LA CORTE DI CASSAZIONE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto
dall'I.N.P.S. - Istituto nazionale della previdenza sociale, in
persona del presidente pro-tempore, elettivamente domiciliato in
Roma, via della Frezza, 17, presso gli avvocati Pasquale Vario,
Fabrizio Ausenda e Giorgio Starnoni che lo rappresentano e difendono
giusta procura speciale in calce al ricorso, ricorrente, contro
Tamone Bruno, elettivamente domiciliato in Roma, via Vespasiano n.
69, presso l'avv. Salvatore Cabibbo che lo rappresenta e difende
giusta procura speciale a margine del controricorso,
controricorrente, per l'annullamento della sentenza del tribunale di
Biella in data 10 dicembre 1985, depositata il 6 giugno 1989 r.g.n.
1085/85;
Udita la relazione svolta dal cons. rel. dott. De Rosa nella
pubblica udienza del 27 gennaio 1988;
Udito il p.m. in persona del sost. proc. gen. dott. Lucio La Valva
che ha concluso per il rigetto del ricorso;
ORDINANZA
1. - L'Istituto nazionale della previdenza sociale (I.N.P.S.) ha
proposto ricorso avverso la sentenza 10 dicembre 1986 con la quale il
tribunale di Brescia, confermando la pronuncia 15 giugno 1985 del
locale pretore, lo aveva condannato al pagamento, in favore del
pensionato Tamone Bruno, di quanto allo stesso dovuto a titolo di
riliquidazione del trattamento pensionistico, con integrazione al
trattamento minimo, a seguito della declaratoria di illegittimita'
costituzionale dell'art. 2, secondo comma, lett. a), della legge 13
agosto 1962, n. 1337, nella parte in cui era escluso il diritto alla
integrazione al minimo per coloro che erano titolari della pensione
come dallo stesso Tamone goduta; cio' entro il limite del precedente
decennio sul rilievo della ricorrenza della prescrizione decennale e
non di quella quinquennale, come sostenuto dall'I.N.P.S. con richiamo
alle disposizioni di cui al primo comma dell'art. 129 del r.d.-l. 4
ottobre 1935, n. 1827, convertito con modificazioni, dalla legge 6
aprile 1936, n. 1155.
La Corte ha trattato la causa all'udienza pubblica del 28 gennaio
1988 ma intervenuta, nelle more della pubblicazione della sentenza,
la norma di cui all'art. 11 della legge 11 marzo 1988, n. 67, si e'
riconvocata in data odierna per decidere il ricorso alla luce anche
della norma sopravvenuta.
2. - L'art. 129, primo comma, del citato r.d. del 1935 - secondo
il quale le rate di pensione non riscosse entro cinque anni dal
giorno della loro scadenza sono prescritte a favore dell'istituto e'
stato da questa Corte ritenuto inapplicabile in ipotesi di
valutazione degli effetti che la declaratoria di illegittimita'
costituzionale importa sul diritto alla riliquidazione dei relativi
ratei di pensioni, maturati in epoca precedente la pronuncia della
Corte costituzionale. Si e' infatti, osservato (per tutte: sentenze 5
febbraio 1987, n. 1152 e 22 febbraio 1988, n. 1899) che la espansione
dell'ordinamento giuridico della norma viziata da illegittimita'
costituzionale e l'effetto retroattivo della pronuncia importano -
salva l'ipotesi di rapporti esuriti o consolidati - che la pronuncia
del giudice delle leggi abbia l'effetto di dichiarare che la norma
(nella specie: l'art. 2, secondo comma, della citata legge n.
1338/1962) fin dalla sua emanazione aveva una portata comprensiva del
precetto riconosciuto dalla pronuncia medesima, di ricomprendere,
cioe', negli aventi diritto all'integrazione al minimo della pensione
I.N.P.S. anche coloro che, titolari di altra pensione, superassero,
per effetto del cumulo, il trattamento minimo garantito. Le pronunce
costituzionali in materia (n. 230 del 17 luglio 1974, n. 263 del 29
dicembre 1976; n. 34 del 26 febbraio 1981; n. 102 del 27 maggio 1982
e n. 314 del 6 dicembre 1985) avevano in definitiva parificato gli
interessati a tali pronuncie ai destinatari della disposizione
dichiarata illegittima il cui diritto alla integrazione del
trattamento minimo non fosse mai contestato e per i quali - dovendo
riconoscersi alla domanda relativa natura di atto eccitatoria o
sollecitatorio alla emanazione da parte dell'istituto del relativo
provvedimento e non potendo, percio', postularsi la esistenza di un
credito liquido ed esigibile, presupposto necessario per configurarne
la possibilita' di riscossione - non poteva ritenersi applicabile,
alla richiesta dei relativi ratei, la prescrizione quinquennale
prevista dall'art. 129, primo comma, del r.d. n. 1827/1935, bensi'
quella decennale stabilita, dal secondo comma dell'art. 47 del d.P.R.
30 aprile 1970, n. 639, per coloro che, esaurito negativamente il
procedimento amministrativo di cui all'art. 44 del detto decreto
presidenziale, proponessero la relativa azione giudiziaria.
3. - La portata del sopravvenuto art. 11 della legge n. 67/1988 -
secondo il quale l'art. 129, primo comma, del piu' volte citato d.-l.
del 1935 va interpretato nel senso che la prescrizione (quinquennale)
si applica anche alle rate di pensione comunque non poste in
pagamento - ha formato oggetto di contrastanti pronunce da parte di
questa Corte.
Secondo la sentenza 7 novembre 1988, n. 6007, l'art. 129, primo
comma, del r.d. n. 1927/1935 e l'art. 11 della legge n. 67/1988, che
del primo costituisce interpretazione autentica, attengono al
pagamento delle rate di pensione e non gia' al riconoscimento del
relativo diritto. Richiamati i tre aspetti del trattamento
pensionistico nel vigente sistema previdenziale - il primo attinente
al diritto stesso, di per se' indisponibile e imprescrittibile; il
secondo relativo alla sua decorrenza, per la cui operativita' sono
previste procedure di accertamento giudiziario volte a rimuovere gli
effetti di una, omessa o negativa, decisione amministrativa mediante
l'azione decennale di cui al citato art. 47, secondo comma, del
d.P.R. n. 639/1976; il terzo, concernente la sola fase di pagamento
delle singole rate della pensione, non contestata nella sussistenza
del diritto e nella sua decorrenza, regolato dalla prescrizione
quinquennale prevista dall'art. 129 del d.-l. del 1935 - la Corte ha
ritenuto che il nuovo dettato legislativo atteneva alla specifica
norma di riferimento, vale a dire al pagamento della rate di pensione
e non gia' al riconoscimento del relativo diritto per il quale in
ogni caso era indispensabile il previo espletamento della fase
amministrativa e, occorrendo, di quella giudiziaria per la quale la
legge prevede un termine decennale, di natura prescrizionale, la cui
persistenza nell'ordinamento non era stata posta in discussione dalla
norma interpretativa.
La Corte ha concluso osservando che applicare la prescrizione
quinquennale ad un ambito maggiore di quello specifico del pagamento
dei rateri di una pensione gia' riconosciuta dall'ente ovvero
giudizialmente accertata poteva comportare il far subire in parte
all'interessato la conseguenza di una situazione a lui non imputabile
con la consumazione di una parte della prescrizione a prescindere
dalla possibilita' per il medesimo di far valere il proprio diritto.
Secondo la sentenza 7 novembre 1988, n. 6008, l'art. 129 del r.d.
n. 1827/1935, come interpretato autenticamente con effetto
retroattivo dall'art. 11 della legge n. 67/1988, impone la
prescrizione quinquennale dei ratei di pensione che per qualsiasi
ragione non siano stati posti in pagamento e, quindi, anche perche'
non richiesti o non liquidati. Richiamata la evoluzione della
giurisprudenza di questa Corte sul termine prescrizionale del diritto
a percepire le rate di pensioni - ritenuto quinquennale anche in
difetto di un provvedimento di riconoscimento del diritto e di
liquidazione del relativo importo e decennale, a partire dalla
pronuncia 2 giugno 1977, n. 2249, sul rilievo che l'esigibilita'
delle relative prestazioni, essendo subordinata al necessario
esperimento delle procedure amministrative di quantificazione, prima
del loro compimento difettava tale requisito, presupposto per
l'applicabilita' della prescrizione quinquennale alla stregua sia
della norma speciale che di quella generale di cui all'art. 2948, n.
4, del cod. civ. - nonche' le critiche della dottrina a tale
conclusione - che sottolineavano, a confutazione della ritenuta
indispensabilita' del provvedimento di liquidazione della prestazione
presidenziale, il potere giudiziale di provvedere non soltanto
sull'anima anche sul quantum del diritto, traendone la conseguenza
della esistenza di un credito quantomeno di facile e pronta
liquidazione - si e' spiegato l'intervento del legislatore,
nell'interpretare autenticamente, ad altre cinquanta anni di
distanza, l'art. 129 con la emanazione da parte della Corte
costituzionale delle ricordate pronunce, le quali operavano un
mutamento retroattivo di disciplina per milioni di pensioni e un
onere aggiuntivo a carico del pubblico erario calcolato nell'ordine
di circa seimilacinquecento miliardi di lire. Della norma
interpretativa si e' ritenuta la legittimita' costituzionale con
riguardo sia all'art. 101, sia all'art. 53 che all'art. 3 della
Costituzione, osservandosi, per questa ultima, che la disparita' di
trattamento fra pensionati che hanno ottenuto il pagamento dei ratei
arretrati nei limiti della prescrizione decennale e pensionati che,
non avendo ancora ottenuto tale pagamento, si vedranno dimezzati i
relativi arretrati dipendeva non dalla legge interpretativa ma dal
passaggio o meno in giudicato delle relative decisioni. In contrasto
con la pronuncia n. 6007/1988, si e' affermata la natura
decadenziale, e non prescrizionale, del termine decennale di cui
allart. 47, secondo comma, del d.P.R. n. 630/1970 e la sua
inapplicabilita' ai ratei di pensione non ancora liquidati atteso che
tale termine riguarda i ratei di pensione maturati successivamente
alla presentazione della domanda amministrativa e non gia' quelli,
cui attiene l'art. 129, maturati anteriormente a tale domanda. Per
questi, alla stregua della norma interpretativa, non si poneva piu'
la distinzione fra ratei di pensione maturati e liquidati e ratei di
pensione maturati e non liquidati perche' la fase di liquidazione
anteriore a quella di riscossione, sostanziata dalla emanazione del
libretto di pensione, aveva un valore puramente interno all'ente
erogatore, cui l'assicurato rimaneva totalmente estraneo, per cui non
aveva giustificazione alcuna il decorso di un termine prescrizionale
collegato ad un evento che rimane ignoto al creditore.
4. - Il contrasto di giurisprudenza e' stato segnalato
dall'Ufficio massimario di questa Corte (relazione n. 103 del 4
novembre 1988) con invito alla segnalazione dei ricorsi onde
valutarne la opportunita', da parte del Primo Presidente, di
investirne le sezioni unite.
Con altra e piu' recente pronuncia (sent. 15 febbraio 1989, n.
919) la questione e' stata affrontata e risolta nel senso che il
diritto ai ratei arretrati e' assoggettabile sempre alla prescrizione
quinquennale anche se non sia avvenuta l'emissione del mandato di
pagamento per non essere il procedimento amministrativo neppure
iniziato o essere pervenuto soltanto alla fase di liquidazione.
Premesso che le ricordate pronunce della Corte costituzionale,
operative ex tunc, hanno fatto sorgere, nel titolare del diritto a
pensione, il diritto alla riliquidazione della pensione e alla
corresponsione dei ratei arretrati, si e' condivisa la tesi, espressa
nelle altre due pronunce, sulla natura interpretativa della norma di
cui all'art. 11 della legge n. 67/1988. Richiamata, poi, l'opinione
di questa Corte sulla identita' di natura della fase di liquidazione
e di quella di riliquidazione della pensione, essendo quest'ultima
una nuova liquidazione fondata su presupposti diversi da quelli
originari, con conseguente unicita' di disciplina, individuata,
quanto al termine, nell'art. 47, secondo comma, del d.P.R. n.
639/1970, si e' sottolineata - prescindendo dalla natura
prescrizionale o decadenziale del detto termine - la distinzione di
tale diritto da quello alla pensione, imprescrittibile ed
indisponibile, e si e' definita la fase del rapporto, avente ad
oggetto il trattamento pensionistico, come ammissione al godimento
della prestazione previdenziale - articolata nei momenti,
unitariamente rilevanti, dell'accertamento delle condizioni di legge,
della determinazione dell'ammontare della pensione e della
manifestazione dell'atto di ammissione con la consegna del
certificato di pensione - affermandosi l'applicabilita' di tale
disciplina anche ai ratei della pensione (liquidata o riliquidata)
perche' frazioni di un debito unico anche se rateizzato, mentre
diversamente regolato, e precisamente dalla prescrizione quinquennale
ex art. 129 del r.d. n. 1827/1935, era il diritto al singolo rateo
messo in pagamento dopo la fase della liquidazione a simiglianza
della prescrizione breve prevista in via generale dall'art. 2948, n.
4, del cod. civ. per i crediti liquidi ed esigibili e di cui l'art.
129 era da configurare come norma speciale riferita alla specifica
materia. Con riferimento al contrasto giurisprudenziale insorto a
seguito delle pronunce nn. 6007 e 6008 del 1988, sopra ricordate, si
e' ritenuto di condividere la seconda di esse, osservando che, nella
interpretazione della norma, non poteva essere trascurata la
espressione "comunque" usata dal legislatore in riferimento alle rate
non poste in pagamento, la quale escludeva una limitazione
dell'operativita' della norma nell'ambito del pagamento stesso. Cio'
non soltanto in relazione alla lettera della disposizione
interpretata, dalla giurisprudenza riferita alle rate liquidate,
messe in pagamento e non riscosse, ma anche alla disciplina generale
dettata dal d.P.R. n. 696 del 18 dicembre 1979 per le entrate, le
spese e la contabilita' degli enti pubblici. Con riguardo alla
disposizione interpretata, l'interpretazione del legislatore andava
intesa nel senso che la prescrizione quinquennale riguardava non
soltanto la fase del pagamento, ma anche quelle precedenti, compresa
quella in cui non vi fosse stata liquidazione e, per avventura,
neppure richiesta. Con riguardo al d.P.R. n. 696/1979,
l'interpretazione del legislatore, superando le fasi della gestione
delle spese previste dall'art. 17 (impegno, liquidazione, ordinazione
e pagamento), aveva inteso superare i limiti costituiti dalla
liquidita' ed esigibilita' del credito presupposto, in generale,
degli artt. 2935 e 2948 del c.c., e in particolare, dall'art. 129,
intendendosi applicare la prescrizione breve ai crediti derivanti da
ratei di pensione per i quali comunque non fosse stato omesso
l'ordine di pagamento.
5. - La Corte prende atto che l'indirizzo giurisprudenziale, che
si va consolidando, e' nel senso delle pronunce nn. 6008 del 1988 e
919 del 1989 ed e' alla luce di tale interpretazione sostanziale la
"norma vivente" che deve d'ufficio porsi il problema della sua
corrispondenza ai principi costituzionali. Cio' anche perche' altra
magistratura (pretore Parma, ord. 7 giugno 1988 in Gazzetta Ufficiale
della Repubblica, serie speciale n. 51 del 21 dicembre 1988, pag. 66
e segg.) ha gia' richiesto al giudice delle leggi il controllo di
costituzionalita'.
In via preliminare deve, pero', osservare come la spiegazione,
contenuta nella pronuncia n. 6008/1988, dell'intervento legislativo
evidenzi, al tempo stesso, la presenza di un problema di natura
costituzionale ed un intento di eluderne la soluzione in forma
surrettizia. Il problema e' quello dell'ammissibilita', o meno, nel
nostro ordinamento di pronunce costituzionali aventi natura di
sentenze aggiuntive, le quali, in presenza di privilegi da eliminare,
estendono il miglior trattamento ai casi che non sono della legge
ordinaria contemplati attraverso, cioe', la generalizzazione del
privilegio. Tale soluzione comporta problemi di copertura finanziaria
del comando equiparativo, che la Corte non e' da se' in grado di
risolvere. La conseguenza, avvertita dalla dottrina, e' quella della
introduzione di una norma che impone nuove spese senza che si faccia
cenno al modo di farvi fronte come impone l'art. 81 della
Costituzione, e della conseguente incostituzionalita' degli artt. 27
e 30 della legge 11 marzo 1953, n. 87, nella parte in cui prevedono
la pronuncia di sentenze di tale tipo senza l'indicazione dei mezzi
per far fronte alle nuove spese. Una siffatta problematica non appare
di agevole soluzione perche', a tacer d'altro, l'art. 23 della
Costituzione postula una riserva di legge per l'imposizione di
prestazioni patrimoniali. Certo e', pero', che l'intervento del
legislatore con la posizione di una norma interpretativa, che
consegua il risultato pratico di vanificare, in tutto od in parte, la
pacifica natura retroattiva delle pronunce costituzionali, non appare
come la misura piu' corretta e razionale per la soluzione di un tale
problema. Valutera' la Corte costituzionale - qualora ritenga di
condividere la spiegazione contenuta nella sentenza - se l'uso di
tale strumento legislativo non costituisca un vulnus al principio di
efficacia ex tunc delle sue pronunce tale da imporre, anche
d'ufficio, uno scrutinio di costituzionalita' alla luce dell'art. 136
della Costituzione.
Il controllo della Corte deve concentrarsi sulla corrispondenza
della norma interpretativa al principio di eguaglianza, sancito
dall'art. 3 della Costituzione. Tale controllo non si pone negli
stessi termini proposti nella pronuncia n. 6008/1988 con riferimento,
cioe', alla assunta disparita' di trattamento tra pensionati che
hanno gia' ottenuto il pagamento dei ratei arretrati e pensionati
che, a seguito delle legge interpretativa, se li vedranno dimezzati
perche' corretta, oltre che ovvia, appare la considerazione
dell'essere la disparita' di trattamento correlata non gia' alla
legge ma alla definizione, o meno, del rapporto a seguito del
giudicato.
Esso, invece, si sostanzia nella riflessione del se sia rispettoso
del principio di eguaglianza un trattamento normativo che disciplini
in modo identico situazioni giuridiche non esaurite ma tra loro
difformi ovvero con normazione diversa posizioni soggettive tra loro
omogenee. Con riguardo alla prima ipotesi, la prova emerge dalle
considerazioni contenute nella pronuncia n. 919 del 1989, laddove si
afferma:
a) che il trattamento pensionistico si articola nei diversi
momenti dell'accertamento delle condizioni di legge, della
determinazione del suo ammontare, dell'atto di ammissione con la
corresponsione o la messa a disposizione del dovuto;
b) che la fase di accertamento concerne non soltanto la
liquidazione, ma anche la riliquidazione del trattamento
pensionistico;
c) che in coerenza al regime speciale, quello generale,
previsto dall'art. 17 del d.P.R. n. 696/1979, si articola attraverso
le fasi dell'impegno, della liquidazione, della ordinazione e del
pagamento.
Tali considerazioni fanno sorgere l'interrogativo del se, a
ciascuna di tali fasi, non corrisponda una diversa posizione
soggettiva; cio' con particolare riferimento alla ipotesi, che
interessa i beneficiari degli effetti retroattivi delle pronunce
costituzionali prima ricordate, in cui la fase dell'accertamento del
diritto al maggior trattamento pensionistico e' ontologicamente
diversa da quella, terminale, del pagamento. Ne' vale opporre che le
condizioni di diseguaglianza originano da ostacoli di fatto, quali la
illegittimita' originaria della norma dichiarata incostituzionale,
che non impediscano il decorso del termine prescrizionale perche' non
e' in discussione se il termine suddetto debba o no decorrere ma se
possa, ai fini del periodo utile per la prescrizione, ancorarsi ad un
dato temporale identico situazioni giuridiche fra loro non omogenee.
Il sospetto di irrazionale disparita' per la seconda ipotesi
origina dalla considerazione, contenuta nella detta pronuncia,
secondo cui il legislatore della norma interpretativa ha inteso
prescindere dai requisiti della liquidita' ed esigibilita' del
credito, i quali - per comune opinione espressa anche in questa
controversia del ricorrente Istituto - costituiscono presupposto per
l'applicazione della prescrizione quinquennale ai sensi dell'art.
2948, n. 4, del cod. civ. L'espressione "comunque" avrebbe allora
l'effetto non soltanto di disciplinare in modo identico situazioni
non omogenee nell'ambito del regime pensionistico, ma di
differenziare irrazionalmente i relativi rapporti da tutti gli altri
di natura obbligatoria, non considerando piu' necessari - nei
confronti di una categoria di cittadini nell'ambito del rapporto che
ne assicura il sostentamento - quei requisiti (liquidita' ed
esigibilita' del credito) che invece prevede, per tutte le altre
categorie e per tutti gli altri rapporti riconducibili all'art. 2948
del cod. civ., per l'applicazione della prescrizione breve
quinquennale.
La questione di costituzionalita', cosi' come profilata, non
appare manifestamente infondata mente e' evidente la sua rilevanza ai
fini della decisione.
Va, percio', emesso il relativo provvedimento di rimessione alla
Corte costituzionale.