ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Sicilia notificato il
9 luglio 1988, depositato in Cancelleria il 21 luglio 1988 ed
iscritto al n. 12 del registro ricorsi 1988, per conflitto di
attribuzione sorto a seguito del provvedimento della Banca d'Italia
in data 5 aprile 1988, con nota alla Regione 21 aprile 1988, n.
086287, con cui la Banca d'Italia ha rilasciato il nulla-osta, ai
sensi dell'art. 48 della legge bancaria, alla fusione per
incorporazione della Banca Popolare di Catania con la Banca Popolare
di Novara, nonche' della nota 10 maggio 1988, prot. n. 020 della
Banca Popolare di Catania;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 1989 il Giudice
relatore Mauro Ferri;
Uditi gli avvocati Giuseppe Fazio e Valerio Onida per la Regione
Sicilia e l'Avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del
consiglio dei ministri;
RITENUTO IN FATTO
1. - La Regione Sicilia ha sollevato conflitto di attribuzione in
ordine al provvedimento della Banca d'Italia in data 5 aprile 1988
(comunicato alla Regione con nota del 21 aprile 1988, anch'essa
impugnata, unitamente ad altra nota, del 6 aprile, della filiale di
Catania della Banca d'Italia), con cui detto Istituto ha rilasciato
il nulla-osta, ai sensi dell'art. 48 della legge bancaria, alla
fusione della Banca Popolare di Catania con la Banca Popolare di
Novara mediante incorporazione della prima azienda nella seconda.
La Regione rivendica a se' la competenza al rilascio del
nulla-osta alla fusione per quanto riguarda l'istituto operante in
Sicilia (ferma la competenza statale per l'altro istituto non
operante esclusivamente in Sicilia) in base agli artt. 17 lett. e), e
20 dello Statuto speciale, nonche' all'art. 2, lett. a ), b ) e c)
del d.P.R. 27 giugno 1952 n. 1133 contenente le norme di attuazione
dello Statuto in materia di credito e risparmio.
Ai sensi degli artt. 17 lett. e) e 20 dello Statuto siciliano la
Regione ha competenza legislativa concorrente e amministrativa in
materia di disciplina del credito; in attuazione di tali norme l'art.
2 del d.P.R. 27 giugno 1952 n. 1133, indica la competenza regionale
nelle seguenti materie: a) ordinamento di istituti ed aziende di
credito operanti esclusivamente nel territorio regionale; b)
autorizzazione alla costituzione ed alla fusione degli istituti ed
aziende di cui alla lettera a ); c) autorizzazione all'apertura, al
trasferimento, alla sostituzione ed alla chiusura nel territorio
regionale degli istituti ed aziende di cui alla lett. a).
Ora, sostiene la ricorrente, sebbene la legge non faccia specifico
riferimento all'ipotesi della fusione tra due istituti, uno dei quali
operante esclusivamente nel territorio regionale e l'altro operante
anche, o solo, al di fuori di tale territorio, tuttavia non puo'
esservi dubbio che la competenza regionale comprenda anche il
nulla-osta a queste ipotesi di fusione.
Non solo la lettera del citato art. 2 lett. b) autorizzerebbe tale
conclusione (ove si parla di fusione "... degli istituti operanti
esclusivamente in Sicilia", e non soltanto "tra " istituti operanti
in modo esclusivo nella Regione), ma la stessa ratio delle
disposizioni sulle quali si fonda la competenza regionale in materia
- che e' essenzialmente competenza di ordinamento - imporrebbe di
assimilare una vicenda che, come la fusione, coinvolge la stessa
esistenza giuridica di un soggetto, alla ipotesi della "chiusura"
degli istituti di credito siciliani demandata dall'art. 2 lett. c)
del d.P.R. n. 1133 del 1952 all'autorizzazione regionale.
Ad avviso della Regione, inoltre, la separazione delle competenze
non sarebbe impedita dall'unicita' dell'operazione, in quanto il
nulla-osta riguarda due distinti soggetti, sicche' sostanzialmente
esso si realizza attraverso due provvedimenti diretti ciascuno ad uno
dei due istituti. Viceversa, se il procedimento autorizzativo dovesse
essere inteso in senso necessariamente unitario, si dovrebbe allora
interpretare la normativa nel senso che essa imponga in ogni caso
l'inserimento di un momento di competenza regionale, cioe' di un
nulla-osta infraprocedimentale della Regione riguardante l'istituto
operante nell'ambito regionale.
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, sostenendo l'infondatezza del ricorso.
Quanto alla "competenza di ordinamento" di cui all'art. 2, lett.
a), del d.P.R. n. 1133 del 1952, richiamato dalla Regione come
cardine dell'asserita prerogativa in materia di autorizzazione alla
fusione, la difesa del Governo rileva che questa Corte ha gia'
affermato (sentt. n. 137 del 1967, n. 58 del 1958, n. 145 del 1967 e
n. 135 del 1984) che l'attribuzione all'autorita' regionale di poteri
in materia di ordinamento di istituti di credito non puo' riguardare
oltre ai poteri relativi alle strutture organizzatorie e alle
modalita' di funzionamento degli istituti, anche quelli relativi alla
sfera d'azione di quelli esistenti. Anche dalla circostanza, rammenta
l'Avvocatura, che nella normativa di attuazione dello Statuto
siciliano trovano distinta previsione "l'ordinamento" degli Istituti
e delle aziende di credito (art. 2 lett. a) e le "autorizzazioni ad
istituirli, fonderli, trasferirli, ecc." (art. 2 lett. b e c) la
Corte ha tratto la conclusione che i poteri relativi all'ordinamento
degli istituti medesimi non possano considerarsi comprensivi di
quelli afferenti alla loro istituzione o alle relative
autorizzazioni.
La difesa del Governo rileva ancora che la previsione legislativa
di cui all'art. 2 assegna alla regione un potere autorizzativo
soltanto in materia di fusione di aziende di credito che operino
esclusivamente nel territorio siciliano, e cio' in quanto
l'operazione coinvolge gli "interessi propri della Regione" secondo
la previsione dell'art. 17 dello Statuto regionale, sicche' da essa
fuoriesce l'ipotesi (qui in esame) di fusione tra aziende, delle
quali l'una operi anche al di la' di quell'ambito territoriale, con
il coinvolgimento di interessi non piu' soltanto regionali.
Se cosi' non fosse, se cioe' si ammettesse un potere autorizzativo
della Regione anche nei confronti delle fusioni coinvolgenti banche
extraregionali, si finirebbe per subordinare alle determinazioni
della Regione la stessa possibilita' di esercizio delle prerogative
statali assegnate all'organo di vigilanza centrale nei confronti
delle aziende ad operativita' diffusa nel territorio nazionale.
Attesa infatti l'unitarieta' della figura negoziale della fusione,
l'autorizzazione dell'autorita' centrale all'azienda extraregionale
rimarrebbe senza effetto se, per parte sua, la Regione negasse la
corrispondente autorizzazione alla banca regionale.
Ne' la specificita' della fattispecie prevista nella lettera b)
dell'art. 2 del d.P.R. n. 1133 del 1952 potrebbe consentire di
isolare taluni effetti della fusione per ricondurli al potere
autorizzatorio della regione qual e' regolato in altri punti del
medesimo art. 2: le ipotesi tipologiche dell'apertura, del
trasferimento e della chiusura dell'azienda o degli sportelli
dell'azienda regionale incorporata, resterebbero, ad avviso
dell'Avvocatura, assorbite nella fattispecie della fusione, senza
possibilita' di un'autonoma considerazione che le assoggetti alla
potesta' autorizzatoria della Regione.
Il caso di cui si tratta andrebbe, in conclusione, ricondotto
nell'ipotesi di chiusura di cui all'art. 10 del d.P.R. n. 1133 del
1952, secondo cui, per le materie non espressamente disciplinate
dalle norme di attuazione, restano ferme le competenze degli organi
centrali.
3. - In prossimita' dell'udienza la Regione Sicilia ha depositato
una memoria illustrativa delle argomentazioni gia' esposte,
insistendo per l'accoglimento del ricorso.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1. - Il conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione
siciliana contro lo Stato trae origine da un procedimento di fusione
per incorporazione della Banca Popolare di Catania nella Banca
Popolare di Novara. Ai sensi dell'art. 48 della legge bancaria le
deliberazioni degli organi competenti delle due aziende di credito,
in ordine alla progettata fusione, devono essere precedute dal nulla
osta della Banca d'Italia. Questa, in seguito ad una favorevole
valutazione dell'operazione, ha rilasciato il nulla osta con
provvedimento in data 5 aprile 1988, e ne ha dato comunicazione il 21
aprile successivo alla Regione siciliana. Da qui il conflitto,
poiche' la Regione assume che sono state lese le competenze previste
dagli artt. 17 lettera e, e 20 dello Statuto e dagli artt. 1, secondo
comma, e 2, lettere a, b e c, delle norme di attuazione contenute nel
d.P.R. 27 giugno 1952 n. 1133; essa chiede pertanto a questa Corte di
dichiarare che non spetta allo Stato, e per esso alla Banca d'Italia,
rilasciare il nulla osta di che trattasi alla Banca Popolare di
Catania e, conseguentemente, di annullare il provvedimento anzidetto.
2. - Il thema decidendum consiste dunque nel determinare se,
nell'ipotesi di una fusione fra due istituti di credito, uno solo dei
quali operante esclusivamente nel territorio regionale, il preventivo
nulla osta prescritto dall'art. 48 della legge bancaria debba essere
concesso esclusivamente dalla Banca d'Italia, ovvero se la Regione
siciliana conservi in materia le sue attribuzioni, da esercitarsi -
secondo la Regione ricorrente - mediante concessione del nulla osta
alla progettata fusione, indispensabile perche' la banca avente
carattere regionale possa efficacemente deliberare e stipulare la
fusione stessa. Il predetto nulla osta si configurerebbe pertanto
come atto autorizzativo autonomo, o, in subordine, come atto
infraprocedimentale, che la Banca d'Italia dovrebbe richiedere ed
acquisire prima di adottare il proprio provvedimento autorizzativo.
3. - Il ricorso non puo' essere accolto.
Occorre in primo luogo esaminare la natura del provvedimento
rilasciato dalla Banca d'Italia e previsto all'art. 48 della legge
bancaria. A tale proposito questa Corte ritiene che sia da
condividere la tesi sostenuta dall'Avvocatura dello Stato: in ordine
al progetto di fusione tra due banche, fusione che deve attuarsi
mediante un unico atto negoziale secondo le disposizioni degli artt.
2501 - 2504 del codice civile, l'intervento dell'organo statale di
vigilanza si esplica in un unico provvedimento col quale viene
valutata l'operazione sotto il profilo della rispondenza
all'interesse generale, rappresentando l'esercizio del credito una
funzione di interesse pubblico (v. sentt. n. 137 del 1967, n. 127 del
1962 e n. 58 del 1958). Sulla base di una valutazione positiva, la
Banca d'Italia rilascia il nulla osta che costituisce un presupposto
necessario perche' le aziende di credito possano efficacemente
deliberare e stipulare la fusione. Ne consegue che l'atto
autorizzativo non puo' che configurarsi come un unico atto, adottato
da un'unica autorita', in ordine ad un unico atto negoziale, quale e'
la fusione. Non e' quindi possibile interpretare l'art. 48 della
legge bancaria nel senso che, nel caso in esame, il nulla osta per la
fusione debba essere rilasciato dalla Banca d'Italia per la Banca
Popolare di Novara e dall'Assessore regionale alle finanze per la
Banca Popolare di Catania. Ma non e' nemmeno sostenibile che, ferma
restando la competenza della Banca d'Italia a valutare dal punto di
vista dell'interesse generale la fusione, ed a rilasciare un unico
nulla osta per ambedue le banche che devono fondersi, per la Banca
Popolare di Catania sia richiesto, oltre quello dell'Autorita'
statale competente, un altro nulla osta dell'Autorita' regionale. In
tal caso si verrebbe a sottoporre l'azienda di credito ad un
controllo aggiuntivo, in contrasto con la normativa posta dalla legge
bancaria e dallo Statuto della Sicilia. Il sistema che risulta dalle
norme statutarie prevede infatti che gli organi della Regione
esercitino determinati poteri, espressamente menzionati, in luogo
degli organi dello Stato cui le leggi li attribuiscono, in ordine ad
atti ed attivita' degli istituti ed aziende di credito operanti
esclusivamente nel territorio regionale. L'art. 2 lettera b delle
norme di attuazione dello Statuto siciliano in materia di credito e
risparmio, emanate col d.P.R. 27 giugno 1952 n. 1133 prevede
espressamente la competenza regionale per l'autorizzazione alla
fusione; ma, per quanto si e' detto sopra, la lettura della norma non
puo' che essere rigorosa, nel senso cioe' che essa riguarda una
fusione di istituti di credito operanti esclusivamente nel territorio
regionale, e non anche una fusione che coinvolga banche operanti al
di fuori di detto territorio.
4. - La Regione siciliana lamenta ancora che solo tardivamente la
Banca d'Italia, con proprio messaggio del 23 giugno 1988, posteriore
all'atto col quale era stato rilasciato il nulla osta alla fusione,
si sia rivolta all'Assessorato Bilancio e Finanze delle Regione
siciliana, pregandolo "di voler esprimere - ai sensi e per gli
effetti del d.P.R. n. 1133 del 1952 il proprio orientamento in ordine
alla ripetuta operazione (la fusione) ai fini della sottoposizione
della stessa alle Assemblee straordinarie delle banche interessate".
Ora, a parte l'imprecisione con cui la richiesta e' formulata, non si
puo' dar torto alla ricorrente quando essa afferma che l'acquisizione
dell'"orientamento" della Regione, quale atto infraprocedimentale,
dovrebbe precedere l'emanazione dell'atto finale del procedimento
autorizzativo consistente appunto nel rilascio del nulla osta.
Da un punto di vista logico sistematico, ferma restando - come si
e' detto - la competenza dell'Autorita' statale ad autorizzare col
rilascio del nulla osta l'atto di fusione di una banca operante
esclusivamente nel territorio regionale della Sicilia con un banca
operante fuori della Regione, l'opportunita' di sentire la Regione
per quanto attiene agli interessi regionali in gioco, appare del
tutto ragionevole; e del resto la stessa Avvocatura dello Stato l'ha
ammessa, con riferimento anche a precedenti analoghi, escludendone
pero' una precisa formalizzazione.
Tuttavia, nelle ricordate norme di attuazione dello Statuto
siciliano, in materia di credito e di risparmio, non esiste alcuna
disposizione che preveda una consultazione della Regione nella
ipotesi di cui si discute. E' da rilevare che per quanto riguarda il
Trentino-Alto Adige, le norme di attuazione dello Statuto speciale in
materia di ordinamento delle aziende di credito a carattere
regionale, approvate con d.P.R. 26 marzo 1977 n. 234, prevedono
all'art. 3 lettera a la competenza regionale per i provvedimenti di
autorizzazione alla fusione delle aziende di credito suddette.
Trattasi, seppure non per tutte le aziende di credito ma solo per
alcune categorie di esse, di una competenza sostanzialmente identica
a quella attribuita alla Regione siciliana. Senonche', il terzultimo
comma dell'art. 3 delle citate norme di attuazione stabilisce che
l'autorizzazione alla fusione tra aziende di credito, una delle quali
non abbia carattere regionale, e' di competenza degli organi dello
Stato, sentita la Giunta regionale.
In mancanza di disposizione analoga nelle norme di attuazione
dello Statuto della Regione siciliana, la competenza in merito
dell'Autorita' statale non subisce limitazioni, ed esplica tutta la
sua efficacia la norma "di chiusura" in favore dello Stato contenuta
nell'art. 10 del d.P.R. 27 giugno 1952 n. 1133.
Pertanto, pur potendosi ritenere utile ed opportuna una
consultazione della Regione siciliana prima del rilascio del nulla
osta alla fusione della Banca Popolare di Catania con la Banca
Popolare di Novara, l'avere omesso tale consultazione non costituisce
lesione della sfera di attribuzioni della Regione stessa ne' incide
sulla incontrovertibile competenza statale in merito.