ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 2, terzo comma,
lettere d), e), h), p); dell'art. 5, secondo comma, lettere e) e f);
dell'art. 12, quinto comma, lett. b) e settimo comma; dell'art. 13,
primo comma, lettere b) e e) e secondo comma; dell'art. 19, primo
comma, lett. p); dell'art. 23, sesto comma; e dell'art. 24, primo
comma, lett. c), della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina
dell'attivita' di Governo e ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei Ministri),
promossi con ricorsi della Provincia di Trento, della Regione
Friuli-Venezia Giulia, della Provincia di Bolzano, della Regione
Sardegna, della Regione Veneto e della Regione Trentino-Alto Adige,
notificati l'11 e il 12 ottobre 1988, depositati in cancelleria il 18
e il 19 ottobre 1988 ed iscritti rispettivamente ai nn. 29, 30, 31,
32, 33 e 34 del registro ricorsi 1988;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 febbraio 1989 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi gli Avv.ti Valerio Onida per la Provincia autonoma di
Trento, Gaspare Pacia per la Regione Friuli-Venezia Giulia, Sergio
Panunzio e Roland Riz per la Provincia autonoma di Bolzano, Sergio
Panunzio per la Regione Sardegna, Giorgio Berti per le Regioni Veneto
e Trentino-Alto Adige e l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il
Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con sei distinti ricorsi, regolarmente notificati e
depositati, la Provincia autonoma di Trento, la Regione
Friuli-Venezia Giulia, la Provincia autonoma di Bolzano, la Regione
Sardegna, la Regione Veneto e la Regione Trentino-Alto Adige hanno
sollevato questione di legittimita' costituzionale nei confronti di
varie disposizioni contenute nella legge 23 agosto 1988, n. 400
(Disciplina dell'attivita' di Governo e ordinamento della Presidenza
del Consiglio dei Ministri).
In particolare, con il primo ricorso la Provincia autonoma di
Trento ha impugnato l'art. 2, comma terzo, lettere d) e p). Con il
secondo, la Regione Friuli-Venezia Giulia, oltre alle disposizioni
gia' citate, ha impugnato la premessa dell'art. 2, terzo comma. Con
il terzo ricorso la Provincia autonoma di Bolzano, oltre alle stesse
disposizioni contestate dalla Provincia di Trento, ha impugnato gli
artt. 12, quinto comma, lett. b), e settimo comma; 13, primo comma,
lettere b) ed e), e secondo comma; 19, primo comma, lett. p); 24,
primo comma, lett. c). Con il quarto ricorso, la Regione Sardegna ha
impugnato gli artt. 2, terzo comma, lettere d) e p); 5, secondo
comma, lett. e) ed f); 12, quinto comma, lett. b). Con il quinto
ricorso la Regione Veneto ha impugnato gli artt. 2, terzo comma,
lettere d), h) e p); 24, primo comma, lett. c). Con il sesto
ricorso, infine, la Regione Trentino-Alto Adige ha impugnato gli
artt. 2, terzo comma, lettere d), e), h) e p); 13, primo comma, lett.
e), e secondo comma; 19, primo comma, lett. p); 23, sesto comma; 24,
primo comma, lett. c).
2. - L'art. 2, terzo comma, lett. d), e' impugnato, innanzitutto,
dalla Provincia autonoma di Trento, in quanto, sottoponendo alla
deliberazione del Consiglio dei Ministri "gli atti di indirizzo e di
coordinamento dell'attivita' amministrativa delle regioni e, nel
rispetto delle disposizioni statutarie, delle regioni a statuto
speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano",
contrasterebbe con gli artt. 5 e 116 della Costituzione, nonche' con
gli artt. 3, terzo comma, 8, 9, 16, 40 u.c., 52 e 107 dello Statuto
del Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670).
La ricorrente osserva innanzitutto che, ove dovesse esser ritenuta
fonte autonoma di un potere statale di indirizzo e di coordinamento,
la disposizione impugnata sarebbe illegittima in quanto, come questa
Corte ha piu' volte affermato, quella funzione puo' esser esercitata
in via amministrativa solo sulla base di una previa norma di legge
che indichi finalita' e criteri cui si deve ispirare l'atto di
indirizzo e coordinamento nel settore interessato. In secondo luogo,
benche' la giurisprudenza costituzionale abbia sottolineato che,
quando si applica alle materie riservate alla competenza esclusiva
delle regioni o delle province speciali, la funzione di indirizzo e
coordinamento puo' essere esercitata soltanto in presenza di un
interesse insuscettibile di frazionamento o di localizzazione
territoriale e soltanto se supportata da qualche altro limite dei
poteri di autonomia costituzionalmente stabilito, la disposizione
impugnata, ad avviso della ricorrente, metterebbe totalmente sullo
stesso piano le regioni e le province ad autonomia speciale con
quelle ad autonomia ordinaria, sia sul piano sostanziale (in
contrasto col maggior rigore richiesto dalla Corte costituzionale
quando si tratti di autonomia speciale), sia sul piano procedurale
(tanto che non e' prevista neppure la possibilita' di partecipazione
del Presidente della Giunta provinciale alle sedute del Consiglio dei
ministri nelle quali si trattano questioni che riguardano le
province, in contrasto con gli artt. 52 e 40 u.c. dello Statuto).
Da ultimo, la ricorrente osserva che la disposizione impugnata,
essendo contenuta in una legge ordinaria non preceduta da alcuna
consultazione con la Provincia, contrasterebbe con il principio per
il quale le forme, i modi e le garanzie concernenti gli interventi
statali nei confronti della Regione Trentino-Alto Adige e delle
Province autonome devono essere previsti da disposizioni di rango
costituzionale, integrabili soltanto con norme di attuazione
stabilite sulla base di proposte formulate da un organo paritetico
(art. 107 Stat. T.-A.A.) o modificabili sulla base di intese tra
Stato, Regione e Province.
Analoghe osservazioni sono svolte, in relazione alla stessa
disposizione, dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, che ne lamenta
l'illegittimita' in riferimento agli artt. 116 della Costituzione e 4
del proprio Statuto, e dalla Regione Veneto, che la ritiene
contrastante con gli artt. 117 e 118 della Costituzione, in relazione
agli artt. 3, legge 22 luglio 1975, n. 382 e 4, d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616. Quest'ultima regione aggiunge, in particolare, che
l'art. 2, lett. d), configurerebbe l'indirizzo e coordinamento come
una funzione libera da vincoli sia formali che sostanziali. Su
posizioni analoghe e' attestata anche la Regione Trentino-Alto Adige,
che, lamentando la lesione dell'art. 116 della Costituzione, degli
artt. 4, 5, 16, 41, 44, 87 e 88 del proprio Statuto, nonche' degli
artt. 32 e ss. e 42 e ss. del d.P.R. 1 febbraio 1973, n. 49,
aggiunge alle osservazioni gia' ricordate il rilievo che la
collocazione della disposizione impugnata indurrebbe a connotare
illegittimamente l'indirizzo e coordinamento come una funzione
politica interferente nell'andamento amministrativo della Regione.
Piu' particolari sono, invece, i dubbi di costituzionalita'
sollevati sull'art. 2, lett. d), dalla Provincia autonoma di Bolzano,
che prospetta la questione in riferimento agli artt. 5, 6, 116, 125 e
134 della Costituzione, agli artt. 3, terzo comma, 4, 5, 8, 9, 11,
12, 13, 14, 15, 16, primo comma, 19, 33, 49, 38, 61, 78, 87, 88, 90,
91, 92, 98, 103, 104 e 107 dello Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige, nonche' all'Accordo De Gasperi-Gru'ber del 5
settembre 1946, recepito nel Trattato di Pace del 1947, reso
esecutivo con d. lgs. 28 settembre 1947, n. 1430.
Premesso che la propria autonomia ha nel panorama costituzionale
un carattere del tutto peculiare - in quanto trova la propria ragion
d'essere nella garanzia delle minoranze linguistiche, la quale e'
definita dall'art. 4 dello Statuto come "interesse nazionale", e in
quanto ha il proprio fondamento nell'Accordo di Parigi del 1946 (c.d.
Accordo De Gasperi-Gru'ber) -, la ricorrente rileva che la funzione
di indirizzo e coordinamento potrebbe essere legittimamente
esercitata nei propri confronti, a norma dell'art. 116 Cost.,
soltanto ove fosse espressamente prevista da disposizioni
costituzionali o dalle norme di attuazione. Ma poiche' ne' lo
Statuto, ne' le norme di attuazione stabiliscono un potere del
genere, mentre prevedono altre forme di coordinamento paritetico tra
lo Stato e le province autonome (come l'intesa, l'accordo o il
parere) da utilizzare solo in ipotesi specifiche e tassative, si
dovrebbe ritenere che la funzione di indirizzo e coordinamento non
sia applicabile alla Provincia autonoma di Bolzano.
Per la ricorrente, il problema e' di stretto diritto positivo e,
pertanto, la soluzione indicata si dovrebbe imporre sulla base delle
norme vigenti, le quali, come escludono espressamente quella funzione
per la Valle d'Aosta e come la limitano alla sola competenza
concorrente per il Friuli-Venezia Giulia e la Sardegna, cosi' non la
prevedono per la Provincia di Bolzano. La ricorrente ammette,
peraltro, che per la giurisprudenza di questa Corte la funzione di
indirizzo e coordinamento non costituisce un limite ulteriore e
rappresenta lo sviluppo dei principi fondamentali sul decentramento
regionale - tanto da non richiedere una previsione costituzionale ad
hoc. Ma, a suo avviso, questa posizione meriterebbe una
rimeditazione, in quanto comporterebbe l'appiattimento delle
autonomie speciali su quelle di tipo comune, appiattimento che, in
particolare, non puo' ammettersi in relazione a un'autonomia cosi'
particolare come quella della Provincia di Bolzano.
Per tali ragioni, se il richiamo operato dall'art. 2, terzo comma,
lett. d), al rispetto delle disposizioni degli Statuti speciali fosse
una clausola di stile o, comunque, non valesse a sottrarre la
Provincia di Bolzano all'applicazione della funzione di indirizzo e
coordinamento, la disposizione impugnata dovrebbe esser dichiarata
incostituzionale, in quanto diretta a introdurre un potere statale
non previsto dallo Statuto e, in particolare, dalle norme sulle
competenze legislative e amministrative della Provincia (artt. 8, 9 e
16). A giudizio della ricorrente, anzi, un potere, come quello
contestato, comportante una posizione di generale sovraordinazione
del Governo rispetto alle attivita' amministrative della Provincia,
sarebbe precluso dallo Statuto in relazione a qualsiasi tipo di
competenza e, in particolare, in relazione alle competenze
amministrative di grado primario, le quali caratterizzano in modo
peculiare la speciale autonomia riconosciuta alla Provincia.
L'art. 2, terzo comma, lett. d), e' impugnato anche dalla Regione
Sardegna, la quale, muovendo dalla stessa impostazione enunciata
dalla Provincia di Bolzano in relazione al necessario fondamento
dell'indirizzo e coordinamento nella Costituzione o, quantomeno,
nelle norme di attuazione e riconoscendo che queste ultime limitano
la predetta funzione nei confronti della Sardegna alle materie di
competenza concorrente, chiede che, a norma degli artt. 116 della
Costituzione, 3 e 6 dello Statuto e 2 del d.P.R. 19 giugno 1979, n.
348, la disposizione impugnata sia dichiarata incostituzionale ove
dovesse intendersi, nonostante la clausola di salvezza relativa al
rispetto delle norme statutarie, come applicabile anche nei confronti
delle competenze amministrative primarie della Regione. Gli argomenti
addotti a sostegno di tale richiesta sono analoghi a quelli formulati
dalla Provincia di Bolzano.
3. - Alcune delle ricorrenti impugnano poi altre disposizioni in
quanto disciplinano aspetti piu' particolari o strumentali rispetto
alla norma generale sull'indirizzo e coordinamento, appena esaminata.
In particolare, la Regione Friuli-Venezia Giulia ha impugnato
l'art. 2, limitatamente alla disposizione che dice "sono sottoposti
alla deliberazione del Consiglio dei Ministri", contenuta nella
premessa del terzo comma dello stesso articolo, in quanto non prevede
l'intervento del Presidente della Regione alle riunioni del Consiglio
dei Ministri relative alle delibere elencate nello stesso articolo
allorche' si riferiscano alle ipotesi previste dagli artt. 44 dello
Statuto e 4 delle norme di attuazione contenute nel d.P.R. 15 gennaio
1987, n. 369. L'impugnazione, precisa la ricorrente, e' fatta in via
prudenziale, nel senso che la censura resterebbe priva di oggetto
"ove si ritenga che alla omissione anzidetta non corrisponda
l'intento di immutare quanto stabilito dall'art. 44 dello Statuto
speciale e dall'art. 4 del d.P.R. n. 469 del 1987".
Considerazioni analoghe a quelle svolte a proposito della norma
sulla deliberazione degli atti di indirizzo e coordinamento sono
formulate dalle Regioni Veneto e Trentino-Alto Adige in relazione
all'art. 2, lett. h), che esige la deliberazione del Consiglio dei
Ministri sulle linee di indirizzo in tema di politica comunitaria
(norma che dalla Regione Veneto e' ritenuta lesiva anche degli artt.
1 e 5 della legge 22 luglio 1975, n. 382 e 6 del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616), e all'art. 24, primo comma, lett. c), che prevede la
delega al Governo per attribuire all'Istat compiti di indirizzo e di
coordinamento, impugnati in riferimento ai parametri gia' indicati:
nel primo caso, verrebbe diluita in generiche "linee di indirizzo" la
disciplina contenuta nella legge 16 aprile 1987, n. 193, che
individua per le regioni una posizione sufficientemente netta e
conforme alla loro collocazione nell'ordinamento costituzionale (v.
sent. n. 304 del 1987); nel secondo caso, verrebbe attribuito a un
ente diverso dal Governo una funzione difficilmente distinguibile da
quella deliberativa e che riguarderebbe tutti gli enti che hanno
funzioni di informazione e di statistica. Quest'ultima disposizione
(art. 24, primo comma, lett. c)) e' impugnata pure dalla Provincia di
Bolzano, con riferimento ai numerosi parametri gia' indicati, sia per
gli stessi motivi esposti dalle altre ricorrenti, sia perche' non
potrebbe essere sottoposta a un potere di sovraordinazione, come
quello di indirizzo e coordinamento, una materia che, essendo
strumentale a gran parte delle attribuzioni amministrative affidate
alla Provincia dagli artt. 8 e segg. dello Statuto e inerendo alle
funzioni statistiche originariamente esercitate dalle Camere di
commercio e ora trasferite alla Provincia in base all'art. 3 delle
norme di attuazione contenute nel d.P.R. 31 luglio 1978, n. 1017,
dovrebbe esser sottoposta, come gia' previsto dalla legge 11 marzo
1977, n. 118, soltanto a misure di coordinamento paritario.
La stessa Provincia di Bolzano e la Regione Sardegna impugnano,
poi, in riferimento alle medesime disposizioni della Costituzione,
degli Statuti e delle norme di attuazione gia' riportate, l'art. 12,
quinto comma, lett. b), in quanto, nell'attribuire alla Conferenza
permanente Stato-regioni, ivi prevista, anche il compito di dare
pareri "sui criteri generali relativi all'esercizio delle funzioni
statali di indirizzo e di coordinamento inerenti ai rapporti tra lo
Stato, le regioni, le province autonome e gli enti infraregionali",
non differenzierebbe minimamente la disciplina prevista in relazione
alla specialita' dell'autonomia rispettivamente riconosciuta alle
ricorrenti.
La Regione Sardegna contesta, infine, sempre con riferimento agli
artt. 3 e 6 dello Statuto e 2 del d.P.R. n. 348 del 1973, alcune
disposizioni disciplinanti le attribuzioni del Presidente del
Consiglio dei Ministri e, in particolare, l'art. 5, secondo comma,
lettere e) ed f), che affidano al predetto organo, in un caso, il
compito di emanare direttive per assicurare l'imparzialita', il buon
andamento e l'efficienza degli uffici pubblici e, nel secondo caso,
il compito di promuovere l'azione dei Ministri per assicurare che le
aziende e gli enti pubblici svolgano la loro attivita' secondo gli
obiettivi indicati dalle leggi che ne definiscono l'autonomia. La
Regione, pur rilevando che il riferimento alle norme impugnate
all'art. 95 della Costituzione e all'azione dei Ministri potrebbe
indurre a ritenere che gli uffici ivi menzionati siano soltanto
quelli dello Stato e degli enti strumentali e ausiliari dello Stato,
osserva che la formulazione ambigua contenuta nelle disposizioni
impugnate potrebbe indurre a riferirle anche alla regione e agli enti
pubblici da essa dipendenti, per cui, almeno per cautela, la
ricorrente intende impugnarle per violazione delle norme statutarie
sull'autonomia amministrativa (artt. 3 e 6), come attuate dal d.P.R.
19 maggio 1949, n. 250 (spec. artt. 5 e ss., 9 e ss., 19) e dall'art.
2 del d.P.R. n. 348 del 1979.
4. - Un ulteriore gruppo di contestazioni riguarda alcune
disposizioni della legge n. 400 del 1988 relative a funzioni del
Commissario del Governo.
La Provincia di Bolzano impugna, in riferimento ai parametri gia'
indicati a proposito della funzione di indirizzo e coordinamento,
l'art. 13, primo comma, lettere b) ed e), nonche' l'art. 13, secondo
comma. La ricorrente osserva che, a dire il vero, le disposizioni
contenute nel primo comma, prevedendo in capo al Commissario del
Governo poteri di coordinamento delle funzioni amministrative statali
con quelle regionali, da esercitare d'intesa con i Presidenti
regionali, oltreche' poteri di promovimento di conferenze tra i
funzionari statali e i rappresentanti regionali e poteri di proposta
al Presidente del Consiglio dei Ministri in ordine ai rapporti tra
Stato e regioni, sembrano supporre che le predette norme non
riguardino la Provincia ricorrente, avendo il Commissario del Governo
presso la provincia competenze limitate all'ambito provinciale.
Tuttavia, poiche' il secondo comma stabilisce che le suddette
disposizioni si applicano anche alle Province di Trento e di Bolzano,
pur facendo salve le diversita' contenute nello Statuto trentino e
nelle norme di attuazione, la stessa ricorrente ritiene che, ove non
si possa dare alla disciplina richiamata un'interpretazione
adeguatrice che ne escluda l'applicabilita' alla Provincia di
Bolzano, essa sia incostituzionale. Secondo la ricorrente, infatti,
l'art. 87 St. T.-A.A. regola il Commissario del Governo presso le
Province autonome in modo diverso dall'art. 124 Cost., negandogli, in
particolare, sia poteri di coordinamento delle attivita'
amministrative proprie della Provincia, sia poteri di proposta per
l'esercizio da parte del Governo di funzioni incidenti sulle
attivita' proprie della Provincia, sia, men che meno, una funzione di
indirizzo e coordinamento delle attivita' amministrative provinciali,
come del resto gia' riconosciuto dalla Corte costituzionale con le
sentenze nn. 277 e 450 del 1988.
Analoghe considerazioni sono svolte in relazione all'art. 13,
primo comma, lett. e), e secondo comma, dalla Regione Trentino-Alto
Adige, la quale tuttavia aggiunge, in ordine all'art. 13, primo
comma, lett. e), e, per connessione, all'art. 2, secondo comma, lett.
e), che tali disposizioni, nel riferirsi, rispettivamente, ai poteri
di proposta del Commissario del Governo per l'adozione di direttive
in materie delegate e all'attivita' di trasmissione delle medesime
direttive da parte dello stesso Commissario, si porrebbero in
contrasto con tutte le altre disposizioni costituzionali e statutarie
gia' indicate ed in particolare con l'art. 41 dello Statuto, che
affida al Presidente della Giunta regionale il compito di dirigere le
funzioni amministrative delegate dallo Stato, e con l'art. 16 dello
stesso Statuto, il quale, prevedendo che la delega di funzioni sia
disposta con legge, attribuirebbe alla stessa una certa rigidita'.
5. - Tanto la Provincia di Bolzano quanto la Regione Trentino-Alto
Adige impugnano, poi, in riferimento alle disposizioni costituzionali
e statutarie rispettivamente gia' citate, l'art. 19, primo comma,
lett. p), che affida al Segretario generale della Presidenza del
Consiglio dei ministri il compito di curare gli adempimenti relativi:
"ai rapporti con le regioni e le province autonome di Trento e di
Bolzano; all'esame delle leggi regionali ai fini dell'art. 127 della
Costituzione; al coordinamento tra legislazione statale e regionale;
all'attivita' dei commissari del Governo nelle regioni; ai problemi
delle minoranze linguistiche e dei territori di confine". Secondo la
Provincia di Bolzano, ove l'insieme di tali compiti dovesse riferirsi
anche ad essa, le relative disposizioni dovrebbero esser ritenute
incostituzionali, non solo per le stesse ragioni esposte a proposito
della previsione sulla funzione statale di indirizzo e di
coordinamento e dei limiti di competenza propri del Commissario del
Governo presso la Provincia, ma soprattutto perche' attribuisce
compiti di rilevanza politica incidenti sull'autonomia provinciale a
un organo ausiliario del Presidente del Consiglio, anziche' a un
organo di Governo o, piu' precisamente, al Consiglio dei ministri.
Nel contestare le stesse disposizioni, cui aggiunge anche l'art.
23, sesto comma, che prevede una delega per attribuire, con decreto
del Presidente della Repubblica, all'"Ufficio centrale per il
coordinamento dell'iniziativa legislativa e dell'attivita' normativa
del Governo" il potere di avvalersi di altri organi della pubblica
amministrazione e di promuovere forme di collaborazione con gli
uffici delle presidenze delle giunte regionali al fine di armonizzare
i testi normativi statali e regionali, la Regione Trentino-Alto Adige
adduce, a sostegno della richiesta di dichiarazione
dell'incostituzionalita' di tali disposizioni, che esse
sottoporrebbero la legislazione regionale a un potere statale basato
su una legge ordinaria, anziche' su una costituzionale, e non
terrebbero conto che l'esercizio della competenza legislativa
esclusiva va armonizzata solo con i principi generali
dell'ordinamento, non gia' con le singole leggi ordinarie.
6. - La sola Provincia di Bolzano contesta la legittimita'
dell'art. 12, settimo comma, il quale prevede una delega legislativa
al Governo affinche' provveda "al riordino e alla eventuale
soppressione degli altri organismi a composizione mista Stato-regioni
previsti sia da leggi che da provvedimenti amministrativi in modo da
trasferire alla Conferenza le attribuzioni delle commissioni, con
esclusione di quelle che operano sulla base di competenze
tecnico-scientifiche e rivedere la pronuncia di pareri nelle
questioni di carattere generale per le quali debbano anche essere
state sentite tutte le regioni e province autonome, determinando le
modalita' per l'acquisizione di tali pareri, per la cui formazione
possono votare solo i presidenti delle regioni e delle province
autonome". La ricorrente ritiene che, ove non sia possibile
un'interpretazione adeguatrice, tali disposizioni contrasterebbero,
oltre che con tutte le altre disposizioni costituzionali e statutarie
in precedenza indicate, in particolare con l'art. 107 dello Statuto,
in quanto sarebbero dirette a sopprimere la particolare "commissione
paritetica" ivi prevista affinche' sia sentita in relazione a tutte
le norme di attuazione dello Statuto e a trasferirne le competenze,
peraltro costituzionalmente determinate, alla suddetta Conferenza.
Cosi' interpretate, le stesse disposizioni sarebbero in contrasto
anche con la misura n. 137 del c.d. "Pacchetto delle norme a favore
delle popolazioni alto-atesine", concordato nel novembre 1969 e, poi,
approvato dal Parlamento italiano e confermato dai piu' recenti
accordi per l'Alto Adige (v. Atti Parlamentari, verbale 10 marzo
1988, p. 77).
Ove venissero estese a tutte le commissioni paritetiche previste
dalle norme di attuazione dello Statuto, le disposizioni ora in
esame, ad avviso della Provincia di Bolzano, sarebbero egualmente
illegittime sotto il distinto profilo per cui le norme di attuazione
non possono venir derogate o abrogate da leggi ordinarie.
7. - Infine, tutte le Regioni e le Province ricorrenti impugnano
l'art. 2, lett. p), il quale sottopone alla deliberazione del
Consiglio dei Ministri "le determinazioni concernenti l'annullamento
straordinario, a tutela dell'unita' dell'ordinamento, degli atti
amministrativi illegittimi, previo parere del Consiglio di Stato e,
nei soli casi di annullamento di atti amministrativi delle regioni e
delle province autonome, anche della Commissione parlamentare per le
questioni regionali". A loro avviso, l'estensione agli atti
amministrativi delle regioni e delle province autonome di tale potere
straordinario, espressione della posizione di supremazia del Governo
nell'ambito del sistema amministrativo dipendente dallo Stato,
sarebbe contraria ai principi di legalita' e di riserva di legge che
governano i rapporti tra Stato e regioni e vanificherebbe il sistema
dei controlli previsto dalla Costituzione (e che dovrebbe essere
basato soltanto su norme costituzionali e sulle relative norme di
attuazione), compresa la competenza della Corte costituzionale a
giudicare dei conflitti di attribuzione e quella del Parlamento a
valutare l'interesse politico, eventualmente contrastante con quello
regionale, in nome del quale il Governo intenderebbe procedere
all'annullamento.
Per quanto le questioni e i profili sollevati siano i medesimi in
relazione a tutte le ricorrenti, queste, tuttavia, essendo per lo
piu' soggette a norme formalmente diverse, ancorche' sostanzialmente
coincidenti, hanno prospettato la violazione di parametri di volta in
volta diversi.
Pertanto, l'art. 2, lett. p), contrasterebbe, per la Provincia di
Trento, con gli artt. 5, 116, 125, 126 e 134 della Costituzione (in
relazione anche all'art. 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87),
nonche' gli artt. 3, terzo comma, 8, 9, 16 e 98 dello Statuto (anche
in relazione agli artt. 19 e 24 del d.P.R. 1 febbraio 1973, n. 49);
per la Regione Friuli-Venezia Giulia, contrasterebbe con gli artt. 4,
5 e 60 dello Statuto; per la Provincia di Bolzano, violerebbe gli
artt. 5, 6, 116, 125 e 134 della Costituzione, 3, terzo comma, 4, 5,
8, 9, 11, 12, 13, 14, 15 e 16, primo comma, 19, 33, 49, 38, 61, 78,
87, 88, 90, 91, 92, 98, 103, 104, 107 dello Statuto, in relazione
anche alle norme di attuazione contenute negli artt. 42 e ss. del
d.P.R. n. 49 del 1973 e all'Accordo De Gasperi-Gru'ber del 5
settembre 1946, recepito dall'art. 10 del Trattato di pace del 10
febbraio 1947, reso esecutivo con d. lgs. 28 settembre 1947, n. 1430;
per la Regione Sardegna, contrasterebbe con l'art. 134 Cost., nonche'
con gli artt. 3 e 6 dello Statuto in relazione al d.P.R. 16 gennaio
1978, n. 21 e all'art. 2 del d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348; per la
Regione Veneto sarebbe in contrasto con gli artt. 117, 118 e 125
della Costituzione, in riferimento agli artt. 41 e 54 della legge 10
febbraio 1953, n. 62; e, infine, per la Regione Trentino-Alto Adige
violerebbe gli artt. 116 della Costituzione, 4, 5, 16, 41, 44, 87 e
88 dello Statuto e le relative norme di attuazione (artt. 32 e ss. e
42 e ss. del d.P.R. 1 febbraio 1973, n. 49).
Una questione di costituzionalita' diversa dalle precedenti e'
stata sollevata in relazione all'art. 2, terzo comma, lett. p), dalla
Regione Friuli-Venezia Giulia, per la quale la disposizione citata,
nell'estendere l'annullamento straordinario agli atti degli enti
dipendenti dalla Regione e degli enti locali, violerebbe gli artt. 4,
n. 1 (che riserva alla competenza esclusiva della Regione
l'ordinamento degli enti da essa dipendenti), 5 e 60 (che
attribuiscono agli organi della Regione il controllo sugli atti degli
enti locali e la disciplina legislativa degli stessi) contenuti nello
Statuto di autonomia.
8. - In tutti i giudizi introdotti dai ricorsi indicati in
epigrafe si e' costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri,
chiedendo che le questioni vengano dichiarate inammissibili o
infondate.
In relazione alla questione posta da tutte le ricorrenti sull'art.
2, terzo comma, lett. d), l'Avvocatura dello Stato osserva che, se
non la si vuole dichiarare inammissibile perche' diretta a porre alla
Corte un problema di mera interpretazione, andrebbe dichiarata
infondata sulla scorta della giurisprudenza costituzionale che
ritiene applicabile la funzione di indirizzo e coordinamento anche
alle regioni a statuto speciale e alle province autonome. Quanto alla
pretesa violazione dell'art. 107 St. T.-A.A., lamentata dalla
Provincia di Trento, la difesa del Presidente del Consiglio dei
Ministri rileva che il caso di specie si collocherebbe al di fuori di
quella previsione statutaria.
L'Avvocatura ritiene, altresi', che la questione posta dalla
Provincia di Bolzano e dalle Regioni del Veneto e del Trentino-Alto
Adige sull'art. 24, primo comma, lett. c) (attivita' di coordinamento
dell'Istat) sia infondata, in quanto l'indirizzo e il coordinamento
ivi previsti sarebbero una cosa diversa dall'omologa funzione
disciplinata dal precedente art. 2, terzo comma, lett. d).
Parimente infondata sarebbe, poi, sempre ad avviso dell'Avvocatura
dello Stato, la questione di costituzionalita' relativa all'art. 2,
terzo comma, lett. e), posta dalla Regione Trentino-Alto Adige, in
quanto non si potrebbe minimamente dubitare che le funzioni
amministrative delegate dallo Stato alle regioni debbano essere da
queste esercitate secondo le direttive impartite dal Governo.
Infine, quanto all'altra questione posta da tutte le ricorrenti in
ordine al potere governativo di annullamento straordinario degli atti
delle regioni e delle province autonome (art. 2, terzo comma, lett.
p), l'Avvocatura, dopo aver premesso che l'ammissibilita' del
suddetto potere trova fondamento nella sentenza n. 207 del 1971 di
questa Corte, osserva tanto che la garanzia costituzionale non puo'
tramutarsi in salvaguardia degli atti regionali illegittimi, quanto
che il potere di annullamento straordinario non e' riconducibile ad
una semplice modalita' di controllo.
9. - Nell'imminenza dell'udienza, tutte le parti hanno depositato
ulteriori memorie insistendo nelle proprie richieste e ribadendo, in
gran parte, le argomentazioni gia' svolte nei primi scritti
difensivi. Nuove considerazioni sono svolte soltanto in relazione
all'art. 2, terzo comma, lett. d) (funzione di indirizzo e di
coordinamento) e lett. p) (annullamento straordinario).
In particolare, la Provincia di Trento, dopo aver rilevato che
l'eccezione d'inammissibilita' mossa dall'Avvocatura si dimostrerebbe
ingiustificata sol che si consideri che cio' che si richiede e' una
pronunzia di incostituzionalita', osserva che l'art. 2, terzo comma,
lett. d) puo' essere interpretato tanto come norma di tipo
procedurale, quanto come norma di tipo sostanziale. Mentre in
quest'ultimo caso, la disposizione impugnata violerebbe il principio
di legalita', nell'altro caso sarebbe incostituzionale in quanto non
prevede che alla deliberazione prendano parte la Conferenza
Stato-regioni e i Presidenti delle Giunte delle Regioni a statuto
speciale e delle Province autonome.
Nell'insistere nella propria richiesta d'incostituzionalita'
dell'art. 2, terzo comma, lett. d), la Regione Friuli-Venezia Giulia
precisa che l'illegittimita' sarebbe particolarmente evidente in
relazione alle materie assegnate alla competenza esclusiva della
Regione, poiche' sarebbe irragionevole che leggi, come quelle emanate
nell'esercizio di tale competenza, che possono prevalere nei
confronti di altre leggi statali dirette persino a porre i principi
di determinate materie, possano essere subordinate ad atti
amministrativi dello Stato, pur se adottati sulla base di una legge.
La Provincia di Bolzano, oltre a prender atto dell'interpretazione
dell'Avvocatura relativamente all'art. 107 dello Statuto del
Trentino-Alto Adige, osserva, per quanto riguarda l'art. 2, terzo
comma, lett. d), che, se e' vero che la funzione d'indirizzo e
coordinamento si giustifica in virtu' di un interesse nazionale, e'
altrettanto vero che gli artt. 4 e 8 St. T.-A.A. qualificano come
interesse nazionale la tutela delle minoranze linguistiche locali. E
poiche' e' quest'ultimo interesse a giustificare, a sua volta,
l'autonomia della Regione Trentino-Alto Adige e delle Province
autonome, la funzione di indirizzo e coordinamento dovrebbe esser
limitata in relazione a tale interesse concorrente. Ma, dato che di
cio' non v'e' traccia nell'art. 2, terzo comma, lett. d), questo
dovrebbe essere dichiarato incostituzionale.
La Regione del Veneto osserva, in generale, che la legge n. 400
del 1988, presentandosi come una normativa di organizzazione,
contiene una previsione diffusa della funzione di indirizzo e
coordinamento, vo'lta, insieme alle norme sull'annullamento
straordinario, ad una rinnovata supremazia politico-amministrativa
dello Stato sulle regioni, comprese quelle ad autonomia speciale,
ponendo queste ultime nella libera disponibilita' del Governo.
10. - Riguardo al potere di annullamento straordinario previsto
dall'art. 2, terzo comma, lett. p), anche nei confronti degli atti
amministrativi delle regioni e delle province autonome, la Provincia
autonoma di Trento aggiunge ampie considerazioni sul predetto potere,
ove fosse concepito, come le sembrerebbe piu' corretto, quale potere
di amministrazione attiva, e non gia' di controllo. La ricorrente
ricorda che tradizionalmente il potere di annullamento straordinario
e' stato configurato come atto di autotutela disponibile da parte
dell'organo di vertice dell'Esecutivo statale nei confronti di atti
amministrativi posti in essere da soggetti pubblici (autarchici)
sottordinati, i quali siano attributari di funzioni vo'lte al
perseguimento di fini dello Stato. Poiche', osserva la ricorrente,
nel vigente ordinamento costituzionale le regioni (o province)
perseguono interessi pubblici loro propri e poiche' interventi
statali nelle materie primariamente attribuite all'autonomia
regionale o provinciale sono ammessi soltanto in vista di specifici
interessi di carattere nazionale o ultraregionale e solo sulla base
di specifiche norme legislative le quali definiscano gli interessi, i
presupposti e i criteri per i quali la Costituzione autorizza quei
poteri di intervento statale, non si potrebbe ammettere la
legittimita' di un potere, come quello in esame, che e' assolutamente
generale, innominato, suscettibile di esser esercitato in qualsiasi
materia, su qualsiasi oggetto, in qualsiasi tempo, per qualsiasi
finalita' concreta di interesse pubblico e al di fuori di qualsiasi
predeterminazione legislativa di presupposti e di criteri.
Anche la Regione Veneto contesta la legittimita' del potere di
annullamento straordinario, osservando che questo rende il Governo
arbitro della legalita', mentre in realta' ne dovrebbe esser
vincolato, e presuppone una dipendenza delle regioni dall'organo di
vertice dell'amministrazione statale. Inoltre, la previsione di quel
potere toglierebbe ogni rigore e ogni oggettivita' al sistema di
accertamento e di rimozione dell'illegittimita', il quale e' ispirato
al principio di unita' di un ordinamento basato sulla legalita'.
11. - Nella memoria presentata per conto del Presidente del
Consiglio dei Ministri, l'Avvocatura dello Stato contesta le censure
mosse all'art. 2, terzo comma, lett. d), rilevando, innanzitutto,
come tale disposizione non abbia in alcun modo innovato o
rideterminato la funzione di indirizzo e coordinamento, ne' i
fondamenti costituzionali, l'ampiezza e le finalita' della stessa. La
norma impugnata, secondo l'Avvocatura, si e' limitata a ribadire che
gli atti di indirizzo e coordinamento debbono essere deliberati
collegialmente dal Consiglio dei ministri, senza modificare il regime
della funzione, ne' abrogare l'art. 3 della legge n. 382 del 1975 o
le altre leggi particolari, che prevedono procedure e competenze
differenti.
In secondo luogo, l'Avvocatura osserva che la funzione di
indirizzo e coordinamento non trova la propria fonte nella
disposizione di legge impugnata, ma nella Costituzione. Ne deriva,
pertanto, che, mentre sembrerebbe impropria per difetto la clausola
di salvaguardia contenuta nella disposizione impugnata, relativa al
rispetto delle disposizioni statutarie, nello stesso tempo dovrebbero
ritenersi infondate tutte le questioni che partono dalla supposizione
che sia la legge impugnata la fonte di quella funzione.
Tra queste ultime, tuttavia, mentre quelle poste dalla Provincia
di Trento e dalla Regione Friuli-Venezia Giulia sembrerebbero
chiedere soltanto un chiarimento interpretativo, al contrario le
questioni poste dalla Provincia di Bolzano e dalla Regione
Trentino-Alto Adige sembrerebbero supporre che i loro ordinamenti
siano sottratti all'applicazione della funzione statale di indirizzo
e di coordinamento. Questo ritaglio, secondo l'Avvocatura dello
Stato, sarebbe inammissibile, non solo perche' e' contraddetto dalla
giurisprudenza costituzionale e perche' la funzione contestata e'
radicata direttamente nell'art. 5 Cost., che e' richiamato in tutti
gli Statuti di autonomia, ma anche perche' l'indirizzo e
coordinamento, spesso legato alla programmazione economica,
costituisce un contrappeso costituzionale al regionalismo in nome di
interessi che esigono un'attuazione su tutto il territorio nazionale.
Del resto, conclude l'Avvocatura, le autonomie speciali, lungi
dall'esser degradate in conseguenza dell'esercizio di tale funzione,
manterrebbero in ogni caso una loro corposita', come e' provato
dall'esperienza passata e presente, nella quale, contrariamente a
quanto sostengono alcune ricorrenti, non esisterebbero esempi
positivi di regioni sottratte alla funzione di indirizzo e
coordinamento. Questo, infatti, non sarebbe il caso della Valle
d'Aosta, dove l'esclusione di quella funzione, prevista come criterio
direttivo nella legge di delega per il trasferimento delle funzioni,
non ha trovato attuazione nel successivo decreto delegato (come
risulta positivamente confermato dal d.P.R. 22 febbraio 1982, n. 182,
che ha esteso il d.P.R. n. 616 del 1977 alla Regione). Ne' sarebbe il
caso della Sardegna, dove la previsione della funzione di indirizzo e
coordinamento nelle materie di competenza concorrente, sostenuta
nell'art. 2 del d.P.R. n. 348 del 1979, non ne precluderebbe, per
l'Avvocatura, l'applicazione anche alle materie assegnate alla
competenza esclusiva.
E, in ogni caso, se cosi' non fosse, il ricordato art. 2 darebbe
luogo, sempre per l'Avvocatura, a seri dubbi di costituzionalita'.
12. - Riguardo all'art. 2, terzo comma, lett. p) - dopo aver
ricordato che tale disposizione accresce il livello delle garanzie
apprestate alle autonomie sia sul piano procedurale (deliberazione
collegiale del Consiglio dei ministri, parere della Commissione
parlamentare chiamata a valutare l'interesse nazionale sotteso
all'annullamento), sia sul piano sostanziale (finalizzazione
dell'annullamento alla "tutela dell'unita' dell'ordinamento") e dopo
aver sottolineato che l'istituto in questione non pregiudicherebbe la
giurisdizione di questa Corte, essendo l'area possibilmente coperta
dai conflitti di attribuzione piu' ristretta di quella interessata
dall'annullamento straordinario - l'Avvocatura dello Stato individua
il fondamento dell'annullamento straordinario nel principio di unita'
della Repubblica (art. 5 Cost.) e in quello di legalita' (emergente
dagli artt. 13 ss., 101, 113, 117 e 118 Cost., nonche' da varie
pronunzie di questa Corte). Tale principio, la cui osservanza,
secondo l'Avvocatura, non e' esclusivamente demandata agli organi
giurisdizionali, non potrebbe non estendersi anche alle Regioni, non
potendosi intendere la loro sottoposizione a uno strumento lineare e
preciso, come quello contestato, quale espressione di una
"superiorita'" del Governo rispetto ad esse, sia perche' gli atti
illegittimi si collocherebbero fuori dalla gerarchia degli atti
giuridici, sia perche' la consolidazione degli atti illegittimi non
sarebbe una regola generale. Di qui discenderebbe, secondo
l'Avvocatura, la peculiarita' dell'annullamento straordinario, che
non potrebbe ricondursi a un potere di "sostituzione" del Governo
(poiche' in essa l'esigenza di tutela di fronte alle illegittimita'
farebbe premio su quelle di amministrazione attiva), ne' a un potere
di controllo (a causa del rilievo che assumerebbe l'interesse
nazionale "attuale", il quale sarebbe comunque distinto e separato da
quello regionale).
Quanto alle contestazioni sollevate dalla Regione Friuli-Venezia
Giulia, secondo le quali l'art. 2, terzo comma, lett. p) invaderebbe
le proprie competenze legislative sull'ordinamento degli enti
dipendenti dalla Regione e degli altri enti locali nonche' sul
controllo dei loro atti, l'Avvocatura dello Stato, ribadendo che
l'annullamento straordinario non potrebbe esser configurato come una
forma di controllo sugli atti di tali enti, non esclude
un'interpretazione della norma impugnata diretta a riconoscere la
necessita' del parere della Commissione parlamentare anche per
l'annullamento degli atti degli "enti dipendenti".
Considerato in diritto
1. - I sei ricorsi indicati in epigrafe pongono varie questioni di
legittimita' costituzionale, le quali concernono numerose
disposizioni o norme della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina
dell'attivita' di Governo e ordinamento della Presidenza del
Consiglio dei Ministri). Poiche' le questioni proposte hanno lo
stesso oggetto o sono tra loro connesse, si rende opportuno riunire i
relativi giudizi affinche' siano discussi e decisi con un'unica
sentenza.
2. - Preliminare a ogni altro e' l'esame dell'eccezione
d'inammissibilita' presentata dall'Avvocatura dello Stato in
relazione alla censura riguardante l'art. 2, terzo comma, lett. d).
Secondo l'Avvocatura, i ricorsi, anziche' vere e proprie questioni di
legittimita' costituzionale, porrebbero meri problemi
d'interpretazione delle disposizioni impugnate.
L'eccezione va respinta.
Non v'e' dubbio che, anche nel giudizio di legittimita'
costituzionale instaurato in via principale, la Corte non puo' essere
validamente investita di questioni palesemente astratte o del tutto
pretestuose. Come giudice della costituzionalita' delle leggi dotato
di poteri vo'lti a dichiarare la cessazione dell'efficacia di
determinate disposizioni legislative ritenute effettivamente lesive
di norme costituzionali, la Corte non puo' essere validamente
chiamata a interpretare in astratto le leggi o la Costituzione e,
quindi, a risolvere questioni poste in modo tale che il loro
obiettivo primario sia costituito dall'interpretazione di determinate
disposizioni, ma puo' soltanto essere investita di una puntuale
richiesta di illegittimita' costituzionale sorretta dalla pretesa
lesione di determinati parametri costituzionali. Il carattere
non-astratto del giudizio di costituzionalita' comporta che, anche
nel caso in cui i dubbi di legittimita' investano particolari
significati o particolari norme deducibili da un determinato testo
legislativo, non e' ammissibile prospettare questioni involgenti
interpretazioni totalmente al di fuori della gamma delle possibilita'
applicative plausibilmente collegabili alle disposizioni impugnate,
poiche', ove fosse vero il contrario, il giudizio finirebbe per
riguardare questioni astratte o di mera interpretazione, se non
proprio pretestuose. Nel caso di specie, i ricordati limiti di
ammissibilita' non sono stati superati dalle parti ricorrenti. Anche
in considerazione del fatto che si tratta di una legge complessa, che
tocca uno dei punti nevralgici del sistema di Governo delineato dalla
Costituzione e sulla quale non si sono ancora potute formare prassi
interpretative in grado di modellare e di restringere il raggio delle
astratte potenzialita' applicative, non e' possibile affermare che le
interpretazioni addotte dalle parti ricorrenti a sostegno dei loro
dubbi di costituzionalita' siano cosi' poco plausibili e cosi'
irragionevolmente scollegate dalle disposizioni legittimamente
impugnate da indurre questa Corte a considerare le questioni poste
come del tutto astratte o, addirittura, pretestuose.
3. - Va invece dichiarata l'inammissibilita' della questione di
legittimita' costituzionale sollevata dalla Regione Friuli-Venezia
Giulia nei confronti dell'art. 2, terzo comma, lett. p), nella parte
in cui, riferendo l'annullamento straordinario ivi previsto agli atti
amministrativi degli enti dipendenti dalla regione e degli enti
locali, si porrebbe in contrasto tanto con l'art. 4, n. 1, dello
Statuto, che attribuisce alla ricorrente la potesta' legislativa
esclusiva in materia di ordinamento degli uffici e degli enti
dipendenti dalla regione, quanto con gli artt. 5 e 60 del medesimo
Statuto, che conferiscono alla stessa regione la competenza
legislativa concorrente per la disciplina del controllo sugli atti
degli enti locali.
Poiche' la ricorrente non adduce alcun motivo a sostegno della
propria censura, la relativa questione di costituzionalita' va
dichiarata inammissibile per vizio formale del ricorso in parte qua,
per il fatto che, sulla base della costante giurisprudenza di questa
Corte, l'assoluta carenza di motivazione del ricorso impedisce al
giudice costituzionale tanto l'inequivoca determinazione dell'oggetto
sottoposto al proprio giudizio, quanto la completa ed effettiva
verifica della sussistenza in concreto dell'interesse a ricorrere e
dell'eventuale prospettazione di dubbi di costituzionalita' del tutto
astratti, arbitrari o pretestuosi (v., da ultimo, sentt. nn. 517 del
1987, 998 del 1988).
Nel caso di specie, in particolare, la mancanza di una pur succinta
motivazione non fa minimamente comprendere se l'attribuzione
statutaria alla regione di competenze legislative in materia di
ordinamento degli enti dipendenti dalla regione stessa e in materia
di controllo sugli atti degli enti locali e' invocata al fine di
contestare in radice il conferimento al governo del potere di
annullamento straordinario in quanto potere per sua natura
inconciliabile con l'autonomia riconosciuta alla regione o con quella
degli enti locali (nel qual caso, limitatamente agli enti regionali,
si ricadrebbe nell'ipotesi decisa dalla sentenza n. 229 del 1989)
ovvero se e' invocata al fine di contestare la disposizione
legislativa impugnata perche' conferisce al governo un potere che,
pur essendo ritenuto per sua natura non incompatibile con l'autonomia
riconosciuta a quegli enti, dovrebbe o potrebbe essere imputato alla
regione in virtu' delle norme statutarie richiamate (nel qual caso la
questione si porrebbe in modo diverso dalla precedente ipotesi).
Poiche' si tratta di due possibilita' aventi un significato
differente o, fors'anche, contrario e poiche' tutte e due appaiono
logicamente riconducibili ai termini della questione ora considerata
in mancanza di motivi diretti a specificarne il senso, si rende
impossibile per questa Corte identificare precisamente il thema
decidendum e comprendere quale sia con esattezza il petitum che la
ricorrente intendeva prospettare.
4. - Manifestamente inammissibili debbono, poi, essere dichiarate
le questioni di legittimita' costituzionale concernenti l'art. 2,
terzo comma, lett. p), nella parte in cui si riferisce
all'annullamento degli atti amministrativi delle regioni e delle
province ricorrenti. Le questioni sono state sollevate: a) dalla
Regione Veneto in riferimento agli artt. 117, 118 e 125 della
Costituzione, come attuati dagli artt. 41-54 della legge 10 febbraio
1953, n. 62; b) dalla provincia autonoma di Trento in riferimento
agli artt. 5, 116, 125, 126 e 134 della Costituzione (anche in
relazione all'art. 38 della legge 11 marzo 1953, n. 87), 3, terzo
comma, 8, 9, 16, 52 e 98 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige, nonche' agli artt. 19 e 24 del d.P.R. 1 febbraio 1973, n. 49;
c) dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, in riferimento agli artt. 4,
5 e 60 del proprio Statuto speciale; d) dalla Provincia autonoma di
Bolzano in riferimento agli artt. 5, 6, 116, 125 e 134 della
Costituzione, e agli artt. 3, terzo comma, 4, 5, 8, 9, 11, 12, 13,
14, 15, 16, primo comma, 19, 33, 49, 38, 81, 78, 87, 88, 90, 91, 92,
98, 103, 104, 107 dello Statuto speciale del Trentino-Alto Adige
(d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), nonche' all'art. 10 del Trattato di
Pace del 10 febbraio 1947 (reso esecutivo con d. lgs. 28 settembre
1947, n. 1430); e) dalla Regione Sardegna, in riferimento all'art.
134 della Costituzione (anche in relazione all'art. 39 della legge 11
marzo 1953, n. 87) e agli artt. 3 e 6 del proprio Statuto speciale;
f) dalla Regione Trentino-Alto Adige, in riferimento all'art. 116
della Costituzione e agli artt. 4, 5, 16, 41, 44, 87 e 88 del proprio
Statuto speciale (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), anche in relazione
agli artt. 32 e ss. e 42 e ss. del d.P.R. 1 febbraio 1973, n. 49.
Poiche' con sentenza n. 229 del 1989 questa Corte s'e' gia'
pronunziata nel senso dell'illegittimita' costituzionale della
disposizione impugnata, le relative questioni vanno dichiarate
manifestamente inammissibili.
5. - Venendo al merito delle questioni, tutte le regioni e le
province ricorrenti contestano la legittimita' costituzionale
dell'art. 2, terzo comma, lett. d, in riferimento agli stessi
parametri indicati nel numero precedente, ad eccezione dell'art. 125
della Costituzione, per quanto riguarda il ricorso della Regione
Veneto, e dell'art. 98 dello Statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige, per quanto riguarda il ricorso della Provincia autonoma di
Trento.
Secondo le ricorrenti, tale disposizione, nel sottoporre alla
deliberazione del Consiglio dei Ministri "gli atti di indirizzo e di
coordinamento dell'attivita' amministrativa delle regioni e, nel
rispetto delle disposizioni statutarie, delle regioni a statuto
speciale e delle province autonome di Trento e di Bolzano", porrebbe
una norma che, ove dovesse essere considerata come la fonte del
potere statale di indirizzo e di coordinamento, sarebbe in contrasto
con le disposizioni statutarie relative alle molteplici forme di
raccordo fra Stato e regioni (partecipazione del Presidente regionale
alle sedute del Consiglio dei ministri, commissioni paritetiche,
etc.), nonche' con le disposizioni costituzionali che giustificano
quel potere, come interpretate dalla giurisprudenza di questa Corte,
per la quale quel potere, quando e' esercitato in via amministrativa,
deve basarsi su una previa norma di legge diretta a delimitarne
l'oggetto, le finalita', i principi e i criteri direttivi.
La questione non e' fondata.
I dubbi di costituzionalita' sollevati dalle ricorrenti si basano
su una premessa errata, vale a dire sulla convinzione che l'art. 2,
terzo comma, lett. d, della legge n. 400 del 1988 costituisca la
norma che attribuisce al Governo la competenza ad esercitare per via
amministrativa la funzione di indirizzo e coordinamento e che, come
tale, innovi il diritto positivo abrogando le preesistenti
disposizioni dirette a regolare l'attribuzione e l'esercizio della
predetta funzione. In realta', la norma impugnata mira semplicemente
a determinare, all'interno della complessa istituzione del Governo,
l'organo attributario in via diretta e immediata della competenza a
deliberare gli atti di indirizzo e di coordinamento governativi,
individuandolo nel Consiglio dei ministri, nell'organo, cioe', che, a
norma degli artt. 92 e 95 della Costituzione (come ribadito dallo
stesso art. 2 della legge n. 400 del 1988), e' competente a
determinare, ai fini dell'attuazione della politica generale del
Governo, l'indirizzo generale dell'azione amministrativa.
In altri termini, nel riordinare le competenze dei vari organi
interni all'istituzione Governo, la legge n. 400 del 1988, al pari
della successiva legge 9 marzo 1989, n. 86 (art. 9, comma sesto), ha
confermato, per l'aspetto ora considerato, la disposizione contenuta
nell'art. 3, primo comma, della legge 22 luglio 1975, n. 382, secondo
la quale la funzione statale di indirizzo e di coordinamento per via
amministrativa e' esercitata "mediante deliberazioni del Consiglio
dei Ministri". Errano, dunque, le ricorrenti a ipotizzare che la
disposizione impugnata intenda regolare ex-novo la funzione statale
di indirizzo e di coordinamento, ridisciplinandone l'attribuzione, il
fondamento, le modalita' di esercizio ed i limiti, poiche' e' vero
esattamente il contrario, cioe' che la disposizione impugnata ha
lasciato intatta la disciplina preesistente e, in particolare, non ha
inteso eliminare le previsioni normative vigenti al momento della sua
entrata in vigore, relative alle modalita' di esercizio della
predetta funzione (principio di legalita' "sostanziale", possibilita'
di delega secondo le modalita' previste dalle leggi vigenti,
partecipazione del Presidente regionale alle relative sedute del
Consiglio dei Ministri nei casi in cui sia richiesta dagli Statuti
speciali, etc.).
6. - Per ragioni analoghe va pure rigettata la questione di
legittimita' costituzionale posta dalla Regione Friuli-Venezia Giulia
in relazione all'art. 2, terzo comma, il quale violerebbe l'art. 44
dello Statuto speciale friulano e l'art. 4 del d.P.R. 25 gennaio
1987, n. 469 (Norme integrative di attuazione dello Statuto Speciale
della Regione Friuli-Venezia Giulia), allorche', nel disporre che gli
atti elencati nelle lettere successive "sono sottoposti alla
deliberazione del Consiglio dei ministri", omette di far salva la
partecipazione del Presidente della Giunta alle sedute del Consiglio
dei ministri in tutte le ipotesi statutariamente previste.
Oltre alla considerazione concernente la natura procedurale della
norma impugnata, concorre alla medesima conclusione il rilievo che il
vincolo costituzionale relativo alla partecipazione del Presidente
regionale alle sedute del Consiglio dei ministri si impone di per
se', senza bisogno di ulteriori specificazioni o di particolari forme
attuative messe in opera dalla legislazione ordinaria. Di modo che
l'omissione in quest'ultima della clausola di salvezza relativa alla
menzionata partecipazione non puo' essere minimamente considerata
come un'ipotesi di contrasto con le norme statutarie che prevedono
quel raccordo.
7. - La natura procedurale dell'art. 2, terzo comma, lett. h, il
quale sottopone alle deliberazioni del Consiglio dei ministri "le
linee di indirizzo in tema di politica internazionale e comunitaria",
conduce al rigetto, in base a considerazioni analoghe a quelle gia'
svolte, delle relative questioni poste dalle Regioni Veneto e
Trentino-Alto Adige, che lamentano, rispettivamente, la violazione
degli artt. 117 e 118 della Costituzione, in relazione agli artt. 1 e
5 della legge 22 luglio 1975, n. 382 e 6 del d.P.R. 24 luglio 1977,
n. 616, e quella degli artt. 116 della Costituzione, 4, 5, 16, 41,
44, 87 e 88 dello Statuto.
Anche in tal caso, peraltro, si tratta di una disposizione che non
innova affatto la preesistente disciplina, limitandosi soltanto a
confermare, per l'aspetto considerato, una competenza gia' spettante,
in via diretta e immediata, al Consiglio dei Ministri.
8. - La disposizione contenuta nell'art. 2, terzo comma, lett. d,
relativa alla sottoposizione alla deliberazione del Consiglio dei
ministri degli atti di indirizzo e di coordinamento governativo, e'
impugnata sotto un ulteriore profilo dalla Provincia autonoma di
Bolzano e dalla Regione Sardegna.
Quest'ultima, partendo dal presupposto che il proprio Statuto non
fa esplicita menzione della funzione statale di indirizzo e di
coordinamento e ricordando che le norme di attuazione dello Statuto
circoscrivono il campo di applicazione della predetta funzione alle
materie assegnate alla competenza di tipo concorrente, ritiene che la
disposizione impugnata, nel riferire la ricordata funzione anche alle
regioni a statuto speciale, debba essere considerata contrastante con
gli artt. 3 e 6 dello Statuto, ove dovesse intendersi applicabile
anche alle materie assegnate alla competenza di tipo esclusivo.
La Provincia autonoma di Bolzano, invece, contesta la disposizione
impugnata per l'esplicito e diretto riferimento all'estensione della
funzione statale di indirizzo e di coordinamento alle attivita'
amministrative della Provincia stessa, asserendo che il silenzio in
proposito dello Statuto e delle norme di attuazione, oltreche'
l'assoluta peculiarita' dell'autonomia riconosciuta alla ricorrente -
legata sia al suo fondamento in atti di diritto internazionale, sia
alla propria specifica ragion d'essere, consistente nella tutela
delle minoranze linguistiche che vivono nella provincia (tutela che
l'art. 4 dello Statuto definisce di "interesse nazionale") -
renderebbero inapplicabile la funzione di indirizzo e di
coordinamento alle attivita' amministrative ad essa spettanti o,
quantomeno, a quelle ad essa assegnate in relazione a competenze di
tipo esclusivo. In via subordinata, la stessa Provincia chiede che
sia dichiarata l'illegittimita' costituzionale della disposizione
impugnata in quanto non prevede la concorrenza dell'interesse
nazionale comportante la tutela delle minoranze linguistiche locali
(art. 4, primo comma, dello Statuto) con quello posto a base
dell'estensione della funzione statale di indirizzo e di
coordinamento alla Provincia di Bolzano.
Le questioni proposte dalla Regione Sardegna e dalla Provincia
autonoma di Bolzano non possono essere accolte.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, la funzione
statale di indirizzo e di coordinamento, pur se viene in concreto
delineata da leggi ordinarie, ha un diretto fondamento nella
Costituzione, nel senso che, come e' stato precisato in numerose
pronunzie, rappresenta il risvolto in termini positivi o di
articolazione programmatica degli interessi unitari - e, come tali,
insuscettibili di frazionamento e di localizzazione territoriale -
sottostanti ai limiti costituzionalmente previsti alle competenze
regionali (v. spec. sentt. nn. 39 del 1971, 138 del 1972, 191 del
1976, 150 del 1982, 307 e 340 del 1983, 357 del 1985, 177 e 195 del
1986, 107 del 1987, 177, 560 e 564 del 1988). Non si tratta,
pertanto, di un limite "ulteriore" rispetto a quelli gia' previsti
direttamente dalle norme costituzionali sulle competenze regionali,
ma piuttosto di una esplicazione di questi stessi limiti nei
confronti delle funzioni amministrative delle regioni e delle
province autonome, che, in ragione del suo stesso fondamento, incide
tanto sulle attivita' amministrative connesse alle competenze
concorrenti, quanto su quelle attinenti alle competenze di tipo
esclusivo (v. spec. sentt. nn. 340 del 1983, 177 del 1986, 107 del
1987, 177 e 564 del 1988).
Cio' non significa, tuttavia, che, rispetto alla precisa
individuazione dei limiti costituzionali relativi all'applicazione
della funzione di indirizzo e di coordinamento, non abbia alcuna
rilevanza la distinzione tra competenze di tipo concorrente e
competenze di tipo esclusivo. Al contrario, proprio perche'
manifestazione dei limiti costituzionalmente prefissati alle potesta'
regionali (o provinciali), la funzione statale di indirizzo e di
coordinamento riflette l'ampiezza prevista per i limiti
costituzionali cui e' di volta in volta collegata, di modo che,
quando abbia di fronte a se' attivita' amministrative connesse con
competenze esclusive, non puo' esser esercitata al di la' dei piu'
ristretti confini costituzionalmente stabiliti per i poteri statali
incidenti sulle predette competenze (v. spec. sentt. nn. 340 del
1983, 357 del 1985, 177 del 1986).
Da cio' consegue che, contrariamente a quanto suppongono le
ricorrenti, nessun rilievo puo' esser accordato al fatto che i
rispettivi Statuti non facciano esplicito riferimento alla funzione
statale di indirizzo e di coordinamento nei confronti delle
competenze assegnate alla loro autonomia. Pertanto, le censure, per
le quali l'art. 2, terzo comma, lett. d, sarebbe illegittimo in
quanto non farebbe cenno a tali presunte deroghe, appaiono prive di
fondamento, dal momento che non tengono conto del fatto che la
funzione di indirizzo e di coordinamento ha il suo riconoscimento
costituzionale implicito, ma non percio' meno positivo, proprio nei
limiti costituzionalmente posti alle competenze concorrenti ed
esclusive delle Regioni (o delle Province autonome).
8.1 - Oltre che sui motivi appena esaminati, la stessa censura di
cui si e' ora parlato - vale a dire la pretesa incostituzionalita'
dell'art. 2, terzo comma, lett. d, nella parte in cui non esclude
l'applicazione della funzione statale di indirizzo e di coordinamento
all'ordinamento autonomo della ricorrente - e' argomentata dalla
Provincia di Bolzano, come si e' prima ricordato, anche sul
particolare fondamento della propria autonomia su accordi di
carattere internazionale e sulla peculiare ratio della stessa, la
quale consisterebbe nell'essere l'ordinamento provinciale la forma
giuridica della tutela delle minoranze linguistiche residenti in quel
territorio.
Anche sotto tali ulteriori profili, la censura prospettata dalla
Provincia di Bolzano non appare fondata nei termini appresso
indicati.
Non vi puo' esser dubbio alcuno che l'autonomia riconosciuta alla
Regione Trentino-Alto Adige e, in particolare, quella concessa alla
Provincia di Bolzano si ricolleghino storicamente alle vicende
internazionali intercorse in conseguenza delle due guerre mondiali e,
piu' precisamente, all'obbligo internazionale, che lo Stato italiano
ha contratto con l'Austria mediante il c.d. Accordo De
Gasperi-Gru'ber del 5 settembre 1946 (reso esecutivo con d. lg.
C.p.S. 28 novembre 1947, n. 1430), di concedere alle popolazioni di
lingua tedesca residenti nelle zone della Provincia di Bolzano e dei
vicini comuni bilingui della Provincia di Trento "l'esercizio di un
potere legislativo ed esecutivo autonomo, nell'ambito delle zone
stesse". Ne' si puo', del pari, dubitare che l'Assemblea Costituente,
allorche' ha definito i caratteri della specialita' della Regione
Trentino- Alto Adige, abbia tenuto nel debito conto quel patto.
Tuttavia, appare altrettanto indubbio che, dal punto di vista del
diritto interno, l'autonomia riconosciuta alla Provincia di Bolzano
ha il proprio diretto fondamento giuridico nello Statuto speciale per
il Trentino-Alto Adige (l. cost. 26 febbraio 1948, n. 5,
successivamente modificata con la l. cost. 23 novembre 1971, n. 1),
il quale e' stato votato dall'Assemblea Costituente, come si addice a
ogni deliberazione di natura legislativa, quale espressione di
un'autonoma e libera determinazione.
Considerata sotto un profilo squisitamente giuridico, l'autonomia
della Provincia di Bolzano non ha, dunque, un fondamento
costituzionale di natura diversa da quello proprio delle altre
regioni (o province) a statuto speciale, ne' e' soggetta a limiti
costituzionali concettualmente e qualitativamente diversi da quelli
cui sono sottoposte le altre regioni (o province) ad autonomia
differenziata. Sotto tale aspetto, pertanto, sussistono tutti i
presupposti perche' anche nei confronti della Provincia di Bolzano
valgano quelle esigenze unitarie insuscettibili di frazionamento o di
localizzazione territoriale, che sottostanno ai limiti
costituzionalmente previsti verso le competenze regionali (o
provinciali) e che autorizzano lo Stato a esercitare nei confronti
delle autonomie regionali (o provinciali) una funzione di indirizzo e
di coordinamento.
8.2 - Cio' non toglie, tuttavia, che nel panorama autonomistico
nazionale la Regione Trentino-Alto Adige e, in particolare, la
Provincia di Bolzano posseggano caratteri del tutto peculiari, che
concernono essenzialmente la natura e l'ampiezza delle materie sulle
quali sono attribuiti i poteri di autonomia, la strutturazione
dell'organizzazione regionale e provinciale e, soprattutto, il valore
riconosciuto alla tutela delle minoranze linguistiche locali e alla
salvaguardia dell'eguaglianza dei cittadini e dei gruppi linguistici,
valore che costituisce il punto di riferimento primario del complesso
delle disposizioni dello Statuto speciale per il Trentino- Altro
Adige. Non v'e' dubbio che, in relazione a tali caratteri, il gia'
ricordato accordo italo- austriaco del 1946, il quale e' stato reso
esecutivo in Italia con un atto avente valore di legge ordinaria,
esercita una notevole influenza, dal momento che costituisce, come
pure si ritiene in dottrina, la migliore chiave interpretativa per
comprendere la specialita' dell'ordinamento autonomistico realizzato
nel Trentino-Alto Adige.
La peculiarita' di tale ordinamento e, in particolare,
l'essenziale valore riconosciuto in esso alla tutela delle minoranze
linguistiche locali e alla pacifica convivenza tra i diversi gruppi
etnici, se, come si e' prima precisato, non possono comunque
comportare una differenziazione della Regione Trentino-Alto Adige e
della Provincia di Bolzano, rispetto agli ordinamenti omologhi, sotto
il profilo della loro sottoponibilita' ai tipi di limiti cui sono
comunemente assoggettate le autonomie speciali, tuttavia hanno
l'effetto di produrre una differenziazione relativa all'ampiezza e al
contenuto dei limiti statali cui sono sottoposte le competenze
riconosciute alla Regione Trentino-Alto Adige e, ed e' quel che qui
interessa, alla Provincia di Bolzano.
Cio' si deduce chiaramente dagli artt. 4, 8 e 16 dello Statuto
regionale, i quali, nel ribadire la presenza degli interessi
nazionali tra i limiti costituzionali alle competenze legislative e
amministrative della Regione e delle Province autonome, precisano che
fra essi va ricompreso anche l'interesse relativo alla tutela delle
minoranze linguistiche locali. Si tratta di un principio
costituzionale che, affermato in via generale dall'art. 6 della
Costituzione, ha nello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige un
significato particolarmente pregnante, dal momento che concorre a
qualificare l'interesse nazionale in tutte le sue esplicazioni verso
la Regione Trentino-Alto Adige e le Provincie autonome e, quindi, per
la parte che lo concerne, anche in relazione all'esercizio dei poteri
statali di indirizzo e di coordinamento. Sotto questo profilo,
pertanto, tali poteri, nei loro concreti svolgimenti nei confronti
degli ordinamenti considerati, non possono non subi're attenuazioni e
non assumere contenuti tali che ne risulti soddisfatto il principio
statutario per il quale la tutela delle minoranze linguistiche locali
costituisce, ad un tempo, un aspetto fondamentale dell'interesse
nazionale e il valore primario di riferimento dell'autonomia
differenziata riconosciuta alla Regione Trentino-Alto Adige e alle
Province di Trento e di Bolzano.
Queste considerazioni non possono condurre, tuttavia, a una
dichiarazione d'illegittimita' costituzionale dell'art. 2, terzo
comma, lett. d, per la parte in cui questo non prevede la tutela
delle minoranze linguistiche come interesse concorrente con quello
nazionale posto a base dell'esercizio della funzione statale di
indirizzo e di coordinamento. Infatti, come si e' gia' precisato ad
altro proposito (v. sopra n. 6), il principio costituzionale appena
ricordato, secondo la propria natura, si impone di per se' e non
esige che debba essere richiamato dalle leggi ordinarie ogni volta
che queste, implicitamente o esplicitamente, vi si riferiscano. Per
tali ragioni, il silenzio in proposito della disposizione impugnata
non puo' essere interpretato come un contrasto con le norme
statutarie invocate dalla ricorrente. E tantomeno lo puo' essere, se
si considera che la disposizione impugnata, come si e' prima
precisato, e' semplicemente diretta a ribadire la competenza, in via
diretta e immediata, del Consiglio dei ministri a deliberare gli atti
di indirizzo e di coordinamento governativo.
9. - Per motivi in parte analoghi a quelli da ultimo ricordati e
in parte diversi, va pure respinta la richiesta di dichiarare
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 12, quinto comma, lett. b,
avanzata tanto dalla Provincia di Bolzano, quanto dalla Regione
Sardegna per violazione degli stessi parametri invocati per la
questione di cui al precedente punto 5.
Le ricorrenti basano la loro richiesta sulla convinzione che le
norme costituzionali che definiscono la specialita' dell'autonomia
loro concessa - rispettivamente gli artt. 116 della Costituzione, 8,
9 e 16 dello Statuto del Trentino-Alto Adige e gli artt. 116 della
Costituzione, 3 e 6 dello Statuto della Sardegna - risultino violate
da una disposizione, come quella impugnata, che, attribuendo alla
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome il compito di dare pareri "sui criteri generali
relativi all'esercizio delle funzioni statali di indirizzo e di
coordinamento" inerenti ai rapporti fra gli enti predetti, non
stabilisce alcuna differenza di disciplina in relazione alle ipotesi
in cui sia coinvolta l'autonomia speciale costituzionalmente
riconosciuta alle ricorrenti.
La censura ora esaminata e' infondata, innanzitutto, in base alla
considerazione che la disposizione impugnata contiene una norma
procedurale, la quale, come si e' precedentemente sottolineato, per
sua stessa natura, non e' diretta a modificare il fondamento e il
regime dei poteri disciplinati e, pertanto, non comporta alcuna
incisione sui limiti costituzionalmente imposti alla funzione statale
di indirizzo e di coordinamento. In secondo luogo appare del tutto
inappropriato invocare un pretesa diversita' di disciplina in
relazione a un potere, come quello riconosciuto dalla norma impugnata
alla Conferenza Stato-Regioni, il quale consiste in un parere
afferente ai criteri generali relativi all'esercizio della predetta
funzione. Quest'ultimo, infatti, dev'esser prestato tanto nel caso in
cui l'indirizzo e coordinamento riguardi regioni a statuto ordinario,
quanto nel caso in cui concerna regioni o province ad autonomia
differenziata, supponendo, semmai, in relazione alle due distinte
ipotesi, una differenza nei contenuti, e non gia' una diversita' di
disciplina.
10. - Infondata e', pure, la censura sollevata dalla Regione
Sardegna, per la quale l'art. 6 del proprio Statuto (che assicura
alla stessa regione autonomia amministrativa nelle materie nelle
quali ha potesta' legislativa) risulterebbe violato dall'art. 5,
secondo comma, lett. e ed f, della legge n. 400 del 1988, che
attribuisce al Presidente del Consiglio dei Ministri il potere di
adottare, ai sensi dell'art. 95, primo comma, della Costituzione "le
direttive per assicurare l'imparzialita', il buon andamento e
l'efficienza degli uffici pubblici" e di promuovere "l'azione dei
ministri per assicurare che le aziende e gli enti pubblici svolgano
la loro attivita' secondo gli obiettivi indicati dalle leggi che ne
definiscono l'autonomia e in coerenza con i conseguenti indirizzi
politici e amministrativi del Governo".
La censura e' palesemente infondata sol che si consideri, come pur
ammette la stessa ricorrente, che l'esplicito riferimento all'art. 95
della Costituzione, il quale attribuisce al Presidente del Consiglio
dei ministri il compito di mantenere l'unita' di indirizzo politico e
amministrativo degli organi e degli enti dipendenti dai ministeri, fa
chiaramente intendere che la norma impugnata si riferisce soltanto
alla amministrazione statale, non gia' a quella delle regioni.
11. - Oggetto di ulteriori censure e' l'art. 24, primo comma, lett.
c, il quale, nel delegare il Governo ad adottare decreti legislativi
per la riforma degli enti pubblici di informazione statistica,
stabilisce, tra i principi e i criteri direttivi, "che siano
attribuiti all'ISTAT compiti di indirizzo e di coordinamento". La
Regione Veneto e la Regione Trentino-Alto Adige ritengono che tale
disposizione violi la sfera di autonomia costituzionale loro
assicurata, in quanto, secondo l'interpretazione delle ricorrenti, la
norma impugnata attribuirebbe a un ente pubblico diverso dal Governo
poteri di indirizzo e di coordinamento nei confronti di tutti gli
enti aventi funzioni statistiche, e quindi anche nei confronti dei
relativi uffici regionali.
Oltre che per i motivi appena detti, la stessa disposizione e'
impugnata dalla Provincia di Bolzano, in quanto prevede poteri di
sovraordinazione, anziche' di coordinamento paritario, in relazione a
materie strettamente strumentali ad attribuzioni amministrative della
Provincia o inerenti a funzioni statistiche originariamente affidate
alle Camere di commercio e spettanti ora alla Provincia (in base
all'art. 3, d.P.R. 31 luglio 1978, n. 1017, contenente norme di
attuazione dello Statuto).
Nei termini appresso indicati, le questioni non sono fondate.
Come correttamente suppongono le ricorrenti, l'art. 24 della legge
n. 400 del 1988, nel determinare i principi e i criteri direttivi per
il legislatore delegato, stabilisce una serie di disposizioni volte
all'instaurazione di un sistema interconnesso di uffici statistici,
composto da "tutte le fonti pubbliche preposte alla raccolta e alla
elaborazione dei dati statistici a livello centrale e locale" (primo
comma, lett. a). L'istituzione di un sistema formato da una
pluralita' di fonti statistiche e' direttamente consequenziale alla
previsione costituzionale di una pluralita' di centri di indirizzo
politico e amministrativo - connaturata all'articolazione regionale
o, piu' in generale, autonomistica del nostro ordinamento (art. 5
della Costituzione) -, dal momento che l'informazione statistica
costituisce un potere implicito nelle competenze materiali affidate
ai vari soggetti e organi pubblici. Tuttavia, tale pluralita'
potrebbe portare a risultati di grave inefficienza ove non si
prevedesse un'istituzione statistica centrale volta ad armonizzare le
definizioni, le classificazioni, i metodi di analisi e di
elaborazione, le modalita' di diffusione dei dati e a far si', per
tal via, che i vari fruitori delle statistiche pubbliche siano messi
in condizione di operare raffronti e integrazioni dei dati ottenuti
dai molteplici centri pubblici di informazione statistica.
Secondo il citato art. 24, questa funzione, volta a stabilire gli
indirizzi tecnici e le misure di coordinamento che si rendano
necessari al fine di omogeneizzare le metodologie statistiche, e'
attribuita all'ISTAT, che la esercita in un duplice modo. Nei
confronti degli uffici statistici incardinati nell'amministrazione
centrale dello Stato e nelle aziende autonome, l'ISTAT svolge il
predetto ruolo mediante l'esercizio dei poteri di direzione
conseguenti alla posizione di quegli uffici alle proprie dipendenze
funzionali (art. 24, primo comma, lett. b). Nei confronti degli
uffici statistici regionali e, in genere, di quelli inseriti in enti
dotati di autonomia costituzionale, l'ISTAT esercita la medesima
funzione grazie all'attribuzione allo stesso dei "compiti di
indirizzo e di coordinamento", stabilita, per l'appunto, dalla norma
impugnata (art. 24, primo comma, lett. c).
Appare evidente che i poteri da ultimo menzionati non rientrano
concettualmente nella funzione di indirizzo e di coordinamento che lo
Stato esercita nei confronti delle regioni al fine di salvaguardare
l'essenziale unitarieta' della pluralita' degli indirizzi politici e
amministrativi connaturata a un ordinamento autonomistico, ma
rappresentano, piuttosto, una forma di coordinamento tecnico, che ha
il solo scopo di unificare o di rendere omogenee le metodologie
statistiche utilizzate dai vari centri pubblici di informazione
statistica e che, come tale, non incide sul potere - spettante alle
regioni e alle province di Trento e di Bolzano entro i limiti di
autonomia loro imposti - di programmare, dirigere e gestire
l'attivita' dei propri uffici statistici secondo i propri bisogni.
Cosi' interpretato, l'art. 24, primo comma, lett. c, non puo'
cadere sotto le censure delle ricorrenti, poiche', come questa Corte
ha avuto gia' modo di precisare (v. spec. sent. n. 924 del 1988),
forme di coordinamento tecnico possono essere esercitate verso uffici
regionali anche da enti pubblici statali, non applicandosi ad esse le
regole valide per l'esercizio della funzione di indirizzo e
coordinamento governativo. E cio' vale in particolar modo, quando,
come nel caso di specie, l'ente pubblico cui e' affidato il
coordinamento tecnico e' riconosciuto dalla legge come portatore,
nello specifico campo considerato, di conoscenze e di competenze
tecniche e scientifiche dotate di un particolare valore e di una
particolare ufficialita'.
12. - Oggetto di impugnazione sono anche varie disposizioni
dell'art. 13, che concernono poteri di promozione e di proposta del
Commissario del Governo.
La Provincia autonoma di Bolzano prospetta dubbi di
costituzionalita' nei confronti del primo comma, lett. b ed e, e del
secondo comma dell'art. 13, i quali, nel prevedere che il Commissario
del Governo "promuove tra i rappresentanti regionali e i funzionari
delle amministrazioni statali decentrate riunioni periodiche che sono
presiedute dal presidente della regione" (lett. b, seconda parte) e
"propone al Presidente del Consiglio dei Ministri iniziative in
ordine ai rapporti tra Stato e regione, anche per quanto concerne le
funzioni statali di indirizzo e coordinamento e l'adozione di
direttive per le attivita' delegate" (lett. e), prevedrebbero poteri
di coordinamento riguardanti anche le attivita' amministrative
regionali. Secondo la ricorrente, ove tali poteri dovessero esser
ritenuti applicabili alle province autonome (come afferma il secondo
comma dell'art. 13, che, peraltro, fa "salva la diversa disciplina
prevista dai rispettivi Statuti e relative norme di attuazione'), si
porrebbero in contrasto con l'art. 87 dello Statuto del Trentino-Alto
Adige, il quale, nel delineare la figura del Commissario del Governo
presso la Provincia di Bolzano, conferirebbe a quest'ultimo poteri di
coordinamento sulle attivita' amministrative statali piu' ristretti
di quelli previsti dall'art. 124 della Costituzione. Analoghe censure
sono prospettate dalla Regione Trentino- Alto Adige, per la quale,
inoltre, la previsione di poteri di proposta per l'adozione di
direttive alle attivita' delegate (art. 13, primo comma, lett. e) si
porrebbe in contrasto con l'art. 41 dello Statuto, che affida al
Presidente della Giunta regionale il compito di dirigere le funzioni
amministrative delegate dallo Stato, e con l'art. 16 dello stesso
Statuto, il quale stabilirebbe una certa rigidita' del meccanismo
della delega attraverso la previsione che questa sia disposta con
legge. Infine, sempre secondo la regione, si porrebbe in contrasto
con tali principi anche l'art. 2, secondo comma, lett. e, il quale
stabilisce che le direttive per le attivita' delegate siano impartite
"tramite il Commissario del Governo".
Le questioni non sono fondate.
Va preliminarmente disattesa l'interpretazione delle ricorrenti,
secondo la quale le disposizioni impugnate non dovrebbero essere
applicate nell'ambito della Provincia di Bolzano e della Regione del
Trentino-Alto Adige, dal momento che tale interpretazione si pone in
diametrale contrasto con l'esplicita formulazione contenuta nell'art.
13, secondo comma, in base alla quale le norme previste dall'articolo
considerato si applicano anche alla Regione Trentino-Alto Adige e
alle Province di Trento e di Bolzano, salva la diversa disciplina
prevista dalle disposizioni statutarie e da quelle di attuazione
delle stesse. Tale clausola di salvezza, che peraltro ha un senso
soltanto sul presupposto dell'applicazione alle ricorrenti delle
disposizioni impugnate, e' espressamente diretta a garantire le
stesse ricorrenti da illegittime interferenze nell'autonomia
costituzionalmente riconosciuta ad esse, interferenze che potrebbero
verificarsi in seguito allo scorretto esercizio dei poteri affidati
al Commissario del Governo dalle disposizioni impugnate.
Su tali basi interpretative, va dichiarata l'infondatezza della
questione che la Regione Trentino-Alto Adige propone in relazione
all'art. 2, secondo comma, lett. e, secondo la quale la trasmissione
delle direttive governative da parte del Commissario del Governo
inciderebbe sui poteri di direzione, spettanti al Presidente
regionale, relativi alle attivita' delegate, nonche' sullo statuto
interno dei rapporti fra delegante e delegato, il quale sarebbe
codificato con una certa rigidita' dalla legge. Pur se andrebbe
rilevato che, a norma dell'art. 41 dello Statuto, il potere di
direzione delle funzioni delegate, di cui e' titolare il Presidente
regionale, riconosce a monte il potere governativo di dare istruzioni
e il dovere dello stesso Presidente della Giunta regionale di
conformare a queste ultime le proprie direttive, appare decisivo il
rilievo che il potere di trasmissione attribuito al Commissario del
governo riguardo alle istruzioni governative e' un potere meramente
formale, nel senso che il Commissario funge da semplice supporto
organizzativo diretto a comunicare ufficialmente al Presidente
regionale le istruzioni deliberate dal Governo. Essendo questa la
natura del potere contestato, non si puo' inferire dalla disposizione
impugnata nessuna illegittima interferenza nei confronti dei poteri
costituzionalmente riconosciuti all'amministrazione regionale e al
suo vertice nell'ambito delle attivita' delegate dallo Stato.
Del pari insussistente e' la lesione della autonomia
amministrativa lamentata dalle ricorrenti per effetto dei poteri
riconosciuti al Commissario del Governo dall'art. 13, secondo comma,
lett. b, seconda parte, ed e. Ove siano correttamente interpretati, i
poteri contestati non si pongono in contrasto con alcuna norma
statutaria, per il semplice fatto che, mentre in un caso (lett. b) e'
semplicemente previsto un potere di promozione di conferenze o di
riunioni tra i funzionari delle amministrazioni statali decentrate e
i rappresentanti regionali (o provinciali) al fine di coordinare
paritariamente le rispettive attivita', nell'altro caso (lett. e),
invece, e' stabilito un potere di proposta verso il Presidente del
Consiglio dei ministri in ordine all'adozione di iniziative
relativamente a competenze spettanti a quest'ultimo nel campo dei
rapporti fra Stato e regioni e, in particolare, per quanto concerne
le funzioni statali di indirizzo e di coordinamento e quelle di
direttiva o di istruzione per le attivita' delegate. In altre parole,
mentre in un caso si versa in ipotesi di cooperazione paritaria fra
Stato e regioni (e province autonome), la cui attivazione puo'
avvenire e i cui risultati possono essere accettati soltanto sulla
base di una libera e mai vincolabile decisione dei singoli soggetti
che vi partecipano, nell'altro caso, invece, si tratta di poteri di
semplice proposta, i cui limiti coincidono con quelli relativi alle
competenze del Presidente del Consiglio dei ministri in ordine alle
quali quelle proposte vengono formulate, limiti che, come ribadisce
l'art. 13, secondo comma, vanno desunti, per quanto riguarda le
ricorrenti, dai rispettivi Statuti e dalle relative norme di
attuazione.
In definitiva, per le cautele da esse predisposte, le norme
impugnate appaiono particolarmente rispettose delle autonomie
regionali (e provinciali), incluse quelle specificamente garantite
alle ricorrenti. Ne' la Corte potrebbe trovare motivi di
illegittimita' nella previsione di poteri che - essendo ispirati,
l'uno, al principio di cooperazione nella sua forma piu' autentica e
originaria (quella paritaria) e, l'altro, all'esigenza di un adeguato
coordinamento fra Commissario del Governo e Presidente del Consiglio
dei ministri nella fase ascendente dei loro rapporti (dalla periferia
al centro) - rappresentano una significativa attuazione di esigenze,
di finalita' e di principi costituzionali costantemente ritenuti
dalla giurisprudenza costituzionale di fondamentale importanza al
fine dell'instaurazione di piu' efficienti raccordi tra
l'amministrazione dello Stato e quella regionale (o provinciale) (v.
spec. sentt. nn. 94 del 1985, 151 e 153 del 1986, 302, 1031 e 1112
del 1988).
13. - Ancora la Provincia di Bolzano e la Regione Trentino-Alto
Adige contestano la legittimita' costituzionale dell'art. 19, primo
comma, lett. p, che affida al Segretario generale della Presidenza
del Consiglio dei ministri il compito di "curare gli adempimenti
relativi ai rapporti con le regioni e le province autonome di Trento
e di Bolzano; all'esame delle leggi regionali ai fini dell'art. 127
della Costituzione; al coordinamento tra legislazione statale e
regionale; all'attivita' dei commissari del Governo nelle regioni; ai
problemi delle minoranze linguistiche e dei territori di confine.".
Oltreche' per le ragioni gia' addotte per contestare
l'applicazione della funzione di indirizzo e coordinamento nel
proprio ambito territoriale, la Provincia di Bolzano ritiene le
suddette disposizioni contrarie alla Costituzione in quanto
attribuirebbero compiti di rilevanza politica esterna, incidenti
nella sfera di autonomia costituzionalmente garantita alla
ricorrente, ad un organo ausiliario del Presidente del Consiglio,
anziche' al Governo. La Regione Trentino-Alto Adige, invece, contesta
la legittimita' delle stesse disposizioni in quanto sottoporrebbero
le competenze legislative regionali, e in particolar modo quella
esclusiva, a un potere non previsto in Costituzione, ma basato su
norme di legge ordinaria.
Analoga censura e' formulata dalla stessa Regione nei confronti
dell'art. 23, sesto comma, in quanto prevede una delega legislativa
vo'lta ad attribuire allo "Ufficio centrale per il coordinamento
dell'iniziativa legislativa e dell'attivita' normativa del Governo"
il potere di avvalersi di altri organi della pubblica amministrazione
e di promuovere forme di collaborazione con gli uffici delle
presidenze delle giunte regionali al fine di armonizzare i testi
normativi statali e regionali.
L'una e l'altra questione sono prive di fondamento.
Tanto le censure formulate dalla Regione Trentino-Alto Adige,
quanto quelle prospettate dalla Provincia di Bolzano nei confronti
dell'art. 19, primo comma, lett. p, partono dall'erroneo presupposto
di ritenere le funzioni delineate dalle disposizioni impugnate come
dotate di rilevanza esterna ed incidenti, in quanto tali, nella sfera
di autonomia costituzionalmente garantita alle ricorrenti. In realta'
cosi' non e', poiche' gli adempimenti posti a carico del Segretario
generale concernono attivita' interne alla Presidenza del Consiglio
che, nella loro proiezione esterna, non possono non riferirsi a
funzioni e competenze proprie del Presidente del Consiglio dei
Ministri. Questa caratterizzazione degli adempimenti considerati
deriva tanto dalla natura evidentemente similare delle attivita'
previste in altre lettere dello stesso comma, quanto dalla
configurazione giuridica da riconoscere al Segretario generale della
Presidenza del Consiglio dei ministri, che e' quella propria di un
organo posto al vertice dell'amministrazione interna alla stessa
Presidenza, al quale non sono mai imputati poteri o rapporti aventi
una valenza politica esterna.
Le considerazioni appena svolte valgono a maggior ragione in
riferimento alle analoghe censure mosse dalla Regione Trentino-Alto
Adige nei confronti dell'art. 23, sesto comma, il quale attribuisce a
un ufficio interno al Segretariato generale, e cioe' all'Ufficio
centrale per il coordinamento dell'iniziativa legislativa e
dell'attivita' normativa del Governo sia poteri di avvalimento di
altri organi della pubblica amministrazione, sia la promozione di
forme di collaborazione con gli uffici delle presidenze delle giunte
regionali. Anche in tal caso, infatti, si tratta di attivita'
meramente preparatorie e istruttorie rispetto a quelle decisionali,
che, oltretutto, quando riguardano uffici regionali, possono
svolgersi soltanto ove vi consentano i presidenti delle rispettive
giunte.
14. - La Provincia di Bolzano contesta, infine, la legittimita'
costituzionale dell'art. 12, settimo comma, il quale - nel delegare
al Governo l'adozione di provvedimenti legislativi relativi al
riordino e alla eventuale soppressione di organismi a composizione
mista Stato-regioni in modo da accentrare le corrispondenti
competenze (salvo quelle tecnico-scientifiche) nella Conferenza
Stato-regioni prevista dallo stesso art. 12 e in modo da
ridisciplinare la prestazione dei pareri, gia' di competenza delle
predette commissioni, riguardo alle questioni di carattere generale
per le quali debbano anche essere sentite tutte le regioni e le
province autonome - si porrebbe in contrasto con le disposizioni
indicate al precedente punto 4, ed in particolare con l'art. 107
dello Statuto, con la misura n. 137 del c.d. "Pacchetto delle norme a
favore delle popolazioni alto-atesine" (approvato dal Parlamento con
o.d.g. nelle sedute del 4 e 5 dicembre 1969) e con le altre norme di
attuazione che prevedono l'istituzione di commissioni paritetiche per
l'attuazione dello Statuto.
La questione e' priva di fondamento, in quanto le disposizioni
censurate non si riferiscono, certo, alle varie commissioni
paritetiche, formate da rappresentanti dello Stato e da delegati
della Regione Trentino-Alto Adige o delle Province autonome di Trento
e di Bolzano, che operano in connessione con i compiti di attuazione
dello Statuto della predetta Regione. L'art. 12, settimo comma, si
riferisce, invece, alle molteplici commissioni miste previste da
varie leggi al fine di svolgere, settore per settore, attivita' del
tipo di quelle che lo stesso art. 12 tende ad accentrare nella
"Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome" (art. 12, comma quinto).
In altre parole, le disposizioni impugnate compiono un'opportuna
opera di razionalizzazione e di semplificazione delle procedure di
raccordo previste in relazione all'adozione di atti statali
interessanti direttamente le regioni, procedure che, non incidendo
affatto nel campo dell'attuazione degli Statuti speciali, non possono
minimamente porsi in contrasto con i parametri invocati dalla
Provincia di Bolzano.