ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 52, comma
primo, della legge 27 dicembre 1953, n. 968 (Concessione di
indennizzi e contributi per i danni di guerra), promosso con
ordinanza emessa il 23 maggio 1988 dal T.A.R. del Lazio sul ricorso
proposto da Mina Carlo ed altro contro il Ministero del Tesoro,
iscritta al n. 678 del registro ordinanze 1988 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 48, prima serie speciale,
dell'anno 1988;
Visto l'atto di costituzione di Mina Carlo ed altro, nonche'
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 7 marzo 1989 il Giudice relatore
Ettore Gallo;
Uditi l'avvocato Claudio Schwarzenberg e l'Avvocato dello Stato
Antonio Bruno per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
Con ordinanza 23 maggio 1988 il T.A.R. del Lazio sollevava
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 52, primo comma,
della legge 27 dicembre 1953, n. 968 (Concessione di indennizzi e
contributi per i danni di guerra), in riferimento agli artt. 3 e 35,
quarto comma, della Costituzione.
Va premesso che la legge in parola concede contributi di
ricostruzione, oppure indennizzi, a cittadini italiani che abbiano
subi'to, in dipendenza di un fatto di guerra, perdita, distruzione o
danneggiamento di cose mobili o immobili.
Rilevava, pero', il Tribunale rimettente che irrazionale
trattamento discriminatorio sarebbe stato disposto, con gli artt. 51
e 52, fra i danni subiti da cittadini italiani nel territorio libero
di Trieste, in quelli gia' sottoposti alla sovranita' italiana, o in
Albania (art. 51), e i danni riportati da cittadini all'estero (art.
52).
Infatti, l'art. 52 della legge impone a questi ultimi una
ulteriore condizione per poter fruire di contributi od indennizzi,
che non e' richiesta ai cittadini che hanno subi'to danni negli altri
territori citati: richiede, cioe', residenza e domicilio in Italia al
momento dell'entrata in vigore della legge (16 gennaio 1954).
La questione sarebbe rilevante per uno dei due figli, eredi del de
cuius danneggiato Luigi Mina, e precisamente per Carlo Mina, che al
momento dell'entrata in vigore della legge non era residente in
Italia. Va anche precisato che il padre, deceduto in Cina nel 1946,
era titolare a Pechino di varie attivita' imprenditoriali e che, a
causa degli eventi bellici verificatisi in quel Paese fra il 1943 e
il 1945, aveva subi'to distruzioni e perdite per rilevante valore.
Secondo l'ordinanza, la discriminatoria disposizione impugnata non
solo viola manifestamente l'art. 3 della Costituzione, ma coinvolge
altresi' nella violazione il principio di tutela del lavoro italiano
all'estero, previsto nell'art. 35, quarto comma, della Costituzione.
Il Tribunale, per verita', fa cenno anche, senza tuttavia
insistervi, alla circostanza secondo cui nella specie risulta che il
Mina Carlo era trattenuto contro la sua volonta' dalle autorita'
cinesi all'epoca dell'entrata in vigore della legge: impedimento
rimosso, pero', alla fine del 1955, senza che peraltro il ricorrente
avesse mai piu' preso residenza in Italia.
D'altra parte, l'ordinanza polemizza con le obbiezioni rese
dall'Avvocatura Generale dello Stato nel giudizio davanti al T.A.R.,
secondo cui la legge ha inteso perseguire prevalentemente lo scopo
della ricostruzione dell'economia del Paese, ragion per cui avrebbe
preso in considerazione soltanto gl'interessi nazionali e non quelli
pertinenti a situazioni di cittadini italiani in Paesi stranieri.
Secondo il giudice a quo l'argomento non e' convincente, sia perche'
i cittadini residenti nei territori gia' soggetti alla sovranita'
dell'Italia possono ottenere, a domanda, di ricostruire il bene
distrutto in quello stesso territorio, e sia perche', comunque, il
contributo di ricostruzione, previsto anche per i danni subi'ti da
cittadini italiani in territorio straniero, e' condizionato al
ripristino del bene perduto in territorio nazionale. Dal che dovrebbe
dedursi che la pretesa finalita' della legge non e' inderogabile, ed
e' affidata, ad ogni modo, a condizioni diverse dall'obbligo di
residenza alla data indicata.
Del resto, secondo il T.A.R., non regge nemmeno la tesi di un
particolare o giustificato favore che la legge abbia voluto accordare
a cittadini nati o vissuti in territori che sono legati all'Italia da
lunga tradizione storica, perche' gli interessi di questi cittadini
avrebbero gia' avuto dalla legge altri riconoscimenti preferenziali,
come quello di un maggiore coefficente moltiplicatore dell'entita'
del danno valutata al 30 agosto 1943. Mentre l'imposizione della
denunciata ulteriore condizione, limitata ai cittadini che hanno
subi'to danni in territorio straniero, renderebbe la disuguaglianza
eccessiva e, percio', non piu' giustificabile.
Soggiunge l'ordinanza, peraltro, che il secondo parametro di
riferimento, vale a dire il principio ex art. 35, quarto comma, della
Costituzione, che tutela il lavoro italiano all'estero, escluderebbe
ogni potere del legislatore di adottare provvidenze in forme
discriminatorie.
2. - L'ordinanza veniva ritualmente notificata, comunicata e
pubblicata, e si costituiva nel giudizio la parte privata Carlo Mina,
rappresentata e difesa dal prof. avv. Claudio Schwarzenberg, il quale
chiedeva l'accoglimento della sollevata questione, rimettendosi alla
motivazione dell'ordinanza del T.A.R.
Interveniva nel giudizio anche il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato dall'Avvocatura Generale dello Stato, la
quale si richiamava innanzitutto alla sentenza n. 90 del 1971 di
questa Corte che ebbe gia' a dichiarare infondata la stessa
questione.
Secondo l'Avvocatura, la reintegrazione patrimoniale dei cittadini
danneggiati da fatti di guerra, pur rispondendo a scopi di
solidarieta' nazionale, e' tuttavia strumentale al fine di agevolare
il loro reinserimento nel ciclo della vita economica e della ripresa
produttiva del Paese.
La condizione del domicilio e della residenza in Italia, imposta
ai cittadini che hanno subi'to danni all'estero, e' quindi in
funzione di quella scelta, ed e' diretta ad ottenere, certo nei
limiti di una presumibilita' di risultato, che le somme percepite non
sieno utilizzate in profitti estranei alle finalita' della legge.
Peraltro, a tutti costoro e' stata data ampia possibilita' di
avvalersi dell'art. 27 della legge 29 settembre 1967 n. 955, che ha
sostanzialmente riaperto i termini per coloro che fossero residenti
in Italia almeno alla data di entrata in vigore di quest'ultima
legge.
D'altra parte, se e' vero che un certo trattamento piu' favorevole
e' stato riservato ai cittadini che subiscono danni, non solo nel
territorio metropolitano, ma anche in quelli che tali erano stati, o
comunque sottoposti alla sovranita' italiana, o all'Italia uniti
attraverso la persona del re (Albania), e' pur vero, pero', che esso
non puo' considerarsi ne' arbitrario ne' irrazionale. La
giustificazione, infatti, sarebbe appunto nei particolari vincoli che
legavano alla Patria questi ultimi cittadini, i quali o vivevano in
allora nel territorio stesso dello Stato, o ne avevano seguito e
servito la politica di espansione nei territori delle colonie o nei
territori che all'Italia si erano legati attraverso strettissimi
vincoli giuridici.
Secondo l'Avvocatura, l'articolo 35, ultimo comma, della
Costituzione sarebbe poi del tutto estraneo al caso di specie,
perche' si tratta di norma programmatica che non postula elargizioni
di somme a favore di interessi diversi da quelli che intende
tutelare.
Chiedeva, percio', l'Avvocatura Generale che la questione fosse
dichiarata inammissibile o infondata.
3. - All'udienza, il difensore di parte privata svolgeva
ampiamente le ragioni dell'ordinanza, sottolineando in particolare:
che la famiglia Mina fu perseguitata dai comunisti cinesi; che della
legge n. 955 del 1967 il Mina non avrebbe potuto approfittare perche'
questa esige anche la qualita' di "profugo" che il Mina non poteva
ottenere per mancanza del requisito dell'indigenza; che la sentenza
n. 90 del 1971 di questa Corte riguarda un caso diverso, e che
comunque si tratterebbe di sentenza sbagliata; e infine che la
condizione apposta dalla legge e' priva di senso comune in quanto il
cittadino, residente al momento dell'entrata in vigore della legge
stessa, ben avrebbe potuto, riscossa l'indennita', migrare nuovamente
subito dopo all'estero.
Il rappresentante dell'Avvocatura Generale confermava argomenti e
conclusioni della memoria di costituzione.
Considerato in diritto
1. - Sfrondata dalle considerazioni ultronee, la sollevata
questione prospetta in sostanza l'illegittimita' costituzionale della
norma impugnata, sostenendo l'arbitrarieta' e l'irrazionalita' della
disposizione che subordina la concessione di contributo di
ricostruzione, o di indennizzo, al cittadino italiano che abbia
subi'to danni all'estero per fatti di guerra, alla condizione della
residenza e del domicilio in Italia al momento di entrata in vigore
della legge.
La violazione dell'art. 3 della Costituzione discenderebbe,
secondo l'ordinanza, dal trattamento privilegiato che viene, invece,
elargito ad altri cittadini italiani che gli stessi danni, e per le
stesse cause, hanno riportato nel territorio metropolitano, o in
quelli gia' soggetti alla sovranita' italiana, o comunque all'Italia
legati da vincoli particolari (Albania). A questi, infatti, non e'
imposta la detta condizione della residenza, mentre vengono loro
riconosciuti anche altri meno rilevanti vantaggi.
Una siffatta situazione, peraltro, sarebbe anche incompatibile con
il principio di cui all'art. 35, ultimo comma, della Costituzione,
che tutela il lavoro italiano all'estero.
2. - La questione non e' fondata.
Va detto subito, intanto, che alcuna rilevanza puo' avere la
circostanza ricordata dall'ordinanza di rimessione, secondo cui il
Mina sarebbe stato impossibilitato a prendere residenza in Italia
fino al momento dell'entrata in vigore della legge (16 gennaio 1954)
perche' trattenuto forzatamente in Cina dal governo di quel Paese. Si
tratterebbe, infatti, di circostanza di fatto, che la parte ben
avrebbe potuto far valere davanti al Giudice di merito come causa di
forza maggiore, ma comunque estranea al problema di legittimita'
costituzionale sollevato.
Quanto alla questione, non sembra che la sentenza di questa Corte
n. 90 del 1971 riguardi ipotesi diversa, ne' che essa sia inficiata
da alcun errore. Non si tratta di caso diverso perche' anche quella
specie riguardava un cittadino italiano che, per fatti di guerra,
aveva subi'to danni in Siria: ed infatti nessuno contestava - come
qui non si contesta - che la situazione consentisse sul piano
oggettivo al cittadino di aspirare ad un indennizzo. Anche in quel
caso, pero', come in questo, al momento dell'entrata in vigore della
legge il cittadino non aveva in Italia ne' residenza ne' domicilio.
Ma nemmeno e' ravvisabile nella detta sentenza errore giuridico o
logico alcuno.
3. - Va ricordato innanzitutto, giusta annosa e consolidata
giurisprudenza della Corte di Cassazione e del Consiglio di Stato,
che in questi casi la pretesa del cittadino non integra alcun diritto
soggettivo, ma soltanto un interesse legittimo. Il diritto soggettivo
sorge dopo la liquidazione del danno e riguarda esclusivamente il
materiale conseguimento del controvalore.
Si tratta, dunque, di un beneficio che lo Stato discrezionalmente
concede ai cittadini danneggiati da fatti di guerra, e che percio' e'
ragionevole debba essere condizionato e subordinato alle particolari
finalita' generali che lo Stato intende perseguire.
Orbene che - come ricordava la citata sentenza di questa Corte -
tali finalita' d'interesse generale fossero effettivamente quelle
concernenti la rianimazione della vita economica e della ripresa
produttiva del Paese, prostrato dalla guerra, risulta sia dalla
relazione Vanoni al disegno di legge n. 2379 presentato alla Camera
nel 1951 (ricordata dalla precedente sentenza), sia da quella del
Ministro del Tesoro, Gava, al disegno di legge n. 230, presentato
alla Camera nel 1953 nei sostanziali termini del precedente.
"L'esigenza fondamentale, e pertanto la nota dominante e
preminente del progetto di legge - scriveva il Ministro Vanoni - e'
la ricostruzione del Paese": e proseguiva rilevando che
"ricostruzione significa ripresa economica produttiva del Paese e non
gia' ripristino puro e semplice del bene distrutto", talche'
l'indennizzo veniva concesso "al fine di reinserire nella vita
economica e produttiva del Paese tutti i cittadini che abbiano
comunque sofferto danni dalla guerra". Per tal modo, si precisava in
altro passo che "l'interesse privato viene, cioe', assunto come
strumento giuridico per la realizzazione dell'interesse pubblico".
Parimenti rilevava la relazione Gava che "Il disegno di legge...
si ispira a una duplice esigenza: dare una definitiva sistemazione
unitaria e organica alla complessa materia... e attuare la
ricostruzione del Paese affidandola all'iniziativa privata, mediante
la reintegrazione patrimoniale del danno sofferto dal cittadino": e
proseguiva: "l'interesse privato e', cioe', assunto nella legge quale
strumento giuridico per la realizzazione del pubblico interesse".
4. - Se questo, dunque, e' l'interesse pubblico generale che
ispira la ratio della legge, la quale ad esso subordina e condiziona
l'interesse privato al ristoro dei danni, e' evidente che in siffatto
contesto debbono essere lette e interpetrate le particolari
disposizioni che regolano i vari rapporti.
In altri termini, il problema che lo Stato doveva risolvere era
quello di garentirsi, nei limiti del possibile, che i vantaggi da
elargire ai privati cittadini, danneggiati nei beni da fatti di
guerra, venissero effettivamente poi destinati alla ripresa economica
e produttiva del Paese.
Per quanto concerneva i contributi di ricostruzione dei beni
immobili, la soluzione era abbastanza semplice. Fu imposto, infatti,
a tutti che la ricostruzione dovesse avvenire sul territorio
nazionale, e sotto la vigilanza tecnica dell'Amministrazione
competente, e si dispose che il pagamento avvenisse ad opera
ultimata. Per una certa eccezione a tale sistema, sara' detto fra
poco. Di piu' difficile soluzione era, invece, il problema
degl'indennizzi pecuniari.
A fronte di tali problemi, peraltro, la posizione dei cittadini
danneggiati non era omogenea.
C'era innanzitutto quella dei cittadini che avevano subi'to danni
nel territorio metropolitano, o nei territori gia' sottoposti alla
sovranita' italiana, o comunque in territori legati all'Italia da
stretti vincoli giuridici. Si trattava di cittadini che da alcuni
decenni vivevano in terre italiane o sotto la bandiera e le
istituzioni dell'Italia, o infine in territori dove gli insediamenti
si erano verificati, ed erano stati favoriti, a causa di stretti
vincoli giuridici che legavano quelle terre all'Italia (Albania). Per
tutti costoro era ragionevole la praesumptio hominis secondo cui,
venendo meno la sovranita' e la protezione italiana a seguito della
guerra e del trattato di pace, si sarebbero ritirati sul suolo
patrio, spesso anche per sfuggire a persecuzioni o a gravissime
discriminazioni.
In tale fondata prospettiva (in realta', largamente avveratasi),
il legislatore non ha ritenuto di imporre alcuna particolare
condizione di garenzia, apparendo estremamente probabile che costoro
avrebbero impiegato gli indennizzi per il loro reinserimento
nell'attivita' economica e produttiva del Paese, sotto la cui
bandiera erano nati e vissuti e nel cui territorio si rifugiavano.
Per questi, anzi, sciogliendo la riserva piu' sopra espressa, va
ricordata l'eccezione che consentiva la ricostruzione degl'immobili -
sempre, pero', a domanda e a discrezione dello Stato - nel luogo
stesso dove i beni erano stati distrutti. Ma quest'ultima
disposizione era limitata al territorio libero di Trieste, alla
Libia, all'Eritrea, e al territorio della Somalia lasciato dai
trattati sotto l'amministrazione fiduciaria italiana: in altre
parole, a quelle zone o sicuramente italiane (come il territorio
libero di Trieste, che ritorno' successivamente alla madrepatria), o
dove gli insediamenti italiani si erano radicati da molti decenni e
in situazione di pacifica integrazione, in guisa che l'abbandono
poteva risultare pregiudizievole anche agl'interessi generali
dell'Italia.
5. - Ben diversa, invece, era la situazione dei cittadini che
avevano subi'to danni all'estero: vale a dire in territori che non
erano mai appartenuti all'Italia, ne' erano particolarmente
all'Italia legati da stretti vincoli giuridici. In quelle terre i
cittadini italiani si erano recati per autonoma determinazione, senza
nemmeno la giustificazione dell'espansione del Paese, com'era
avvenuto per le colonie e per il Dodecanneso.
Per di piu' poi siffatte situazioni riguardavano prevalentemente
danni subi'ti da cittadini italiani in altri Continenti o in terre
lontanissime, giacche' per i territori europei, o per quelli
extraeuropei in consuetudine di rapporti migratori, si applicavano
speciali accordi o convenzioni internazionali, come espressamente
risulta dalla riserva contenuta proprio nel denunciato art. 52, primo
comma, primo inciso, della legge impugnata. Sicche' non poteva
esservi alcuna probabile prospettiva di rientro da parte di cittadini
che da anni si erano insediati spontaneamente in terre lontane, fuori
di ogni rapporto di sovranita' o di diretta protezione da parte
dell'Italia, e vi avevano costituito imprese ed interessi del tutto
estranei alle finalita' di ricostruzione del nostro Paese.
Per questi, e' parso giusto e ragionevole allo Stato non
escluderli dai sostanziali benefici elargiti dalla legge, ma almeno
condizionare l'elargizione ad una presunzione di destinazione alle
finalita' generali che s'appoggiasse, pero', su certezze giuridiche,
e non soltanto su quelle di mero fatto come per i cittadini che alle
sorti dell'Italia erano sempre rimasti affidati.
Parve opportuno al legislatore ravvisare nella residenza e nel
domicilio in Italia di tali cittadini, all'atto dell'entrata in
vigore della legge, quella garenzia che rendeva piu' consistente la
speranza di investimento delle elargizioni ricevute nella
ricostruzione economica e produttiva del Paese. Se colui che era
emigrato in terre lontanissime, a circa nove anni dalla fine del
conflitto non era ancora rientrato in Italia, era difficile ritenere
che avrebbe qui' investito l'indennizzo per danni subi'ti laggiu'.
La condizione, pertanto, non e' ne' arbitraria ne' irragionevole
ed e' perfettamente giustificato che non sia stata apposta per
l'altra categoria di cittadini che versavano in situazione nettamente
diversa.
Che poi, quanto all'indennizzo, potesse verificarsi che, una volta
incassato, taluno emigrasse all'estero, e' rischio calcolato e non
altrimenti evitabile, se si voleva rispettare il principio di cui al
secondo comma dell'art. 16 della Costituzione.
6. - Assolutamente inconferente, infine, al caso di specie e' il
pure invocato parametro di cui all'ultimo comma dell'art. 35 della
Costituzione. Qui, infatti, si verte in tema di contributi ed
indennizzi per danni subi'ti da cittadini italiani all'estero nei
loro beni mobili ed immobili, a causa di fatti bellici.
L'ultimo comma dell'art. 35 della Costituzione, invece, inserito
nel contesto dei "Rapporti economici", si riferisce alla tutela
dell'attivita' lavorativa dell'emigrante: nel senso dell'obbligo per
la Repubblica di predisporre, da una parte, strumenti e organismi che
facilitino l'inserimento del lavoratore emigrante nel lavoro e nelle
complessive situazioni di vita civile e sociale del Paese straniero,
e di intervenire, dall'altra, attraverso rapporti e convenzioni con i
Paesi di immigrazione, per assicurare al lavoratore italiano
condizioni di reciprocita' negli istituti concernenti la previdenza e
le assicurazioni sociali.