ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 74 del d.P.R.
29 marzo 1973, n. 156 (Approvazione del testo unico delle
disposizioni legislative in materia postale, di bancoposta e di
telecomunicazioni: Codice postale e delle telecomunicazioni, promosso
con ordinanza emessa il 24 maggio 1988 dal Pretore di Castelfranco
Veneto nel procedimento civile vertente tra Azienda del Consorzio
Trasporti "Muson" di Castelfranco Veneto e la Direzione provinciale
delle poste e telecomunicazioni di Treviso, iscritta al n. 621 del
registro ordinanze 1988 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 46, prima serie speciale, dell'anno 1988;
Visto l'atto di costituzione della Azienda del Consorzio Trasporti
"Muson", nonche' l'atto di intervento del Presidente del Consiglio
dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 1989 il Giudice
relatore Aldo Corasaniti;
Uditi gli avv.ti Mario Bertolissi, Alberto Borella per l'Azienda
del Consorzio Trasporti "Muson" e l'Avvocato dello Stato Giorgio
D'Amato per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Davanti al Pretore di Castelfranco Veneto l'Azienda del
Consorzio Trasporti "Muson" di quella citta' proponeva opposizione
all'ingiunzione amministrativa ex art. 22 della legge 24 novembre
1981, n. 689 nei confronti della Direzione provinciale delle poste e
telecomunicazioni di Treviso. La sanzione ammontante a lire 100.000,
era stata irrogata per il continuo rifiuto di trasportare effetti
postali sulle autolinee, rifiuto previsto come illecito -
originariamente contravvenzione - dall'art. 79 del Codice postale,
approvato con d.P.R. 29 marzo 1973, n. 156.
Nel corso del giudizio, il Pretore, su eccezione del Consorzio
Trasporti, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale, in
riferimento all'art. 81, quarto comma, della Costituzione, dell'art.
74 del d.P.R. n. 156 del 1973.
L'art. 74 del Codice postale prevede, al primo comma, che
l'accettazione, il trasporto e la consegna degli effetti postali da
parte dei concessionari dei servizi pubblici automobilistici sono
disciplinati a mezzo di apposita cartella d'oneri da approvarsi con
d.P.R., su proposta del Ministro per le poste e le telecomunicazioni,
di concerto con il Ministro per i trasporti, sentito il Consiglio di
Stato.
Il secondo comma fissa la misura del canone da corrispondere per
il trasporto degli effetti postali in lire 9.000 annue per chilometro
di linea autorizzata per tale tipo di trasporto, mentre il terzo
comma fissa in lire 18.000 il canone annuo chilometrico per due
particolari ipotesi di utilizzazione di linee automobilistiche per il
trasporto di effetti postali.
Ad avviso del giudice a quo, l'art. 74 del d.P.R. n. 156 del 1973,
mentre stabilisce la misura del canone che l'Amministrazione delle
poste e' tenuta a corrispondere, omette di considerare i riflessi
finanziari della disciplina: cio' vale ad escludere che tali
disposizioni possano ritenersi "previsione sostanziale idonea a
giustificare l'inserimento, nell'ambito del bilancio dell'Azienda, di
uno stanziamento correlato ad hoc (correlato, cioe', al disavanzo
creato dal servizio postale reso)".
Le norme censurate, in altri termini, sono "improduttive di
effetti in quanto non accompagnate da alcuna previsione sostanziale
di spesa" e come tali si pongono in contrasto con l'art. 81, quarto
comma, della Costituzione, che impone che ogni legge che importi
nuove e maggiori spese debba indicare i mezzi per farvi fronte.
L'autorita' remittente osserva, tra l'altro, che i servizi di
trasporto locale sono finanziati, anche indirettamente, dallo Stato,
con differenti meccanismi, tra cui il Fondo nazionale per il ripiano
dei disavanzi di esercizio delle aziende di trasporto, da ripartire
tra le varie Regioni, come previsto dagli artt. 2, lett. a ) e b), 5,
6 e 9 della legge 10 aprile 1981, n. 151. In sede di predisposizione
del bilancio annuale lo Stato, a compensazione delle spese connesse
al servizio postale assicurato mediante le Aziende locali di
trasporto, dovrebbe trasferire ad esse somme a destinazione
vincolata, "quantificabili a priori con sicurezza pressoche'
assoluta: in difetto di tali adempimenti, ove si ritenga che l'art.
74 del d.P.R. n. 156 del 1973 imponga la prestazione di servizi
comportanti spese - incidenti sull'azienda di trasporto ma,
indirettamente, sul bilancio dello Stato -, si deve concludere che
gli oneri relativi sono privi di copertura in quanto lo Stato non ne
ha operato la quantificazione e non ha autorizzato con legge la spesa
conseguente.
"L'appartenenza statale" di ogni spesa relativa al trasporto
pubblico locale e la parziale assenza di copertura di tali spese
trovano conferma, ad avviso del giudice a quo, nell'art. 1 del
decreto-legge 9 dicembre 1986, n. 833, convertito nella legge 6
febbraio 1987, n. 18, che stabilisce che i disavanzi di esercizio
delle Aziende di trasporto, tanto pubbliche che private, e dei
servizi di trasporto in gestione diretta degli enti locali relativi
agli esercizi dal 1982 al 1986 che non abbiano trovato copertura con
i contributi di cui al citato art. 6 della legge 151 del 1981, sono
assunti a carico delle Regioni (per l'80% e degli altri enti locali
(per il 20%), e quindi dallo Stato, che finanzia gli uni e gli altri.
La mancanza di copertura, osserva ancora l'autorita' remittente,
va ascritta alla possibile lievitazione della spesa o alla
diminuzione delle entrate conseguibili in un dato esercizio; le spese
in esame vanno quindi considerate "per definizione non coperte": esse
sono "certamente ripianabili ma, in quanto esattamente prevedibili,
radicalmente collidenti" con il precetto costituzionale invocato.
A conforto delle considerazioni svolte vengono richiamate due
sentenze di questa Corte in tema di trasporti locali: la n. 307 del
1983 e la n. 245 del 1984.
Il giudice a quo osserva ancora che una norma di principio
contenuta nell'art. 6 della legge n. 151 del 1981, dispone che i
contributi regionali, provenienti dal bilancio dello Stato, debbano
essere erogati con l'obiettivo di conseguire l'equilibrio economico
dei bilanci dei servizi di trasporto; cio' precluderebbe "ogni
stanziamento finalizzato all'aggravamento delle finanze delle Aziende
di trasporto".
L'esistenza di un contrasto "fra differenti plessi normativi" e'
testimoniato dal fatto che il regolamento di esecuzione del codice
postale, dettato con il d.P.R. 29 maggio 1982, n. 655, prevede
all'art. 209 che le relazioni fra l'Amministrazione postale e le
Aziende di trasporto siano definite in una "convenzione" sostitutiva
della preesistente "cartella d'oneri".
2. - Si e' costituita in giudizio l'A.C.T.M., Azienda del
Consorzio Trasporti "Muson" di Castelfranco Veneto, sollecitando
l'accoglimento della questione.
3. - Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, che ha concluso
per l'inammissibilita' della questione o, in subordine per la sua
infondatezza.
Ad avviso dell'Avvocatura la questione sollevata e' irrilevante
nel giudizio a quo, che ha per oggetto la legittimita' della sanzione
irrogata per l'inosservanza dell'obbligo del trasporto degli effetti
postali; in ogni caso non vi e' motivazione in punto di rilevanza.
L'ordinanza di rimessione, osserva poi l'Avvocatura, fa
acriticamente proprie le argomentazioni dell'opponente, di talche'
non e' agevole comprendere quali spese, ed a carico di chi, sarebbero
prive di copertura: quelle sostenute dall'Amministrazione postale a
fronte del servizio gravano, in ogni caso, sul bilancio ordinario
della stessa Amministrazione. Qualora ci si riferisse, invece, al
finanziamento delle Aziende concessionarie, e quindi al ripiano dei
disavanzi di esercizio, la relativa problematica risulterebbe
estranea al censurato art. 74 del d.P.R. n. 156 del 1973. Il codice
postale non e' infatti, una legge di spesa ed il riferimento all'art.
81, comma quarto, della Costituzione, e' ultroneo. Infine, le norme
sui ripiani dei disavanzi ricordate dal giudice a quo hanno tutte le
previsione di copertura
Considerato in diritto
1. - E' sollevata in via incidentale questione di legittimita'
costituzionale, in riferimento all'art. 81, quarto comma, della
Costituzione, dell'art. 74 del Testo unico approvato con d.P.R. 29
marzo 1973, n. 156 (Approvazione del testo unico delle disposizioni
legislative in materia postale, di bancoposta e di telecomunicazioni:
Codice postale e delle telecomunicazioni).
Secondo l'ordinanza di rimessione la norma apparirebbe in
contrasto con il cennato precetto costituzionale in quanto, nel
prevedere un servizio postale (accettazione, trasporto e consegna
degli effetti postali) a cura delle aziende concessionarie di
autolinee, si limiterebbe a determinare lo strumento di
regolamentazione del medesimo (cartella di oneri approvata con
decreto del Presidente della Repubblica a seguito di un certo
procedimento) e il criterio di determinazione dei canoni da
corrispondere alle aziende, ma ometterebbe di indicare lre fonti di
copertura degli oneri relativi, oneri da ritenere ricadenti su Enti
pubblici e, alla fine, sullo Stato stesso.
L'omissione sarebbe posta ulteriormente in evidenza dalla
legislazione statale in tema di ripianamento dei disavanzi delle
aziende di trasporto (legge 10 aprile 1981, n. 151; decreto-legge 9
dicembre 1986, n. 833 convertito, con modificazioni, nella legge 6
febbraio 1987, n. 18), legislazione diretta a porre a carico dello
Stato e delle Regioni, ma in definitiva del primo - secondo
meccanismi propri della "finanza derivata" -, le conseguenze
derivanti dal sostenimento da parte delle aziende di trasporto
pubbliche degli oneri, o dei maggiori oneri (dovuti a lievitazione
della spesa, o a diminuzione delle entrate, in un dato esercizio)
relativi al servizio postale suindicato. Conseguenze che, sebbene
quantificabili, rimarrebbero cosi' non sorrette dalla previsione di
adeguata copertura, previsione prescritta anche relativamente alla
finanza pubblica derivata.
2. - La questione non e' fondata.
Non e' esatto che la disciplina del servizio postale in tema di
accettazione, trasporto e consegna degli effetti postali ad opera dei
concessionari di autolinee, desumibile dal T.U. approvato con il
d.P.R. n. 156 del 1973, non indichi i mezzi per far fronte alle spese
derivanti allo Stato dalla predisposizione e dall'esecuzione del
servizio medesimo.
Va premesso che il Testo unico in esame e' stato predisposto in
base all'art. 6 della legge 28 ottobre 1970, n. 775, recante delega
al Governo a provvedere alla raccolta delle disposizioni in vigore
nella materia di cui trattasi e che fra queste era compresa la legge
8 gennaio 1952, n. 53.
L'art. 3 del d.P.R. n. 156 del 1973 precisa che sono abrogate le
disposizioni incompatibili con quelle del Testo unico stesso, cosi'
lasciando in vigore quelle compatibili. E fra tali disposizioni
rimaste in vigore deve annoverarsi quella contenuta nell'art. 8 della
detta legge n. 53 del 1952, il quale prevede che "alla spesa
occorrente si fara' fronte con lo stanziamento iscritto al capitolo
30 dello stato di previsione della spesa del Ministero delle poste e
delle telecomunicazioni per l'esercizio finanziario 1950-1951 ed ai
corrispondenti capitoli degli esercizi successivi" (cfr. anche la
diversa copertura prevista, solo per l'esercizio 1963-1964, dall'art.
3 della legge 21 giugno 1964, n. 559, recante modificazioni alla
legge n. 53 del 1952).
Quanto alla legislazione sopra richiamata in materia di
ripianamento dei disavanzi delle aziende di trasporto, e' da rilevare
anzitutto che con la legge 10 aprile 1981, n. 151 (Legge quadro per
l'ordinamento, la ristrutturazione e il potenziamento dei trasporti
pubblici locali) - mentre e' stabilito che, in linea di principio,
tali disavanzi sono coperti mediante contributi regionali determinati
annualmente secondo dati criteri - e' istituito presso il Ministero
del tesoro il Fondo nazionale per il ripiano dei disavanzi di
esercizio delle aziende di trasporto pubbliche e private esercenti i
trasporti pubblici ora indicati (art. 9), ponendosi tali disavanzi a
carico dello Stato nei limiti quantitativi del Fondo annualmente
fissati. Con il sopravvenuto decreto-legge n. 833 del 1986,
convertito nella legge n. 18 del 1987, poi, e' disposto che i
disavanzi di esercizio delle aziende pubbliche e private relativi
agli esercizi 1982, 83, 84, 85, 86, non coperti dai contributi
regionali, sono assunti per il 70 per cento dalle regioni, e che le
regioni, e cosi' gli enti locali, per il 20 per cento, possono
contrarre mutui con la Cassa depositi e prestiti.
Ora, a ben vedere, l'assunto dell'ordinanza di rimessione e' che
la stessa legislazione di ripianamento, per un verso dimostri la
necessarieta', secondo il sistema, della refluenza dei disavanzi di
esercizio delle aziende pubbliche di trasporto a carico dello Stato,
per altro verso denunci sintomaticamente la violazione dell'art. 81,
quarto comma, della Costituzione da parte della disciplina relativa
al servizio postale in argomento.
Senonche', a parte ogni riserva circa la necessarieta' suindicata,
in tanto potrebbe fondatamente addebitarsi alla norma impugnata di
non avere indicato i mezzi di copertura delle maggiori spese che
sarebbere derivate allo Stato dai disavanzi delle aziende
concessionarie dovuti a inadeguatezza (successiva) delle entrate
(canoni) o a lievitazione delle spese di esercizio, in quanto fosse
dimostrato, come l'ordinanza di rimessione postula, che tali
emergenze finanziarie negative fossero esattamente prevedibili nelle
quantita' e nei tempi. Ma tale esatta prevedibilita' non puo'
desumersi ex post dal ricorso alla legislazione di ripiano, ne' e'
altrimenti dimostrata.