ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma nono,
del decreto-legge 30 dicembre 1987, n. 536 (Fiscalizzazione degli
oneri sociali, proroga degli sgravi contributivi nel Mezzogiorno,
interventi per settori in crisi e norme in materia di organizzazione
dell'INPS), convertito in legge 29 febbraio 1988, n. 48 e dell'art.
13, sesto comma, della legge 8 agosto 1985, n. 443 (Legge Quadro per
l'Artigianato) promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 13 settembre 1988 dal Pretore di Trieste
nel procedimento civile vertente tra Dagri L. e C. s.n.c. e
l'I.N.P.S., iscritta al n. 727 del registro ordinanze 1988 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 50, prima
serie speciale, dell'anno 1988;
2) ordinanza emessa il 20 luglio 1988 dal Pretore di Trento nel
procedimento civile vertente tra Montibeller Carmelo e l'I.N.P.S.,
iscritta al n. 751 del registro ordinanze 1988 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 51, prima serie speciale,
dell'anno 1988;
Visti gli atti di costituzione di Montibeller Carmelo e
dell'I.N.P.S., nonche' gli atti di intervento del Presidente del
Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 aprile 1989 il Giudice
relatore Ugo Spagnoli;
Uditi gli avv.ti Fabio Lorenzoni per Montibeller Carmelo, Fabio
Fonzo per l'I.N.P.S. e l'Avvocato dello Stato Luigi Siconolfi per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un procedimento civile promosso da Dagri L. e C.
s.n.c., contro l'I.N.P.S., il Pretore di Trieste, con ordinanza del
13 settembre 1988 (r.o. n. 727/1988) ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 5, nono comma, del
decreto-legge 30 dicembre 1987, n. 536, convertito nella legge 29
febbraio 1988, n. 48, nonche' dell'art. 13, sesto comma, della legge
8 agosto 1985, n. 443, in relazione agli artt. 38, 3 e 116 Cost. e
agli artt. 4 e 6 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1
(Statuto Speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia).
All'origine della controversia oggetto del giudizio a quo era, in
sostanza, l'appartenenza o meno della ricorrente alla categoria delle
imprese artigiane ai fini della applicabilita' - per il periodo 1
maggio 1978 - 31 dicembre 1984 - del relativo regime contributivo; la
medesima ricorrente infatti, iscritta all'albo fin dal 1 giugno
1977, aveva, nel periodo considerato, costantemente superato il
numero massimo di dieci dipendenti fissato dalla legge statale 25
luglio 1956, n. 860, ma aveva rispettato il tetto di venti dipendenti
stabilito invece dalla legge regionale Friuli- Venezia Giulia 10
aprile 1972, n. 17 e successive modificazioni.
Ad avviso del Pretore, il sopravvenuto art. 5 del decreto-legge n.
536 del 1987 - convertito nella legge n. 48 del 1988 dichiaratamente
interpretativo dell'art. 13, sesto comma, della legge quadro
sull'artigianato n. 443 del 1985 - nello stabilire che nelle regioni
e province a statuto speciale dotate di competenza primaria in
materia, l'iscrizione nei relativi albi delle imprese artigiane ha
efficacia costitutiva e fa stato a tutti gli effetti, anche in ordine
alla definizione dell'impresa a fini previdenziali, sin dalla data di
entrata in vigore delle rispettive leggi - incide, per la sua
efficacia retroattiva, nella fattispecie oggetto del giudizio a quo:
di qui la rilevanza della sollevata questione, nonche' la sua non
manifesta infondatezza in relazione a:
1) all'art. 38 della Costituzione, che sancisce il principio in
base al quale e' riservata alla legislazione statale la disciplina
della previdenza e dell'assistenza sociale, e quindi anche degli
aspetti relativi all'individuazione dei requisiti soggettivi per la
costituzione del rapporto giuridico previdenziale (cfr. Corte cost.,
10 giugno 1966, n. 59);
2) all'art. 3 della Costituzione, in quanto, considerando
artigiane ai fini previdenziali imprese che tali non sono in base
alla legislazione nazionale, induce, a parita' di altre condizioni ed
in dipendenza del solo criterio della sede dell'impresa, una
ingiustificata disparita' di trattamento fra cittadini (Cass. 26
maggio-27 novembre 1986, n. 7020);
3) all'art. 116 della Costituzione e agli artt. 4 e 6 della legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, in quanto:
a) la potesta' legislativa regionale in materia di artigianato
deve essere esercitata "in armonia con la Costituzione, con i
principi generali dell'ordinamento giuridico dello Stato... nonche'
nel rispetto degli interessi nazionali" e, come rilevato anche da
Cass. n. 7020 del 1986, l'interesse nazionale "comporta... che le
gestioni previdenziali nazionali non siano gravate di oneri indebiti
quali certamente sarebbero quelli derivanti dalle prestazioni in
favore dei titolari di imprese non considerate artigiane dalla
legislazione previdenziale nazionale";
b) la regione, in materia di previdenza, "ha facolta' di
adeguare alle sue particolari esigenze le disposizioni delle leggi
della Repubblica, emanando norme di integrazione e di attuazione...",
e tali non possono dirsi le disposizioni relative all'individuazione
della nozione di impresa artigiana ai fini previdenziali.
2. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si e' costituito
l'I.N.P.S., osservando che - premessa la irretroattivita' della legge
quadro sull'artigianato n. 443 del 1985 - la disposizione
interpretativa del decreto-legge n. 536 del 1987 non potrebbe
estendere la propria efficacia retroattiva ad epoca anteriore
all'entrata in vigore della stessa legge quadro interpretata, pena la
violazione dell'art. 73, terzo comma, Cost.. Di conseguenza tale art.
5 dovrebbe intendersi nel senso che attribuisce rilevanza alle sole
definizioni di impresa artigiana contenute nelle leggi regionali
intervenute successivamente alla legge quadro e conformi ad essa. Da
cio' l'irrilevanza della questione sollevata, essendo i rapporti in
discussione nel giudizio a quo anteriori alla predetta legge. Chiede
percio' a questa Corte una sentenza interpretativa di rigetto,
deducendo che i rapporti regolati da leggi anche di Regioni a statuto
speciale con competenza primaria, sotto l'impero della precedente
legge sull'artigianato (n. 860 del 1956), sarebbero gia' stati
definiti dalla Corte di cassazione come non rilevanti ai fini
previdenziali (cfr. sentenze 27 novembre 1986, nn. 7020 e 7021).
In via subordinata, condivide, nel merito, la censura di
illegittimita' costituzionale proposta dal giudice a quo, ma la
limita al solo art. 5 del decreto-legge n. 536 del 1987, convertito
nella legge n. 48 del 1988. A suo avviso infatti l'art. 13, sesto
comma, della legge-quadro n. 443 del 1985 non potrebbe attribuire
valore ai fini previdenziali alle definizioni regionali di impresa
artigiana diverse da quella risultante dalla legge statale poiche',
cosi' facendo, determinerebbe quella disparita' di trattamento tra
imprese a seconda della loro sede territoriale gia' rilevata dalle
citate decisioni della Corte di cassazione in relazione alla
legislazione della Provincia di Bolzano. Detto art. 13 dunque
dovrebbe interpretarsi nel senso che l'efficacia costitutiva
dell'iscrizione dell'impresa negli albi regionali sussista a tutti
gli effetti "sempre che non contrasti con i principi inderogabili
della legislazione statale in materie riservate alla legislazione
esclusiva nazionale". Il successivo art. 5 del menzionato
decreto-legge invece, espressamente attribuendo efficacia ai fini
previdenziali a tale iscrizione, demanderebbe al legislatore
regionale di disporre indirettamente anche sulla materia
previdenziale con cio' violando il principio della riserva statale in
argomento.
3. - Nel medesimo giudizio e' intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri per il tramite dell'Avvocatura Generale dello
Stato, presentando una memoria le cui deduzioni peraltro non si
riferiscono alla questione proposta dal Pretore di Trieste ma a
quella, in parte analoga, sollevata dal Pretore di Trento (r.o. n.
751/1988) e qui di seguito riferita.
4. - Nel corso di un procedimento civile tra Montibeller Carmelo e
I.N.P.S. - concernente il regime contributivo-previdenziale di
un'impresa con sede nella Provincia di Trento per il periodo 1
novembre 1980 - 30 aprile 1983 - il Pretore di Trento, con ordinanza
del 20 luglio 1988 (r.o. n. 751/1988) ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 5, nono comma, del
decreto-legge 30 dicembre 1987, n. 536, convertito nella legge 29
febbraio 1988, n. 48, in relazione all'art. 3 Cost..
Il Pretore, premesso che la disposizione impugnata non potrebbe
considerarsi contrastante con la riserva di legge statale ex art. 38
Cost. perche' posta essa stessa da una simile legge, ritiene pero'
che la medesima disposizione - interpretativa dell'art. 13, sesto
comma, della legge n. 443 del 1985, e dunque retroattiva -
espressamente indicando tra gli effetti della iscrizione dell'impresa
negli albi regionali degli artigiani anche quello della definizione
della stessa impresa a fini previdenziali, creerebbe una situazione
di privilegio a vantaggio degli imprenditori della Provincia di
Trento, soggetti cosi' ai contributi previdenziali (minori) previsti
per gli artigiani, mentre gli altri imprenditori, pur con
caratteristiche identiche, operanti nelle altre Province e nelle
Regioni ad autonomia ordinaria non situate nel Mezzogiorno, restando
soggetti alla piu' restrittiva legislazione nazionale, e dovendo
percio' considerarsi industriali, sarebbero gravati dai contributi
(maggiori) previsti per questi ultimi.
Tale privilegio non avrebbe, a parere del Pretore, alcuna
giustificazione; la norma impugnata sarebbe anzi "un corpo estraneo"
nel decreto-legge in cui e' contenuta, non essendo coordinata ad
alcuno dei fini da questo perseguiti. Il trattamento di favore per
gli imprenditori delle Province autonome infatti non potrebbe
giustificarsi con la necessita' di prorogare gli sgravi contributivi
nel Mezzogiorno, attesa la collocazione geografica delle Province
medesime, ne' potrebbe ritenersi finalizzato a fronteggiare la crisi
del settore, e cio' sia per la mancanza di elementi dai quali
desumere l'esistenza di tale crisi nelle dette Province, sia per la
mancata valutazione, in sede di conversione del decreto, della
effettiva capacita' delle diverse definizioni provinciali
dell'impresa artigiana a rispondere allo scopo.
5. - Nel corso del giudizio cosi' instaurato si sono costituiti
sia l'I.N.P.S. sia Montibeller Carmelo.
Il primo ha presentato una memoria identica a quella concernente
la questione sollevata dal Pretore di Trieste, sopra riferita.
La difesa di Montibeller Carmelo - premesso che l'art. 5 del
decreto-legge n. 536 del 1987 si limiterebbe a confermare ed
esplicitare contenuti normativi gia' chiaramente presenti nell'art.
13, comma sesto, della legge-quadro sull'artigianato - osserva che,
contrariamente a quanto presupposto dal Pretore remittente, tale
articolo non creerebbe di per se stesso alcuna situazione di favore
per una determinata categoria di imprenditori, essendo inteso
esclusivamente a consentire che le definizioni di impresa artigiana
poste con proprie leggi dalle Regioni e Province dotate in materia di
competenza primaria operino anche nell'ordinamento generale e dunque
pure ai fini previdenziali, con cio' evitando che nel loro territorio
possano convivere due diverse definizioni di tale impresa o, meglio,
che una stessa impresa possa essere considerata ad un tempo artigiana
e non artigiana. La disposizione in esame dunque sarebbe del tutto
ragionevole anche in relazione alle finalita' di sostegno dei settori
in crisi.
Conclude per l'infondatezza della questione, ricordando anche la
recente sentenza n. 886 del 1988 di questa Corte che, proprio sulla
base della norma ora oggetto di censura, ha dichiarato cessata la
materia del contendere in ordine ad un conflitto di attribuzione
sollevato dalla Provincia di Bolzano avverso le gia' ricordate
sentenze n. 7020 e 7021 del 1986 della Corte di cassazione, relative
a questione sostanzialmente identica alla presente: a suo parere, il
fatto che questa Corte, pur non affrontando nel merito la questione,
abbia considerato tale norma come risolutiva per il conflitto,
farebbe presumere che non vi abbia ravvisato apprezzabili segnali di
incostituzionalita'.
6. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri a mezzo dell'Avvocatura Generale dello Stato rilevando che -
attesa la facolta' della Provincia di Trento di stabilire, in
esercizio della propria competenza primaria, requisiti e criteri
diversi da quelli posti dalla legislazione statale per l'iscrizione
all'albo delle imprese artigiane e attesa, altresi', la clausola di
salvezza di tale competenza contenuta nella legge-quadro (artt. 1,
comma primo e 13, comma sesto, legge n. 443 del 1985) - la
disposizione del decreto-legge impugnata, agganciando l'onere
contributivo previdenziale alla normativa speciale ivi vigente,
apparirebbe del tutto conforme ai criteri di logicita' e
ragionevolezza, nonche' rispettosa del principio autonomistico. A
conforto di tale conclusione ricorda anche la recente sentenza n. 447
del 1988 di questa Corte, secondo la quale il riconoscimento stesso
di competenza legislativa alle Regioni in determinate materie
implicherebbe l'eventualita', legittima secondo il sistema
costituzionale, di una disciplina regionale differenziata da quella
nazionale. Conclude pertanto per l'infondatezza della questione.
Considerato in diritto
1. - Le ordinanze in epigrafe sollevano questioni analoghe;
pertanto i giudizi possono essere riuniti e decisi con unica
sentenza.
L'art. 13, comma sesto, della legge 8 agosto 1985, n. 443
(Legge-quadro per l'artigianato) dopo avere dichiarato inapplicabili
le norme della stessa legge nelle Regioni e Province autonome dotate
di competenza primaria in materia di artigianato e formazione
professionale, prescrive testualmente: "nelle medesime l'efficacia
costitutiva dell'iscrizione agli albi disciplinati dai rispettivi
ordinamenti fa stato a tutti gli effetti di legge".
L'art. 5, comma nono, del decreto-legge 30 dicembre 1987, n. 536
(Fiscalizzazione degli oneri sociali, proroga degli sgravi
contributivi nel Mezzogiorno, interventi per settori in crisi e norme
in materia di organizzazione dell'INPS), convertito in legge 29
febbraio 1988, n. 48, dispone espressamente che le suddette
disposizioni debbano essere intese nel senso che, nelle Regioni e
Province menzionate, l'efficacia costitutiva dell'iscrizione
dell'impresa artigiana all'albo faccia stato, "sin dalla data di
entrata in vigore delle medesime leggi", a tutti gli effetti, "ivi
compresa la definizione dell'impresa ai fini previdenziali".
Entrambi i giudici a quibus prospettano innanzi tutto il dubbio
che quest'ultima prescrizione, considerata per se sola, ovvero - come
vorrebbe il Pretore di Trieste - congiuntamente all'art. 13, comma
sesto, della legge n. 443 del 1985, contrasti con l'art. 3 Cost..
Questa normativa infatti, consentendo che le imprese operanti in
quelle Regioni o Province autonome, per effetto dell'applicazione
della definizione di impresa artigiana posta dalle rispettive leggi,
possano giovarsi del trattamento previdenziale agevolato degli
artigiani, attribuirebbe a tali imprese un trattamento di privilegio
rispetto alle imprese aventi identiche caratteristiche e operanti sul
rimanente territorio nazionale, le quali, soggette invece alla piu'
restrittiva disciplina stabilita dalla legge statale, resterebbero
tenute al piu' gravoso regime contributivo-previdenziale previsto per
gli industriali. Tale trattamento privilegiato si tradurrebbe in una
discriminazione inammissibile perche' basata sul solo criterio della
sede territoriale dell'impresa: esso infatti sarebbe privo di
qualsiasi idoneo fondamento giustificativo nel quadro delle finalita'
perseguite dallo stesso decreto-legge, poi convertito, che lo ha
introdotto, non potendo ritenersi finalizzato ne' alla necessita' di
prorogare gli sgravi contributivi nel Mezzogiorno, ne' a fronteggiare
la crisi del settore.
Il Pretore di Trieste in aggiunta a tale censura, lamenta altresi'
che la normativa impugnata si risolva in una violazione della riserva
di legge statale in materia previdenziale (art. 38 Cost.), nonche'
dei limiti costituzionali della competenza primaria in materia di
artigianato (artt. 116 Cost., 4 St. Spec.) e della competenza
integrativa e di attuazione in materia previdenziale (art. 6 St.
Spec.), riconosciute alla Regione Friuli- Venezia Giulia.
2. - Prima di affrontare nel merito le censure proposte, e'
necessario precisare che l'oggetto delle medesime - in relazione ai
rapporti dedotti nei processi principali - deve essere circoscritto
(come peraltro ritenuto dal Pretore di Trento) al solo art. 5, comma
nono, del decreto-legge n. 536 del 30 dicembre 1987, convertito nella
legge n. 48 del 1988. L'art. 13, comma sesto, della legge- quadro n.
443 del 1985 infatti non ha, per se solo considerato, efficacia
retroattiva e non e' dunque applicabile a situazioni - come quelle di
specie - verificatesi in un periodo di tempo antecedente alla sua
entrata in vigore. La questione sollevata dal Pretore di Trieste a
proposito di tale ultima disposizione e' pertanto inammissibile per
irrilevanza.
E' invece il menzionato art. 5 che, nell'interpretare
autenticamente la suddetta disposizione, espressamente attribuisce
efficacia retroattiva alla normativa contestata, e cio' senza dubbio
- in mancanza di indicazioni diverse - con riferimento anche alla
disciplina regionale e provinciale dell'impresa artigiana antecedente
alla stessa legge-quadro, e, dunque, alle situazioni oggetto dei
giudizi a quibus.
3. - La questione e' fondata.
Invero, il principio costituzionale di eguaglianza non consente
che in una materia quale quella previdenziale, sussistano disparita'
di trattamento motivate dalla mera localizzazione territoriale dei
soggetti interessati, senza cioe' che siano concretamente invocabili
peculiari esigenze di questi, tali da richiedere l'adozione di
discipline differenziate.
Nel caso di specie, il particolare regime previdenziale, derivante
dall'applicazione della norma impugnata a favore delle imprese con
sede nelle Regioni e Province autonome da questa contemplate, non
appare in effetti finalizzato a soddisfare interessi propri di queste
in relazione ai particolari fini perseguiti con il decreto-legge n.
536 del 1987.
D'altra parte, anche a voler prescindere dal puntuale collegamento
con tali fini, e' da osservare che, in ogni caso, la possibilita' di
trattamenti differenziati ratione loci in via generale e di
principio, risulta esclusa dalla decisiva considerazione che lo
stesso legislatore costituzionale, considerando quella previdenziale
come materia a se stante, non ha attribuito in proposito alcuna
competenza alle Regioni a statuto ordinario e - cio' che qui piu'
interessa - ha riconosciuto di massima alle Regioni ad autonomia
speciale una potesta' legislativa ristretta alla mera integrazione e
attuazione delle norme statali (art. 5 lettera b) St. Sardegna; art.
3, lettera h) St. Valle d'Aosta; Art. 6 St. Trentino-Alto Adige; art.
6 St. Friuli-Venezia Giulia); alla sola Sicilia e' demandata una
competenza di tipo "concorrente", peraltro assoggettata all'ulteriore
limite del rispetto dei "minimi stabiliti dalle leggi dello Stato"
(art. 17, lettera f) St.).
In conformita' con tale quadro normativo, la giurisprudenza di
questa Corte ha costantemente escluso la possibilita' che la potesta'
legislativa delle Regioni a Statuto comune incida nei rapporti
previdenziali (cfr. sentenze nn. 92 del 1976, 41 del 1982, 520, 979
del 1988) e, a proposito delle particolari attribuzioni della Regione
siciliana, ha negato che essa possa autonomamente determinare i
presupposti di tali rapporti, atteso il carattere nazionale del
sistema previdenziale (cfr. sentenza n. 59 del 1966).
Per quanto in particolare concerne gli enti nel cui territorio
hanno sede le imprese protagoniste dei giudizi a quibus, e' da
precisare che il Friuli- Venezia Giulia e' titolare in argomento di
una competenza meramente integrativa - attuativa, mentre la Provincia
di Trento e' priva di qualsiasi possibilita' d'intervento, essendo la
potesta' di "integrare" le disposizioni legislative statali "nelle
materie concernenti la previdenza e le assicurazioni sociali"
attribuita alla Regione Trentino-Alto Adige (art. 6 St.).
Alla luce di tali considerazioni, la disparita' di trattamento
derivante dalla disposizione impugnata appare senza dubbio priva di
idoneo fondamento giustificativo. Di conseguenza, l'art. 5, comma
nono, del decreto-legge n. 536 del 1987, convertito nella legge n. 48
del 1988 deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo
limitatamente alla parte in cui consente che la definizione di
impresa artigiana posta dalle leggi delle Regioni o Province autonome
dotate di competenza primaria in materia di artigianato abbia effetto
ai fini previdenziali.
Tale conclusione, naturalmente, non impedisce in alcun modo che le
medesime Regioni o Province dettino, per effetti diversi da quelli
previdenziali, proprie definizioni dell'impresa artigiana
nell'esercizio e nei limiti della competenza esclusiva ad esse
costituzionalmente attribuita.
E' da osservare infine che la presente dichiarazione di
illegittimita' costituzionale non e' in contraddizione con la
sentenza n. 886 del 1988: questa Corte infatti non ha espresso in
tale sentenza alcuna valutazione sulla costituzionalita' della norma
oggetto dell'attuale giudizio, ma si e' limitata a prendere atto
della sua entrata in vigore ai soli fini di dichiarare la cessazione
della materia del contendere del conflitto di attribuzioni allora
pendente.