ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 27, secondo,
quinto, sesto, decimo e sedicesimo comma, della legge della Regione
Liguria 27 agosto 1984, n. 44 (Disposizioni sullo stato giuridico ed
economico dei dipendenti regionali e norme sull'ordinamento degli
uffici), promosso con ordinanza emessa il 9 aprile 1987 dal T.A.R.
della Liguria sui ricorsi riuniti proposti da Parisi Calogero ed
altri contro la Regione Liguria ed altri, iscritta al n. 512 del
registro ordinanze 1988 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 42, prima serie speciale, dell'anno 1988;
Visti gli atti di costituzione di Parisi Calogero ed altri, di
Petrocelli Giuseppe ed altri e della Regione Liguria;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 febbraio 1989 il Giudice
relatore Vincenzo Caianiello;
Uditi gli avvocati Giancarlo Moretti per Parisi Calogero ed altri,
Giuseppe Pericu per Petrocelli Giuseppe ed altri e Lorenzo Acquarone,
Luigi Cocchi e Umberto Pototschnig per la Regione Liguria;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di piu' giudizi riuniti promossi da alcuni
dipendenti regionali aspiranti alla progressione nelle qualifiche
dirigenziali, il TAR della Liguria, con ordinanza emessa il 9 aprile
1987 e pervenuta a questa Corte il 13 settembre 1988, ha sollevato
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 27, commi secondo,
quinto, sesto, decimo e sedicesimo, della legge regionale Liguria 27
agosto 1984, n. 44, in riferimento a diversi parametri
costituzionali.
2. - La norma regionale richiamata, della quale sono impugnate
soltanto talune disposizioni, detta la procedura e le modalita' di
inquadramento nella seconda qualifica dirigenziale del personale in
servizio appartenente all'ottavo livello funzionale. All'uopo e'
prevista una selezione per titoli articolata in due distinte fasi, la
prima della quali (disciplinata dai commi dal secondo al quinto)
contempla la formazione di una graduatoria basata sul solo titolo del
servizio (regionale) prestato a partire dal 3 maggio 1973, secondo
punteggi analiticamente indicati in relazione alle diverse qualifiche
professionali e si conclude con l'inquadramento, nei limiti dei posti
in organico, di quei dipendenti che abbiano conseguito un punteggio
di almeno il 50% di quello massimo disponibile (almeno 44 punti su
88).
Per la copertura degli ulteriori posti vacanti tutti i dipendenti,
che partecipano alla selezione e che non sono stati utilmente
collocati nella prima graduatoria, sono ammessi alla seconda fase
procedimentale che si conclude con la formazione di altra graduatoria
sulla base, oltreche' del servizio gia' valutato ai fini di cui
sopra, anche di altre quattro categorie di titoli (servizio
precedente al 3 maggio 1973; titolo di studio; accesso per concorso
pubblico per esami alle carriere direttive; dimostrata attitudine
allo svolgimento della funzione dirigenziale con riferimento alle
attivita' degli ultimi tre anni). I concorrenti utilmente collocati
in tale seconda graduatoria, nei limiti dei posti ancora disponibili,
sono inquadrati con decorrenza dalla data della relativa delibera
regionale, e quindi diversa da quella della decorrenza degli effetti
della prima graduatoria.
3.1. - In relazione all'articolazione della procedura in due fasi
distinte e alla diversa decorrenza dei rispettivi inquadramenti, il
Collegio rimettente dubita della legittimita' costituzionale delle
disposizioni impugnate in primo luogo in riferimento all'art. 117
della Costituzione; tale parametro costituzionale sarebbe violato per
l'inosservanza dei principi fondamentali posti dalla legge quadro sul
pubblico impiego (l. 29 marzo 1983, n. 93), e conseguentemente per
un'errata applicazione dell'accordo nazionale stipulato il 20 maggio
1983 (rectius: 29 aprile 1983) il cui art. 17 prevedeva, per almeno
il 90% dei posti disponibili, l'accesso alla seconda qualifica
dirigenziale "mediante selezione per titoli e/o prova di esame". Le
disposizioni regionali denunciate, avendo previsto l'automatica
collocazione, in posizione utile, nella prima graduatoria di quei
dipendenti che raggiungono la soglia minima di 44 punti, conseguibile
esclusivamente per effetto di un congruo periodo di servizio prestato
nelle posizioni funzionali di cui ai nn. 1 e 2 del secondo comma,
produrrebbero l'effetto della assegnazione diretta di quasi la meta'
dei posti disponibili senza alcuna procedura selettiva e
limiterebbero invece la selezione soltanto ai posti eventualmente
residui.
Una siffatta previsione, ad avviso del giudice a quo, si porrebbe
in contrasto con il principio della "trasparenza" nella disciplina
delle posizioni giuridiche e dei trattamenti economici dei dipendenti
regionali, enunciato nell'art. 4 della legge-quadro n. 93 del 1983,
il quale a sua volta costituisce diretta estrinsecazione del piu'
generale principio di buon andamento di cui all'art. 97, primo comma,
della Costituzione.
3.2. - Le stesse disposizioni, inoltre, si porrebbero in contrasto
con l'art. 3, primo comma, della Costituzione, in quanto, dopo aver
formalmente riconosciuto (primo comma) l'identita' delle condizioni
di partenza per tutti gli aspiranti all'inquadramento e dopo aver
individuato cinque diverse categorie di titoli, variamente graduate e
proporzionate tra loro nel punteggio, attribuiscono valore decisivo
ed assorbente ad una sola delle dette categorie di titoli, in favore
di taluni soltanto tra i candidati, escludendo cosi'
aprioristicamente ogni possibilita' di valutazione comparativa di
questi con gli altri candidati in ordine ai restanti titoli.
Sarebbero altresi' violati il principio di uguaglianza nelle
condizioni di accesso ai pubblici uffici (art. 51, comma primo),
quello di imparzialita' (art. 97, comma primo), nonche' quello di
omogeneizzazione e di perequazione delle posizioni giuridiche
nell'ambito del pubblico impiego (art. 4 legge 93 del 1983, in
correlazione con l'art. 117 della Costituzione), per effetto del
privilegio accordato ad alcuni.
4. - Anche relativamente ai punteggi assegnati alle singole
categorie di titoli, il giudice a quo denuncia la irragionevolezza
delle disposizioni (art. 27, commi 2 e 5) che avrebbero indicato
misure sproporzionate per le posizioni funzionali di cui ai nn. 1 e 2
del secondo comma, rispetto a quelle considerate nei successivi
numeri da 3 a 6.
I dubbi di costituzionalita' investirebbero, altresi', le
differenze di punteggio connesse alla sede spaziale (centrale o
periferica) in cui il servizio e' stato prestato, non apparendo tale
elemento idoneo ad una diversa qualificazione del livello di
professionalita' acquisito. In relazione a cio' si ipotizza la
violazione di ulteriori parametri (artt. 35, comma primo, e 36, comma
primo, della Costituzione), risolvendosi le indicate condizioni di
privilegio in trattamenti ingiustificatamente differenziati, sul
piano giuridico ed economico, di posizioni lavorative tra loro
omogenee o comunque non cosi' eterogenee da giustificare simili
diseguaglianze.
5.1. - Si e' costituita nel presente giudizio la Regione Liguria,
contestando la fondatezza delle questioni.
Quanto alla prima, concernente l'articolazione della procedura di
selezione in due distinte fasi e la diversa decorrenza dei rispettivi
inquadramenti, la Regione ha precisato che la norma denunciata si
discosta dalle previsioni dell'accordo in forza del potere
discrezionale riconosciuto al legislatore regionale, il quale, nella
specie, ha voluto recuperare la differenziazione tra posizioni
funzionali, prima distinte e poi accorpate, in virtu' del precedente
accordo nazionale di lavoro, in un unico livello funzionale
(l'ottavo). Con cio' si e' inteso differenziare, ai fini
dell'inquadramento, quei dipendenti che "per ragioni storiche" (che
rinvengono i loro presupposti in atti legislativi o amministrativi)
avevano avuto affidate, anche per incarico, peculiari funzioni e
responsabilita'. E' stato cosi' introdotto un sistema, non
finalizzato ad un inquadramento privilegiato ad personam, bensi'
rispettoso delle realta' "sostanziali" che si rinvengono
nell'ordinamento regionale e che concernono posizioni giuridiche non
identiche.
Nessuno degli invocati parametri sarebbe stato cosi' violato,
rilevandosi peraltro la inconferenza, con la fattispecie dedotta, del
richiamo all'art. 51, primo comma, della Costituzione - che
disciplina l'accesso all'impiego e non i successivi inquadramenti - e
del riferimento al principio della trasparenza di cui all'art. 4
della legge n. 93 del 1983 (indicato come norma interposta),
principio riconducibile a termini dell'invocata legge alle posizioni
economiche e non a quelle giuridiche.
5.2. - Sulla seconda questione, concernente l'attribuzione dei
punteggi differenziati alle singole categorie di titoli, la Regione
ha precisato che la previsione normativa risponde a rigidi criteri di
scelta, rimessi alla discrezionalita' legislativa regionale,
finalizzati a privilegiare non singoli dipendenti, bensi' determinate
categorie di personale che, nel passato ed in base a precisi atti
formali, hanno svolto funzioni di maggiore qualificazione
professionale.
6. - Si sono costituiti anche gli originari ricorrenti dei giudizi
a quibus nonche' i controinteressati svolgendo argomentazioni in
sostanza simili, rispettivamente, a quelle formulate dal Collegio
rimettente e a quelle contrapposte dalla Regione.
7. - In prossimita' dell'udienza la Regione Liguria ha presentato
una memoria, nella quale, oltre a ribadire quanto gia' esposto nel
precedente scritto difensivo, offre una diffusa illustrazione del
quadro normativo di riferimento nel quale la norma denunciata si e'
inserita.
All'uopo ricorda che la prima legge regionale in materia di
personale (l.r. 24.4.1972 n. 4) aveva previsto (v. tab. A)
un'articolazione delle tre piu' elevate qualifiche distinguendo
quella di direttore e quella di dirigente di settore da quella di
dirigente di ufficio, (quest'ultimo investito di responsabilita' di
strutture minori, facenti capo, ai fini del coordinamento, a
strutture maggiori).
Le successive leggi regionali 9.4.1973 n. 11 e n. 12,
nell'istituire il primo ruolo organico regionale, avevano da un canto
confermato l'ordinamento dei livelli funzionali di direzione,
attribuendo alle corrispondenti qualifiche trattamenti economici
differenziati in relazione al diverso grado di responsabilita' e di
funzioni, e dall'altro avevano equiparato le qualifiche regionali di
direttore e dirigente di settore alle qualifiche dirigenziali statali
rispettivamente di dirigente generale e di dirigente superiore, e
quella regionale di dirigente di ufficio alla piu' alta qualifica
direttiva dello Stato (direttore aggiunto di divisione), (v. tab. A,
B e C).
Con la legge regionale 30.5.1978 n. 27, inoltre, mentre si era
provveduto all'ordinamento della struttura organizzativa mediante la
creazione di settori, uffici e dipartimenti (v. titolo III), si era
nuovamente confermato l'ordinamento delle qualifiche funzionali di
vertice sopra ricordate, e con la successiva legge regionale
16.10.1979 n. 34, nel dare attuazione all'accordo nazionale per il
triennio 1976-1978, mentre si erano accorpati in un unico livello
funzionale (l'ottavo) le tre qualifiche di vertice dianzi descritte
(v. tab. C), non si era innovato nella sostanza all'articolazione
delle relative funzioni e posizioni proprie del precedente
ordinamento.
Intervenuto il nuovo accordo nazionale per i dipendenti regionali,
la Regione Liguria, discostandosi a suo avviso legittimamente dai
contenuti dell'accordo stesso, ha ritenuto di dettare una peculiare
disciplina dell'inquadramento nella seconda qualifica dirigenziale,
tenendo conto della situazione strutturale e funzionale sua propria e
dei diversi livelli di funzioni svolte dai direttori e dai dirigenti
secondo il precedente ordinamento.
Cosi', il primo criterio di selezione ha privilegiato il servizio
reso in regione a partire dalla data di istituzione del ruolo
regionale (3.5.1973), pur non disconoscendo il servizio reso anche
prima dell'inquadramento nel medesimo ruolo regionale. Sono state
cosi' dettate norme per favorire, ai fini dell'inquadramento nella
seconda qualifica dirigenziale, quei dipendenti che per il curriculum
di servizio e le funzioni svolte potessero essere gia' considerati
quali aventi titolo ad assumere la qualifica dirigenziale superiore.
Solo in via secondaria e subordinata, per la copertura di altri
posti disponibili nella stessa qualifica, la norma regionale ha
previsto il ricorso ad altri criteri per tutti quei dipendenti
dell'ottavo livello che avevano svolto un servizio regionale di per
se' non sufficiente ai fini della valutazione delle loro attitudini
allo svolgimento di funzioni di massimo dirigente regionale.
La Regione Liguria giustifica altresi' l'operato del proprio
legislatore, rilevando come, alla stregua della giurisprudenza della
Corte costituzionale, l'accordo nazionale del 29 aprile 1983, valido
per il biennio 1982-84, non sia equiparabile agli accordi nazionali
previsti dalla legge-quadro 29 marzo 1983 n. 93, ma costituisca un
"mero fatto politico" non produttivo di effetti giuridici nei
confronti delle Regioni.
8. - Sempre in prossimita' dell'udienza di discussione, hanno
prodotto memorie anche gli originari ricorrenti e controinteressati
dei giudizi a quibus, ribadendo le considerazioni gia' svolte,
rispettivamente, a favore e contro la fondatezza delle questioni
dedotte.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Liguria ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 27,
comma secondo, quinto, sesto, decimo e sedicesimo della legge
regionale della Liguria 27 agosto 1984, n. 44, che disciplina
l'inquadramento del personale nella seconda qualifica funzionale
dirigenziale, all'uopo prevedendo una procedura articolata in due
fasi, la prima delle quali contempla la formazione di una graduatoria
che si basa sui soli titoli di servizio prestato presso la regione
dal 3 maggio 1973 e si conclude con l'inquadramento di coloro che
conseguano un punteggio di almeno il 50% di quello massimo
disponibile. La seconda fase riguarda la copertura dei posti non
assegnati in base alla prima graduatoria e si conclude con la
formazione di un'altra graduatoria sulla base, oltre che del servizio
prestato, di altre quattro categorie di titoli.
Secondo l'ordinanza di rinvio questo sistema finisce con il
privilegiare taluni dipendenti a causa dell'elevato punteggio
previsto per il servizio prestato in determinate qualifiche, onde la
normativa denunciata violerebbe l'art. 117 della Costituzione, in
relazione all'art. 4 della legge quadro sul pubblico impiego 29 marzo
1983, n. 93. Difatti verrebbe in tal modo disatteso il principio
della trasparenza enunciato in tale legge (art. 4), risolvendosi la
procedura in un automatico inquadramento privo di qualunque criterio
selettivo, come invece previsto dall'accordo stipulato il 29 aprile
1983 concernente il personale delle Regioni. Ulteriore contrasto
viene ravvisato in riferimento all'art. 97 della Costituzione,
ritenendosi violati, con norme di favore per alcuni dipendenti, i
principi della imparzialita' e del buon andamento, nonche' in
riferimento agli artt. 3, primo comma, 51, primo comma e 97, primo
comma, della Costituzione, perche' il privilegio, previsto per i
dipendenti con maggiore anzianita' di servizio presso la regione e in
determinate qualifiche, andrebbe a detrimento di altri dipendenti
che, pur in possesso globalmente di titoli maggiori, conseguirebbero
l'inquadramento nella seconda qualifica dirigenziale solo a seguito
dell'inserimento in posizione utile nella seconda graduatoria, con
correlativa postdatazione della nomina.
Altra questione, sollevata con la stessa ordinanza di rinvio,
riguarda l'art. 27, secondo e quinto comma, che, nell'assegnare ai
singoli titoli di servizio un punteggio sproporzionato in relazione
alle diverse posizioni funzionali considerate ed in particolare con
riferimento alla sede di servizio presso gli uffici centrali,
violerebbe, oltre che i parametri costituzionali invocati
relativamente alla prima questione, anche gli artt. 35, primo comma e
36, primo comma, della Costituzione, in quanto la previsione
normativa si risolverebbe in un ingiustificato trattamento
differenziale, sul piano giuridico ed economico, di posizioni
lavorative tra loro omogenee o comunque non cosi' eterogenee da
giustificare tali diseguaglianze.
2. - La prima questione, concernente l'art. 27, comma secondo,
quinto, sesto, decimo e sedicesimo, della legge della regione Liguria
27 agosto 1984, n. 44 e prospettata in riferimento ai vari parametri
indicati, non e' fondata.
Per quel che riguarda l'asserito contrasto con l'art. 117 della
Costituzione, in relazione all'art. 4 della legge-quadro sul pubblico
impiego, va rilevato che il contrasto non sussiste perche' l'assunto
muove dal presupposto della violazione di alcuni principi contenuti
nell'accordo stipulato il 29 aprile 1983 per il personale regionale,
di un accordo cioe' non inquadrabile tra quelli contemplati dalla
legge-quadro e che non vincola percio' le regioni, assumendo per esse
valore di "mero fatto politico" rispetto al quale "il potere delle
regioni resta del tutto libero" (v. sentenze n. 56 del 1989 e n. 217
del 1987).
Quanto al profilo, dedotto in riferimento all'art. 97 della
Costituzione, il giudice a quo ritiene che anche tale norma sia
violata in relazione al principio della "trasparenza" nella
disciplina delle posizioni giuridiche e dei trattamenti economici,
enunciato nell'art. 4 della legge-quadro sul pubblico impiego,
essendosi, con la legge regionale oggetto di censure, dissimulato
l'intento di privilegiare alcuni dipendenti, individuabili a priori,
sotto una parvenza di procedura selettiva unitaria in modo da
collocare quei dipendenti solo apparentemente su di un piano di
parita' con gli altri.
In proposito va osservato che - a parte l'impossibilita' di
dedurre l'esistenza dell'intento di privilegiare alcuni dipendenti,
individuabili a priori, dal fatto che il legislatore regionale, nel
suo discrezionale apprezzamento, abbia ritenuto di attribuire
maggiore importanza ai titoli di servizio prestato presso la regione
rispetto ad altri titoli - il parametro attraverso la cui violazione
si manifesterebbe il contrasto con l'art. 97 della Costituzione, e
cioe' il principio della trasparenza richiamato dall'art. 4 della
legge-quadro sul pubblico impiego, e' inconferente perche' tale
principio riguarda, nella enunciazione normativa, esclusivamente il
trattamento economico. Non risultando dunque pertinente il richiamo
della norma interposta, non sussiste alcun contrasto con il paramento
costituzionale invocato.
Anche il riferimento all'art. 51 della Costituzione e' nella
specie inappropriato, perche' il precetto invocato riguarda l'accesso
agli impieghi pubblici e non la materia dei successivi inquadramenti
(v. sentenze nn. 331 del 1988 e 217 del 1987), cui si riferisce il
presente giudizio. Per quel che concerne l'ultimo profilo della
questione, riferito agli artt. 3, primo comma e 97, primo comma,
della Costituzione, in relazione al principio di omogeneizzazione e
perequazione delle posizioni giuridiche nell'ambito del pubblico
impiego, di cui all'art. 4 della ricordata legge-quadro (con asserita
ulteriore violazione dell'art. 117 della Costituzione), a prescindere
dalla genericita' con cui il contrasto viene in tal modo denunciato,
va in ogni caso rilevato che i principi della eguaglianza e della
ragionevolezza, nonche' quello della imparzialita' dell'azione
amministrativa,non possono ritenersi, contrariamente a quanto si
assume nell'ordinanza di rimessione, violati: non appare, infatti,
ingiustificatamente discriminatorio che il legislatore regionale,
alla stregua del succedersi nel tempo delle varie normative nella
materia del personale, abbia ritenuto di prevedere, per l'accesso
alla seconda qualifica dirigenziale, il sistema della doppia
graduatoria, accordando cosi' l'esclusiva, ai fini della formazione
della prima, ai titoli di servizio prestato nella regione, denotando
essi, indubbiamente, una specifica idoneita' alle funzioni da
conferire. In tal modo e' stata prevista la valutazione dei servizi
svolti dai direttori, dirigenti di settore e coordinatori,
nell'esercizio di funzioni certamente indicative di tale idoneita',
con la conseguenza di doversi compiere un accertamento sulla base di
situazioni gia' esistenti, sperimentate e consolidate in virtu' di
norme precise confermate nel tempo.
3. - Non fondata e' anche la seconda questione di legittimita'
costituzionale dello stesso art. 27, comma secondo e quinto, in
riferimento, oltre ai gia' considerati parametri costituzionali, e
cioe' agli artt. 3, 51, 97 e 117 della Costituzione (quest'ultimo in
relazione alla norma interposta, costituita dall'art. 4 della
legge-quadro sul pubblico impiego), anche agli artt. 35, primo comma
e 36, primo comma, della Costituzione.
Nonostante la dovizia dei parametri costituzionali invocati, anche
questa questione sembra essenzialmente incentrarsi nella violazione
dei principi di ragionevolezza e di eguaglianza, per una asserita
esorbitanza - in relazione alla valutazione dei servizi - dei
punteggi previsti per quelli prestati presso gli uffici centrali
rispetto a quelli prestati presso gli uffici periferici che, secondo
il giudice a quo, sarebbero invece tra loro omogenei o comunque non
eterogenei come il legislatore vorrebbe far apparire.
Come opportunamente precisato nella memoria difensiva della
Regione, la differenziazione, fondata sull'elemento spaziale, non
puo' ritenersi affidata ad un dato meramente estrinseco rispetto alla
natura dei servizi, ove si tenga conto della diversita' di struttura,
quale emerge dall'esame della legislazione regionale vigente, degli
uffici periferici rispetto a quelli centrali, il che denota
l'intrinseca diversificazione delle funzioni. Al riguardo e' stata
richiamata: la collocazione quali dirigenti d'ufficio (cioe' nella
terza qualifica, dopo quelle di direttore e di dirigente di settore)
dei dirigenti preposti agli uffici periferici (in virtu' delle
tabelle di inquadramento del 1973); la progressiva diminuzione, nel
succedersi delle varie leggi regionali, dei compiti di detti uffici;
la caratterizzazione di precarieta' e residualita' ad essi conferita
dalla prima legge regionale di organizzazione (legge n. 27 del 1978)
e la sovraordinazione delle strutture centrali rispetto a detti
uffici; la diversa composizione, dal punto di vista degli organici,
delle strutture periferiche con l'assegnazione di contingenti di
personale soprannumerario il che, a livello dirigenziale, ha
comportato a volte una minore intensita' di compiti assegnati a
ciascuno, altre volte il mancato espletamento da parte di alcuni di
essi delle funzioni corrispondenti alla qualifica, la' dove tutti i
dirigenti assegnati all'interno delle strutture centrali (Settori)
dovevano svolgere o compiti di direzione di un ufficio, o compiti
attinenti alla titolarita' di incarichi specifici (artt. 12, 13 e 15
della legge regionale n. 27 del 1978), rispetto ai dirigenti in
servizio presso gli uffici periferici (struttura inferiore al
settore) dove l'incarico specifico non e' stato previsto, essendo
l'unica funzione a livello dirigenziale quella corrispondente alla
direzione dell'ufficio.
La sussistenza delle peculiarita' dei servizi prestati presso gli
uffici centrali, rispetto a quelli periferici, esclude la denunciata
irragionevolezza della prevista maggiore valutabilita' dei primi, che
appare invece giustificata dalla obbiettiva diversita' delle
situazioni prese in esame.