ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 2 e 16 della
legge 13 aprile 1988, n. 117 (Risarcimento dei danni cagionati
nell'esercizio delle funzioni giudiziarie e responsabilita' civile
dei magistrati), degli artt. 533, 534 e 536 del codice di procedura
penale e degli artt. 1, 2, 5, 7 e 8 della legge n. 117 del 1988 cit.,
promossi con le seguenti ordinanze:
ordinanza emessa il 2 giugno 1988 dalla Corte di cassazione nel
procedimento penale a carico di Gigliozzi Alberto, iscritta al n. 557
del registro ordinanze 1988 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 43, prima serie speciale, dell'anno 1988;
ordinanza emessa il 12 maggio 1988 dal Tribunale amministrativo
regionale della Lombardia sul ricorso proposto da Triaca Fabrizi
Filippo ed altri contro Comune di Besozzo ed altri, iscritta al n.
579 del registro ordinanze 1988 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 45, prima serie speciale, dell'anno 1988;
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 7 marzo 1989 il Giudice relatore
Francesco Saja;
Udito l'Avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un procedimento penale a carico di Alberto
Gigliozzi la Corte di cassazione con ordinanza del 2 giugno 1988
(reg. ord. n. 557 del 1988) sollevava, in riferimento agli artt. 3 e
101 Cost., questione di legittimita' costituzionale degli artt. 2,
terzo comma, lett. b e c e 16, primo e terzo comma, l. 13 aprile 1988
n. 117, sulla responsabilita' civile dei magistrati.
Notava anzitutto il collegio rimettente che il citato art. 2,
terzo comma, nel configurare quali ipotesi di colpa grave, e quindi
di fonte di responsabilita' civile dei magistrati, l'affermazione
(lett. b), o la negazione (lett. c), determinate da negligenza
inescusabile, di fatti incontestabilmente esclusi o, rispettivamente,
risultanti dagli atti processuali, non specificava, con riferimento
al giudizio di cassazione, la necessita' che tali fatti emergessero
dal provvedimento impugnato e fossero a base di una censura di vizio
di motivazione. Specificazione necessaria - ad avviso del collegio al
fine di distinguere debitamente la posizione del giudice di
legittimita' da quella del giudice di merito.
Per di piu' l'impugnato art. 2, insieme all'art. 16 (che
disciplinava i presupposti della responsabilita' civile dei
componenti gli organi giudiziari collegiali), non distinguevano, come
sarebbe stato necessario per rispettare il principio di eguaglianza,
tra il collegio penale, da una parte, e, dall'altra, il giudice
monocratico ed il collegio civile.
Infatti il giudice monocratico decideva e motivava previa completa
conoscenza degli atti di causa, mentre il collegio civile esternava
la propria decisione, dopo approfondita e meditata valutazione degli
atti, solo col deposito in cancelleria ai sensi dell'art. 133 cod.
proc. civ.
Al contrario nel collegio penale, ed in ispecie in quello di
cassazione, il relatore designato dal presidente (art. 534, primo
comma, cod. proc. pen.), e percio' incaricato di riferire in
dibattimento (art. 536, quarto e quinto comma, stesso cod.), era il
solo - secondo l'ordinanza di rimessione - a poter avere una completa
conoscenza del processo, cio' che attribuiva agli altri componenti
del collegio il rischio di dover rispondere in sede civile per fatto
altrui.
La sottoscrizione della sentenza da parte dei soli presidente ed
estensore, ai sensi degli artt. 6 e 7 l. n. 532 del 1977, escludeva,
per il resto del collegio, qualsiasi possibilita' di controllo
successivo sulla decisione.
Altra differenza del collegio penale di cassazione rispetto a
quello civile era la necessita' di pubblicare la sentenza in udienza
subito dopo la deliberazione, mediante lettura del dispositivo (art.
537, secondo comma, cod. proc. pen.), cio' che riduceva ulteriormente
l'effettivo apporto dei componenti diversi dal relatore e rendeva
percio' ancor piu' irrazionale l'addebito per eventuali danni civili
al medesimo titolo.
Infine il sistema predisposto dagli artt. 2 e 16 l. n. 117 del
1988 comprometteva, secondo la Sezione penale della Cassazione
rimettente, l'imparzialita' del collegio decidente, sottoponendolo a
facili pressioni delle parti in causa e cosi' contrastando con l'art.
101 Cost.
2. - Con la stessa ordinanza la Cassazione sollevava questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 533, 534, 536, cod. proc.
pen., in riferimento all'art. 24, secondo comma, Cost. La Corte
faceva riferimento, ad abundantiam, anche agli artt. 532, 91, 92, 93,
94, 101, 102, 106 dello stesso codice.
Essa rilevava che nel processo penale in corso si era regolarmente
costituita la parte civile e che la costituzione non era stata mai
revocata. Il fatto che negli artt. 533, 534 e 536 cit. non fosse
previsto alcun obbligo di informativa alla medesima circa l'esistenza
del ricorso per cassazione dell'imputato e la data fissata per
l'udienza sembrava ledere il diritto di difesa in giudizio della
parte stessa.
3. - Interveniva la Presidenza del Consiglio, la quale chiedeva
preliminarmente dichiararsi inammissibili le questioni aventi ad
oggetto la l. n. 117 del 1988, giacche', la Corte rimettente non
specificava come le norme impugnate fossero applicabili al caso di
specie.
La Presidenza del Consiglio sosteneva anche la non fondatezza
delle questioni stesse.
E infatti le limitazioni, pretese dal collegio rimettente, alle
disposizioni dell'art. 2 l. cit. in relazione al giudizio di
legittimita', ben potevano trarsi dalle norme del codice di procedura
penale concernenti il giudizio medesimo.
Quanto alla posizione dei componenti del collegio diversi dal
relatore, nessuna disposizione, ne' della legge n. 117 del 1988 ne'
del codice di rito, impediva loro di informarsi pienamente sugli atti
di causa rilevanti ai fini della loro decisione, alla quale essi
partecipavano in posizione di parita' rispetto al relatore.
Finalmente, circa l'informativa alla parte civile del ricorso per
cassazione e della relativa udienza essa era dovuta alla stregua
della giurisprudenza della stessa Cassazione penale e percio' nessuna
lesione del diritto di difesa poteva ravvisarsi.
4. - Nel corso di un procedimento promosso da Filippo Triaca
Fabrizi per l'annullamento della procedura di adozione ed
approvazione di un piano regolatore generale il Tribunale
amministrativo regionale della Lombardia con ordinanza del 12 maggio
1988 (reg. ord. n. 579 del 1988) sollevava questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 1, 2, 7 e 8 l. n. 117 del 1988, in
riferimento agli artt. 103, primo comma, 113 e 125, secondo comma,
Cost.
Il Tribunale precisava di impugnare i detti articoli nella parte
in cui essi devolvevano al giudice ordinario il giudizio
sull'ammissibilita' della domanda di risarcimento del danno anche nei
casi in cui il danno stesso fosse derivato da una pronuncia del
magistrato amministrativo.
Secondo l'ordinanza di rimessione, la previsione della
responsabilita' aquiliana per danni derivanti da provvedimenti del
giudice amministrativo, istituzionalmente investito della cognizione
di controversie aventi ad oggetto interessi legittimi, comportava che
il medesimo dovesse sostanzialmente rispondere per danni derivati da
lesione di tali situazioni giuridiche soggettive.
Considerato che secondo l'"attuale ordinamento" la pubblica
amministrazione non rispondeva di questo tipo di lesione, le norme
impugnate imponevano ai giudici amministrativi - secondo il TAR della
Lombardia - una responsabilita' non configurabile, per identico tipo
di lesione, a carico dei pubblici funzionari, cosi' violando
l'autonomia e l'indipendenza dei primi.
Sempre sul presupposto che, ai sensi della l. n. 117 del 1988, il
giudice amministrativo dovesse rispondere per lesione di interessi
legittimi, il collegio rimettente riteneva che l'attribuzione al
giudice civile della competenza a verificare l'ammissibilita' della
domanda di risarcimento ledesse il criterio di riparto delle
giurisdizioni canonizzato negli artt. 103, primo comma, 113 e 125,
secondo comma, Cost. La detta verifica di ammissibilita' infatti non
poteva prescindere "dalla cognizione, sia pure sommaria, della
vicenda amministrativa (sostanziale e processuale) in cui si
compenetra l'errore del magistrato".
5. - La Presidenza del Consiglio dei ministri, intervenuta,
sostenenva l'inammissibilita' della questione, stante
l'inapplicabilita' delle norme denunciate nel giudizio a quo.
Nel merito, essa negava che a carico del giudice amministrativo
fosse configurabile una responsabilita' con estensione piu' ampia
rispetto a quella incombente negli altri giudici, ferma restando
comunque la riserva alla giurisprudenza comune dei criteri di
delimitazione della responsabilita' per lesione di interessi
legittimi.
Considerato in diritto
1. - Entrambe le ordinanze di rimessione attengono al medesimo
tema della responsabilita' civile del giudice: pertanto i relativi
giudizi vanno riuniti e decisi con unica sentenza.
2. - Come accennato in narrativa, la Presidenza del Consiglio dei
ministri eccepisce preliminarmente l'irrilevanza e quindi
l'inammissibilita' delle proposte questioni, in quanto nessuna delle
denunciate norme della legge 13 aprile 1988 n. 117 dovrebbe trovare
diretta applicazione nei giudizi a quibus, i quali hanno l'oggetto
sopra rispettivamente indicato. L'eccezione non puo' pero' essere
accolta poiche', come gia' chiarito dalla giurisprudenza di questa
Corte (da ult. sent. n. 18 del 1989), debbono ritenersi influenti sul
giudizio a quo anche le norme che, pur non direttamente applicabili
per la decisione della controversia che ne costituisce oggetto,
tuttavia attengono allo status del giudice e in genere ai suoi doveri
nonche' alle relative garanzie, e incidono quindi su un elemento
fondamentale del processo, quale l'indipendenza dell'organo
giurisdizionale.
3. - Relativamente alla prima questione dedotta, la Corte di
cassazione dubita della legittimita' costituzionale dell'art. 2,
terzo comma, lettere b e c, della cit. legge n. 117 del 1988, il
quale dispone che costituisce colpa grave del giudice l'affermazione
o la negazione, determinate da negligenza inescusabile, di un fatto
la cui esistenza e', rispettivamente, negata o esclusa dagli atti del
procedimento. Ritiene la Cassazione che, non potendo il giudizio di
legittimita' estendersi ad accertamenti di fatto, la disposizione
denunciata riserverebbe ai magistrati di cassazione un trattamento
irrazionalmente deteriore rispetto agli altri giudici e percio'
contrastante con l'art. 3 Cost., in quanto non specificherebbe che i
fatti inescusabilmente ignorati o presupposti debbano emergere dalla
sentenza impugnata o dal ricorso.
La questione non e' fondata, risultando chiaramente implicita
nelle vigenti disposizioni la volonta' normativa di cui il collegio
rimettente pretende l'esplicita enunciazione. E' evidente infatti che
non potrebbe attribuirsi al giudice una responsabilita' che non
derivi da azioni od omissioni concernenti le funzioni
istituzionalmente attribuitegli. E poiche' alla Corte di cassazione
e' riservato il solo controllo di legittimita' dei provvedimenti
impugnati, esperibile attraverso l'esame dei medesimi nonche' degli
atti e documenti relativi, soltanto la colpa grave in cui i giudici
siano incorsi nell'esercizio di detta attivita' di controllo puo'
avere rilievo ai fini della loro responsabilita' civile: fermo
restando peraltro che le valutazioni di fatto possono avere rilievo
quanto agli errores in procedendo.
Non sussiste dunque la denunciata violazione del principio di
eguaglianza.
4. - La Corte di cassazione, con altra complessa censura, dubita
altresi' del contrasto degli artt. 2 e 16 (quest'ultimo relativo alla
responsabilita' dei componenti gli organi collegiali) l. cit. con il
principio di eguaglianza, stante che essi non distinguono tra
collegio penale, da una parte, e, giudice monocratico e collegio
civile, dall'altra. Secondo l'ordinanza di rimessione, il disposto
degli impugnati artt. 2 e 16 comprometterebbe anzitutto
l'imparzialita' del collegio decidente, attribuendo alle parti uno
strumento di pressione idoneo ad influenzarne le decisioni. Le
indicate disposizioni violerebbero ancora il principio di eguaglianza
perche' alla completa conoscenza degli atti di causa da parte del
giudice monocratico ed alla possibilita' di controllare l'esattezza
della deliberazione, da parte dei componenti non relatori del
collegio civile, non corrisponderebbe un'analoga possibilita' di
controllo, da parte dei componenti non relatori del collegio penale,
sia sul dispositivo, pubblicato in udienza subito dopo la
deliberazione, sia sulla motivazione della sentenza, sottoscritta
soltanto dal presidente e dal relatore. Specificamente il collegio
rimettente lamenta che il principio di immediatezza della decisione,
sancito per la cassazione penale dall'art. 537 c.p.p., nonche' la
completa conoscenza degli atti di causa unicamente da parte del
presidente e del relatore, che sottoscrivono il provvedimento,
porrebbero i giudici non relatori in posizione anomala, chiamandoli
sostanzialmente a rispondere di errori od omissioni altrui.
Sotto il primo profilo l'inconsistenza della censura in esame e'
stata gia' ritenuta da questa Corte con la citata sentenza n. 18 del
1989, dalla quale non sussiste alcun motivo per discostarsi. Per
vero, in essa si e' chiarito come la limitatezza e tassativita' delle
fattispecie in cui e' ipotizzabile una colpa grave del giudice,
nonche' la specifica e circostanziata descrizione delle ipotesi di
responsabilita', non consentano di ritenere in pericolo la serenita'
e l'imparzialita' del giudizio.
Ma anche sotto l'altro profilo e cioe' l'asserito deteriore
trattamento dei membri del collegio penale, che non siano relatori,
la censura e' certamente infondata.
In sostanza la Corte rimettente da' per presupposto che la
decisione collegiale possa da essa venire adottata con un diverso
grado di conoscenza della causa da parte dei vari componenti, come se
alcuni di loro vi partecipassero a diverso titolo, senza quella piena
informazione che costituisce invece il requisito indispensabile per
una corretta e responsabile formazione del giudizio; ne' la
sottoscrizione del provvedimento da parte soltanto del presidente ed
estensore permette di dubitare della fondamentale esigenza di
approfondita conoscenza da parte di tutti i componenti del collegio
giudicante. L'esercizio della funzione giurisdizionale esige
imprescindibilmente che tutti i giudici conoscano a fondo gli
elementi del processo, poiche' soltanto cosi' viene, da un lato,
assolto un essenziale loro dovere e, dall'altro, risulta tutelata la
posizione del cittadino.
La validita' di questa affermazione non e' minimamente attenuata
dalle caratteristiche del giudizio penale: il principio di
immediatezza della decisione - operante peraltro in tutti i gradi e
talvolta anche al di fuori del processo penale, come ad esempio nel
rito del lavoro - e' correlato alle esigenze di concentrazione e di
sollecita definizione del procedimento ed al particolare contenuto
della decisione stessa; ma non implica certo che alcuni dei decidenti
possano conoscere in minor misura, o superficialmente, gli atti di
causa. Ne' alcuna delle norme di rito, indicate con una certa
approssimazione nell'ordinanza di rimessione, riserva al presidente
del collegio, o al relatore, l'esclusiva o maggiore disponibilita'
degli atti medesimi, ovvero la possibilita' di esaminarli: che' anzi,
per la sua posizione e la maggiore esperienza, spetta al primo di
curare che tutti i giudici conoscano adeguatamente gli atti
processuali e di adottare i provvedimenti necessari a tale scopo.
5. - Parimenti non fondata e' la terza questione di
costituzionalita', relativa agli artt. 533, 534 e 536 cod. proc.
pen., i quali, secondo l'ordinanza di rimessione, non imporrebbero di
informare la parte civile del ricorso dell'imputato e della data
fissata per l'udienza, cosi' ledendo il diritto, sancito dall'art. 24
Cost., alla difesa in giudizio della parte suddetta.
Per contro, secondo la giurisprudenza della stessa Corte di
cassazione, l'art. 534 cit. va interpretato secundum Constitutionem,
nel senso che nel giudizio di legittimita' la parte civile deve
essere informata e messa in condizione di partecipare al
dibattimento, sia pure soltanto mediante avviso al difensore.
Tale essendo lo stato della giurisprudenza, va ritenuta non
fondata anche la terza ed ultima questione sollevata con la predetta
ordinanza di rimessione.
6. - Prendendo in considerazione il provvedimento del Tribunale
amministrativo regionale della Lombardia, rileva la Corte che con
esso si deduce come gli artt. 1, 2, 7 e 8 cit. l. n. 117 del 1988,
prevedendo in generale la responsabilita' civile per dolo o colpa
grave degli appartenenti a tutte le magistrature, imporrebbero a
carico dei giudici amministrativi una responsabilita' per lesione di
interessi legittimi, in quanto tali posizioni giuridiche soggettive
costituiscono di norma l'oggetto del processo amministrativo.
Rilevato che in linea generale questa responsabilita' non graverebbe
sulla pubblica amministrazione, e quindi sui funzionari ad essa
appartenenti, ne risulterebbe, ad avviso del Tribunale, un
trattamento in violazione dell'art. 103 Cost.
Inoltre l'art. 5 l. cit., attribuendo al giudice civile il compito
di verificare l'ammissibilita' della domanda di risarcimento dei
danni proposta contro i giudici amministrativi e percio' conferendo
sostanzialmente la competenza a conoscere la lesione di interessi
legittimi, violerebbe, secondo la predetta ordinanza, il riparto
della giurisdizione stabilito dagli artt. 103, 113 e 125, secondo
comma, Cost.
La prima censura, il cui contenuto si riflette, come si vedra',
sulla seconda, non e' fondata.
Anzitutto va osservata l'eccessiva ampiezza con cui essa e'
formulata, in quanto anche la posizione di diritto soggettivo puo'
formare oggetto del processo amministrativo, come si verifica nei
casi di giurisdizione esclusiva: il che, gia' di per se', rileva
l'imprecisa formulazione della doglianza. Ma, oltre a cio', va
rilevato che il presupposto della questione sollevata dal Tribunale
regionale e' costituito dalla considerazione che la responsabilita',
gravante sul giudice ai sensi della legge n. 117 del 1988, sia
intimamente ed esclusivamente collegata alla situazione giuridica
sostanziale oggetto del processo principale.
Ma tale presupposto non puo' essere condiviso. Esso infatti
confonde la posizione soggettiva dedotta in giudizio con il rapporto
processuale instaurato mediante l'esercizio dell'azione, che resta
invece ben distinto. Il processo, per vero, da' luogo ad un rapporto
giuridico autonomo rispetto a quello che forma la materia della
pretesa, in quanto ha un oggetto diverso e intercorre anche con
soggetti, gli organi giurisdizionali, estranei per definizione alla
situazione sostanziale: esso ha proprie caratteristiche e
conseguentemente va considerato nella sua autonomia, anche se
funzionalmente e' innegabile un'incidenza strumentale.
Precisamente, la situazione giuridica processuale, di cui sono
titolari le parti, costituisce un diritto soggettivo perfetto, anzi
un diritto fondamentale, al quale e' correlato il dovere degli organi
giudiziari di rendere effettiva la tutela giurisdizionale. Non puo'
pertanto esser dubbio che il mancato o inesatto adempimento di questo
dovere integri la lesione del detto diritto soggettivo, al quale e'
estranea e quindi indifferente la posizione, eventualmente di
interesse legittimo, di cui si chiede la tutela giurisdizionale.
La responsabilita' civile di cui alla l. n. 117 del 1988 nasce
dunque in ogni caso dalla lesione di un diritto soggettivo perfetto,
anche quando oggetto del giudizio amministrativo sia un interesse
legittimo: dal che discende l'inesattezza della premessa da cui muove
la questione ora esaminata.
In base alle anzidette considerazioni non puo' trovare
accoglimento neppure la seconda censura che, a parte qualsiasi altro
rilievo, avrebbe, secondo l'ordinanza di rimessione, nella fondatezza
della prima questione il necessario presupposto.
In conclusione, tutte le censure formulate dal Tribunale
amministrativo regionale per la Lombardia si rivelano prive di
fondamento.