Ricorso per la regione Emilia-Romagna, in persona del presidente
pro-tempore della giunta regionale Luciano Guerzoni, rappresentanta e
difesa per procura a margine del presente atto dall'avvocato Alberto
Predieri e pesso il suo studio elettivamente domiciliata in Roma, via
Nazionale, 230, giusta deliberazione g.r. n. 961 del 28 marzo 1989,
contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, per l'annullamento
dell'art. 1 del d.-l. 4 marzo 1989, n. 77.
1. - Con l'art. 1, secondo comma, del d.-l. n. 77/1989 recante
disposizini urgenti in materia di trasporti e di concessioni
marittime, le funzioni gia' di per se' modeste riservate alle regioni
sono ormai ridotte ad una pura interinazione di decisioni prese dai
Ministri dei trasporti e del tesoro con decreto di concerto, sulla
base di criteri generali analitici, sentita la commissione
interregionale di cui all'art. 13 della legge 16 maggio 1970, n. 281.
Precedentemente, il testo della legge 10 aprile 1981, n. 151
"Legge quadro per l'ordinamento, la ristrutturazione ed il
potenziamento dei trasporti pubblici locali. Istituzione del Fondo
nazionale per il ripiano dei disavanzi di esercizio e per gli
investimenti nel settore", nell'art. 9 prevedeva che "il Ministro dei
trasporti, con proprio decreto, di concerto con il Ministro del
tesoro e d'intesa con la commissione consultiva interregionale di cui
all'art. 13 della legge 16 maggio 1970, n. 281, stabilisce i criteri
di ripartizione del fondo tra le regioni, comprese quelle a statuto
speciale, sulla base della dimensione dei servizi effettuati e delle
caratteristiche del territorio su cui i servizi stessi si svolgono,
nonche' del progressivo conseguimento delle condizioni economiche di
bilancio delle aziende come previsto dall'art. 6. Il Ministro dei
trasporti provvede altresi' alla effettiva corresponsione del fondo
cosi' ripartito alle regioni.
Le regioni a loro volta assegnano i rispettivi finanziamenti agli
enti o alle aziende di trasporto con riferimento a quanto disposto
dall'art. 6".
Rispetto a tale disposizione, il nuovo testo sostituisce ai
criteri adottati dai Ministri di intesa con la commissione
interregionale una decisione di iperdettaglio (tale e' quella
analitica) sentita la commissione predetta, la quale viene degradata
dalla posizione di organo partecipante alla formazione di un atto a
quella di ente convocato per una pura audizione dei suoi interessi,
posta sullo stesso piano meramente consultivo delle organizzazioni
delle aziende di trasporto. La modificazione peggiorativa viola
l'autonomia regionale sostanzialmente eliminandola, in contrasto con
gli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, con una violazione che
e' rincarata dall'uso di un decreto legge (senza per di piu' che
ricorra alcuno dei presupposti), per rovesciare norme di una legge
quadro.
Non appare conforme ai principi che nella materia di competenza
regionale, in cui al legislatore statale e' riservato il livello, o
la submateria, dei principi, che si impongono come limite alla
legislazione regionale, possano emanarsi decreti legge immediatamente
operativi. Da questo profilo la violazione dell'art. 77 della
Costituzione, che si somma a quella degli artt. 117, 118 e 119' e che
si inserisce in una lesione del rapporto fra fonti statali e fonti
regionali regolato dagli articoli or ora ricordati, costituisce il
mezzo e la forma specifica, con cui si effettua ed evidenzia quella
violazione costituzionale che comporta l'invasione della sfera della
regione e la sottrazione del suo potere. In questo senso, la
statuizione de decreto-legge denunciato e' contemporaneamente
illegittima nella sua struttura, nel suo procedimento, nel suo
contenuto, nei suoi effetti invasivi, immediatamente operanti, ed
operanti con immediatezza fuori delle norme costituzionali e in
virtu' di un titolo illegitimamente utilizzato per effettuare la
violazione delle competenze regionali. Quest'ultima, che potrebbe
essere effettuata anche con legge ordinaria e tale rimarrebbe, nel
caso dell'indebito uso di un decreto-legge si realizza con effetti
immediati proprio perche' illegittimamente viene usato uno strumento
immediatamente operativo, con sconvolgimento delle competenze.
2. - Il secondo comma dello stesso art. 1, introduce una nuova
compressione dell'autonomia regionale imponendo un termine per la
definizione dei bacini di traffico, dopo aver elaborato il piano dei
trasporti, sottraendo, alle regioni una potesta' normativa (art. 3
della legge n. 151/1981) e imponendo un controllo anomalo, previsto
nell'ultimo periodo del secondo comma dell'art. 1 predetto, che viola
i principi di autonomia dell'art. 5 e degli artt. 116, 117, 119 e
125.
Un controllo sostitutivo di questo genere, che non e' previsto da
nessuna norma costituzionale, non e' giustificato dalla natura degli
atti da compiere, nel senso che la loro omissione non risulterebbe
tale da mettere in serio pericolo l'esercizio di funzioni
fondamentali ovvero il perseguimento di interessi essenziali che sono
affidati alla responsabilita' finale dello Stato. Ne' tale controllo
puo' essere assunto come potere strumentale rispetto all'esecuzione o
all'adempimento di obblighi ovvero rispetto all'attuazione di
indirizzi o di criteri operativi in cui possono risontrarsi interessi
in grado di permettere allo Stato di superare eccezionalmente le
separazioni di competenza tra lo Stato stesso e le regioni stabilite
dalla Costituzione nelle materie attribuite all'autonomia regionale.
Ne' tanto meno con la norma denunziata viene rispettato l'obbligo
di garanzie sostanziali e procedurali, rispondenti ai valori
fondamentali cui la Costituzione informa i predettti rapporti e,
specialmente, al principio della "leale cooperazione", che viene in
particolare evidenza in ogni ipotesi. Fra queste garanzie deve
considerarsi inclusa l'esigenza del rispetto di una regola di
proporzionalita' tra i presupposti che legittimano l'intervento
sostitutivo e il contenuto e l'estensione del relativo potere, in
mancanza della quale quest'ultimo ridonda in un'ingiustificata
compressione dell'autonomia regionale.