IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 1745/1987
proposto dalla Magic S.p.a., rappresentata e difesa dagli avvocati
C.L. Scrosati e A. Corselli ed elettivamente domiciliata presso
questi in Milano, via Sacchi, 7, contro il comune di Busto Arsizio,
costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso da avvocati prof. U.
Pototsching e P.A. Introini ed elettivamente domiciliato presso il
primo in Milano, via Caradosso, 11, e nei confronti della regione
Lombardia non costituitasi in giudizio, per l'annullamento della
sequenza procedimentale relativa alla approvazione della nuova
variante di piano regolatore generale (del. C.C. n. 700/1984; del.
C.C. n. 91/1985; del. C.C. n. 358/1986; del. G.R.L. n. 7119/1987);
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del comune di Busto
Arsizio;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito, alla pubblica udienza del 26 gennaio 1989 il relatore dott.
Giuseppe Romeo;
Uditi, altresi', gli avvocati C.L. Scrosati e A. Corselli per la
ricorrente, e gli avvocati prof. U. Pototsching e P.A. Introini per
il comune resistente;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Con ricorso notificato al comune di Busto Arsizio ed alla regione
Lombardia, la ricorrente contesta la legittimita' della sequenza
procedimentale relativa alla approvazione della nuova variante
generale di piano regolatore generale (del. C.C. n. 700 del 19
novembre 1984; del. C.C. n. 91 del 16 gennaio 1985; del. C.C. n. 358
del 24 luglio 1986, e deliberazione della G.R.L. n. 7119 del 27
gennaio 1987).
Si deducono i seguenti motivi:
1) violazione di legge (art. 10 della legge n. 1150/1942; legge
n. 1187/1968), eccesso di potere per sviamento della causa tipica,
illogicita', contraddittorieta' e difetto di presupposti.
A giustificazione della necessita' della nuova variante, il comune
di Busto Arsizio ha indicato la necessita' di coprire il vuoto
creatosi per effetto della decadenza dei vincoli ex art. 2, primo
comma, della legge n. 1187/1968. Il vero intento dell'amministrazione
non e' quindi quello di vincolare aree che abbiano una effettiva
vocazione una funzione pubblica, bensi' quello di sottoporre a
salvaguardia un insieme di aree delle quali si pretende di impedire
il relativo jus aedificandi. Vi e' dunque la sola volonta' di
"bloccare" tutto il territorio comunale nell'attesa di una definitiva
disciplina che l'amministrazione ha gia' deciso di attuare, tant'e'
che essa ha contestualmente deliberato di adottare un "nuovo"
strumento urbanistico, con cio' dimostrando l'illogicita' della
scelta operata con deliberazioni impugnate;
2) violazione di legge ed eccesso di potere per difetto di
motivazione.
La reiterazione dei vincoli deve essere sorretta da una adeguata,
puntuale motivazione;
3) violazione di legge (legge urbanistica e legge regione
Lombardia n. 51/1975), eccesso di potere per travisamento dei fatti e
in particolare per difetto dei presupposti e degli elaborati del
piano regolatore generale.
La volonta' dell'amministrazione di riconfermare i vincoli scaduti
ha determinato questa ad adottare una variante del tutto
"improvvisata", cioe' priva dei minimi presupposti formali e di
studio;
4) violazione di legge ed in particolare della legge n. 47/1985
e successive modificazioni, nonche' della legge regione Lombardia n.
77 del 10 giugno 1985.
L'amministrazione, sia comunale che regionale, aveva l'obbligo di
compiere una verifica urbanistica degli insediamenti abusivi
nell'ambito delle varianti agli strumenti urbanistici vigenti;
5) violazione del decreto ministeriale 2 aprile 1968, della
legge urbanistica e della legge regione Lombardia n. 51/1975, della
legge regione Lombardia n. 73/1985; eccesso di potere sotto il
particolare profilo del travisamento dei fatti e del difetto di
motivazione.
Le aree per attrezzature e servizi pubblici di cui alla lett. C
("aree per attrezzature ed impianti di interesse generale non
comprese nelle zone F non concorrenti alla formazione degli standards
urbanistici") non sono state sottratte al calcolo degli standards
urbanistici, senza che di cio' sia stata fornita alcuna spiegazione;
6) violazione di legge ed in particolare dell'art. 19 della
legge regione Lombardia n. 51/1975, perche' non puo' condividersi il
calcolo della capacita' insediativa teorica;
7) violazione di legge (legge urbanistica e legge regionale
Lombardia n. 51/1975); eccesso di potere per contraddittorieta' e
illogicita' manifesta e difetto di motivazione.
Il vincolo F2c, imposto su un'area completamente edificata ed in
ottimo stato di conservazione, risulta essere di difficile, se non di
impossibile attuazione.
Si e' costituito il comune di Busto Arsizio chiedendo la reiezione
del ricorso, siccome infondato.
All'udienza le difese delle parti hanno ulteriormente sviluppato
le rispettive tesi.
D I R I T T O
1. - Il ricorso - come si e' detto - e' diretto a contestare la
legittimita' della sequenza procedimentale relativa all'approvazione
della nuova variante generale di piano regolatore generale del comune
di Busto Arsizio, che, tra l'altro, reitera il vincolo F2c, ormai
scaduto, sull'area di proprieta' della ricorrente.
2. - Questa sezione con sentenza parziale in pari data ha
disatteso cinque motivi di ricorso avverso i provvedimenti impugnati,
ritenendo non sussistenti il vizio di difetto di presupposti e la
violazione della normativa generale sul dimensionamento degli
standards, sul calcolo della capacita' insediativa teorica, nonche'
dell'art. 29 della legge n. 47/1985 e della legge regionale n.
77/1985.
L'esame va ora portato sui primi due motivi di ricorso con i quali
si contesta la legittimita' della variante generale di piano
regolatore generale sotto il profilo che l'approvazione di
quest'ultima sarebbe stata determinata dalla "necessita' di coprire
il vuoto creatosi per effetto della decadenza dei vincoli ex art. 2,
primo comma della legge n. 1187/1968" e che comunque la reiterazione
dei vincoli non risulta adeguatamente motivata.
Ritiene il collegio che la definizione delle due censure, le quali
sono riconducibili direttamente al potere pianificatorio cosi' come
delineato dagli artt. 7 (nn. 2, 3 e 4) e 40 della legge n. 1150/1942
nonche' dall'art. 2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187, non possa
avvenire alla stregua di un mero riscontro della motivazione piu' o
meno adeguata relativamente alla reiterazione dei vincoli,
prescindendo quindi da una verifica della conformita' di tale potere
pianificatorio a quelle condizioni ("la proprieta' privata non puo'
rimanere indefinitamente gravata (senza indennizzo) da un vincolo, il
quale per lo stato di incertezza che crea incide profondamente sul
complesso di facolta' consentite dalla legge al titolare del
diritto") che la Corte costituzionale con la ben nota sentenza n.
55/1968 e con la successiva n. 92/1982, ha ritenuto necessarie per la
compatibilita' dei sistema dei vincoli con l'art. 42, terzo comma,
della Costituzione. Sicche' non pare possano sussistere dubbi in
ordine alla proponibilita' d'ufficio di tale questione. Questa
infatti concerne la normativa sulla base della quale i provvedimenti
impugnati risultano adottati ed alla quale la ricorrente si richiama
nelle sue censure sia pure al diverso fine di denunciarne la
violazione da parte degli atti impugnati. La giurisprudenza e',
comunque, concorde nel senso di ritenere che nel giudizio di
impugnazione dell'atto, il giudice puo' proporsi d'ufficio la
questione di costituzionalita' alla duplice condizione - sussistente
nella specie - che il ricorso sia ammissibile e che la norma,
sospettata ex officio di incostituzionalita', risulti coinvolta nella
doglianza avanzata dalla ricorrente (sia, pure, ripetesi, le censure
siano proposte al solo fine di denunciare la violazione della stessa
norma da parte dell'atto impugnato). Ne' puo' fondamentamente
sostenersi che la questione di costituzionalita' che si solleva
coinvolga le norme avanti indicate "per quanto non espressamente
dispongano". Come si vedra', si dubita infatti della legittimita'
costituzionale degli artt. 7 e 40 della legge n. 1150/1942 e 2, primo
comma, della legge n. 1187/1968, i quali hanno conformato il potere
pianificatorio con modalita' tali da rendere possibile una
limitazione sostanzialmente espropriativa della proprieta' della
ricorrente senza la corresponsione di indennizzo.
Chiarito cosi' - ai fini della rilevanza della questione - la sua
ammissibilita' nell'ambito del presente giudizio, va rilevato che la
questione stessa si appalesa non manifestamente infondata.
L'attuale normativa invero non consente di porre in dubbio
l'esistenza del potere dell'amministrazione comunale di reiterare i
vincoli alla scadenza del termine quinquennale di cui all'art. 2,
secondo comma, della legge n. 1187/1968. Questo non ha, infatti, come
termine di riferimento il potere pianificatorio, bensi' attiene alla
esclusiva disciplina temporale del vincolo: la formulazione letterale
("le indicazioni... perdono efficacia") sotto questo profilo e'
inequivocabile e non consente di effettuare alcuna trasposizione dal
piano dell'efficacia del vincolo al piano dell'esistenza del potere
pianificatorio. D'altronde l'interesse pubblico connesso allo
svolgimento del potere pianificatorio non ammette la configurazione
di un potere che si consuma per decorso di termini. Che tale
normativa costituisca il c.d. diritto vivente nel complesso quadro
della legislazione in materia, e' stato di recente affermato - come
e' noto - dalla Corte costituzionale che, dopo aver negato che la
legge n. 10/1977 abbia voluto regolare la materia dei vincoli
urbanistici, ha individuato appunto nella legge n. 1187/1968 uno dei
cardini dell'attuale sistema pianificatorio, escludendo al contempo
l'incostituzionalita' di quest'ultima legge in relazione alla non
prevista improrogabilita' del termine di cinque anni dell'efficacia
dei vincoli; cio' sulla base di due argomentazioni che non toccano la
sostanza del problema che si vuole prospettare:
1) una espressa previsione dell'improrogabilita' sarebbe stata
inutile perche' superabile da una legge successiva con la quale si
fosse disposta la proroga del termine;
2) un tale divieto non sarebbe giustificato logicamente perche'
la realta' sociale puo' imporre l'emanazione di una legge di proroga
"soggetta, peraltro, al controllo della Corte costituzionale sotto il
profilo della arbitrarieta' e irrazionalita' in relazione agli artt.
3 e 42, terzo comma, della Costituzione".
La materia in esame - conclude la Corte "conformemente alla
decisione n. 55/1968 - rimane regolata dalla legge n. 1187/1968.
Questa legge viene, quindi, ritenuta conforme alla ratio della
piu' volte richiamata sentenza n. 55/1968, perche' impedirebbe che
"la proprieta' rimanga definitivamente gravata (senza indennizzo)" da
un vincolo sostanzialmente espropriativo.
L'art. 2, primo comma, della legge n. 1187/1968, infatti,
stabilisce che "le indicazioni di piano regolatore, nella parte in
cui incidono su beni determinati ed assoggettano i beni stessi a
vincoli preordinati all'espropriazione od a vincoli che ne comportino
l'inedificabilita', perdono efficacia qualora entro cinque anni...".
Senonche' - ed e' questo il quid novi della questione prospettata -
tale limitazione temporale colpisce soltanto l'esplicitazione di un
potere che si realizza nell'apposizione di un vincolo che e'
destinato a perdere efficacia ove si verifichino le condizioni poste
dalla legge n. 1187/1968, ma non dimensiona il potere pianificatorio
che nella sua proiezione dinamica e' in grado di riprodurre - come
avvenuto nella specie - indeterminatamente i vincoli decaduti, con
cio' determinando quella situazione di incertezza che la menzionata
legge n. 1187/1968 ha cercato di eliminare per rendere compatibile
con la Costituzione l'imposizione dei vincoli. Il dinamismo del
potere pianificatorio che reitera i vincoli con segmenti
provvedimentali consecutivi nel tempo e', infatti, idoneo a creare,
ed in effetti crea, sia pure attraverso una attivita' "frazionata"
secondo le scadenze temporali della piu' volte richiamata legge n.
1187/1968, una continuita' e perpetuita' di regime vincolistico della
proprieta', tale da risolversi in una limitazione sostanzialmente
espropriativa senza la corresponsione di alcun indennizzo, e comunque
tale da rendere persino superfluo il ricorso - come in passato
avvenuto - ad una fonte normativa primaria che proroghi l'efficacia
dei vincoli; con la ben piu' grave conseguenza poi di rendere cosi'
impossibile un eventuale sindacato giurisdizionale sull'arbitrarieta'
della proroga.
Ne' e' possibile sostenere - come dottrina e giurisprudenza
affermano - che una particolare, approfondita motivazione del
provvedimento che reitera il vincolo ed il suo conseguente controllo
in sede giurisdizionale (rappresentando un limite al potere di
rinnovazione dei vincoli divenuti inefficaci) sarebbero in grado di
salvaguardare le posizioni dei privati titolari dei diritti reali su
aree gravate da vincoli, sicche' il problema della reiterazione dei
vincoli si risolverebbe in un "mero" problema di legittimita' del
provvedimento reiterativo sotto il profilo motivazionale. A parte,
invero, la non trascurabile considerazione che il sindacato non
trascurabile considerazione che il sindacato giurisdizionale - per
quanto penetrante - deve comunque arrestarsi alle soglie del merito
urbanistico, l'enunciazione delle ragioni che inducono
l'amministrazione a riproporre i vincoli con una variante (generale o
parziale non importa) attiene all'esercizio del potere pianificatorio
che, vuoi in fase di prima apposizione vuoi in fase di riproposizione
dei vincoli, deve essere sempre sorretto da una adeguata motivazione
che giustifichi le scelte urbanistiche di piano e la conseguente
conformazione della proprieta' privata. La motivazione percio' puo'
solo giustificare il concreto esercizio del potere, ma non
legittimare l'esistenza stessa del potere che nella sua struttura e
nel suo contenuto appare non conforme ai precetti costituzionali.
Opinare diversamente (cioe' nel senso che la motivazione rappresenti
un sufficiente correttivo al potere pianificatorio) significa
affermare che le garanzie costituzionali (come esplicitate dalla
sentenza n. 55/1968) possono legittimamente cedere di fronte ad una
plausibile (sul piano tecnico-urbanistico) giustificazione
dell'esercizio del potere pianificatorio, con cio' ammettendo che la
sola presenza dell'interesse pubblico e' condizione sufficiente per
imporre limitazioni sostanzialmente espropriative alla proprieta'
privata, a tempo indefinito.
Ne' sul punto e' possibile condividere la tesi
dell'amministrazione comunale resistente, secondo la quale "al di la'
della soglia in cui inizia il merito urbanistico non vi sono, ne' vi
possono essere, posizioni soggettive meritevoli di tutela ed e'
quindi impossibile ipotizzare in quest'ambito una violazione
dell'art. 42 della Costituzione", ovvero che la prospettata questione
di legittimita' costituzionale arriva a "negare in assoluto il potere
stesso dell'amministrazione di reiterare i vincoli".
Sul primo punto e' agevole osservare che e' proprio
l'impossibilita' di sindacare in sede giurisdizionale - come si e'
detto - il merito urbanistico a far dubitare della attuale
configurazione giuridica del potere pianificatorio con l'art. 42,
terzo comma, della Costituzione, il quale impone che "la proprieta'
privata puo' essere espropriata per motivi di interesse generale,
salvo indennizzo", sicche' e' la stessa inconfigurabilita' di una
posizione soggettiva, meritevole di tutela giurisdizionale, ad
esigere che venga rispettato il secondo limite posto dall'art. 42,
cioe' l'indennizzo in caso di una limitazione sostanzialmente
espropriativa della proprieta'.
Sul secondo punto non puo' che ripetersi quanto gia' detto, cioe'
che non si tratta di mettere in discussione il potere pianificatorio
"in assoluto", bensi' di ritenere che quest'ultimo - cosi' come
dimensionato - e' in grado di operare una limitazione sostanzialmente
espropriativa senza la corresponsione di indennizzo, giacche' e'
consentito all'amministrazione di riprodurre indefinitamente i
vincoli apposti ad aree di proprieta' privata e decaduti per inutile
decorso del quinquennio di cui al citato art. 2, primo comma, della
legge n. 1187/1968.
La questione sottoposta alla Corte trascende dunque il quesito (in
verita' piu' formale che sostanziale) del divieto o meno di prorogare
il piu' volte ricordato termine quinquennale, e riguarda - con
riferimento al caso concreto - la compatibilita' della configurazione
giuridica del potere pianificatorio, come risulta dal c.d. diritto
vivente (artt. 7, nn. 2, 3 e 4, e 40 della legge n. 1150/1942 e art.
2, primo comma, della legge n. 1187/1968) con l'art. 42, terzo comma,
e con l'art. 3 della Costituzione.
In relazione a tale ultimo articolo il contrasto si appalesa non
manifestamente infondato sotto il profilo che alla cessazione del
vincolo il titolare del bene non si trovera' nella medesima
situazione di tutti gli altri aventi diritto reale sui beni, bensi',
a cagione di un vincolo ormai inefficace, si trovera' ad utilizzare
la capacita' edificatoria nei ristretti limiti individuati dalla
giurisprudenza amministrativa (cfr. Ad. plen. n. 7/1984), senza alcun
ragionevole motivo (la previsione originaria di piano, infatti, si e'
rivelata inutile nel tempo, dal momento che l'amministrazione non si
e' attivata per la sua realizzazione) che possa differenziare la sua
situazione rispetto a quella del vicino il cui terreno, non colpito
da vincoli (e quindi nella stessa condizione di un terreno con
vincoli privi di efficacia), beneficera' della maggiore volumetria
assentibile secondo le previsioni di piano.
3. - La questione relativa alla legittimita' costituzionale degli
artt. 7, nn. 2, 3 e 4, e 40 della legge n. 1150/1942 ed art. 2, primo
comma, della legge n. 1187/1968 in relazione agli artt. 3 e 42, terzo
comma, della Costituzione, va percio' devoluta - siccome rilevante ai
fini del giudizio e non manifestamente infondata - alla Corte
costituzionale, restando sospeso per l'effetto il giudizio fino al
sopraggiungere della pronuncia della Corte.