimettere la questione al
vaglio della Corte costituzionale allo scopo di pervenire a un
definitivo autorevole chiarimento della questione posta; chiarimento
tanto piu' necessario e opportuno ove si consideri che in un disegno
di legge da tempo all'esame del parlamento mirante a un riordino
della disciplina in materia di beni e diritti di uso civico e di
riorganizzazione dei commissariati agli usi civici, viene mantenuto
fermo (art. 13) il potere di "proposta" del Ministero
dell'agricoltura e foreste preordinato alla nomina da parte del
Presidente della Repubblica, lasciandosi al C.S.M. il solo compito di
provvedere alla copertura dei posti, e cioe', come gia' ora avviene,
di deliberare il collocamento fuori ruolo degli interessati (scelti
dal Ministro dell'agricoltura).